对程序民主实践中程序“空转”问题的思考，本文主要内容关键词为：程序论文,民主论文,实践中论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D0-02 文献标识码：A 文章编号：1001-4403(2016)01-0031-10 中国共产党十八大报告提出“加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，从各层次各领域推进公民有序政治参与，实现国家各项工作法制化”[1]。随后，中国共产党在召开的十八届三中全会也提出，要进一步加强社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，建设社会主义法治国家，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。这表明我们党对程序化建设高度重视。加强各项制度的程序化建设，有利于促进和保障规章制度沿着科学、规范化的程序运行“轨道”有序地开展下去。当前，各地在推进基层民主建设中，十分重视程序性制度建设；但是由于认识事物的角度不同，工作方式方法的差异，在程序设计方面也千差万别，常常在实际操作中，导致一些民主程序发生变异，发生了空转现象。尤其是在基层民主选举制度中，有些地方在民主推荐、民主测评、民主票决和各项选举程序设计方面，表面来看似乎很完整、规范与严密，但在实际运用中仍有些人以民主之名行专断之实，钻程序的空子，搞程序“空转”，破坏基层民主制度的健康发展。这种程序“空转”问题已引起社会各界的广泛关注。解决好程序“空转”问题，是科学有效推进基层民主制度发展的一项重要任务。 一、民主政治中的程序化释义 在古典民主理论视域中，所谓民主一般指国家政治权力为民众拥有，即人民当家做主。这种人民主权理论主要形成于西方资产阶级与封建专制的革命斗争实践之中，并写入西方资产阶级各国的宪法当中，以国家大法的形式把人民主权理论确定为西方民主政治的根本准则。人民主权论为近现代西方民主制度发展与完善打下了坚固的政治认同与合法性基础。从20世纪初以降，随着西方社会阶层、阶级的结构调整与转型，以及面临着日益复杂的现实治理困境，人民主权论越来越难以适应不断变化的社会政治现实以及诠释其背后的发展缘由。在现代社会中，由于治者与被治者之间关系不再处于传统意义上的由上到下的科层制结构之中，而是共同处于多样化、复杂化的社会开放治理系统之中，治者与被治者之间的能否达成妥协与平衡，往往需要多方的共同参与协商、消除分歧、促成共识。人们所关注的民主政治不仅仅是一种抽象的原则，更加需要一套科学有效的治理制度，一套妥协与讨价还价的机制，一套科学、规范与有序的程序；其实如何运用一套富有成效的民主程序治理社会，比抽象的民主原则更适合解决民众在现实生活中遭遇到的具体问题。这种民主理论与现代社会民主实践之间的脱节与不适，已经引起学界对民主如何发展以及怎样发展的再思考。在学界的研究过程中，一些学者开始重新审视传统的民主理论观，依据现代社会发生发展带来的现实问题，来构建一些新的民主理论；其目的在于进一步完善西方民主制度运转，来有效应对现实问题。学界在对古典民主理论进行不断反思、改造与完善的基础上，提出了不同版本的民主理论模式，精英民主、多元民主、社会民主和参与式民主论等便应运而生，主要是解决传统经典民主理论的不足。这些民主理论都十分重视实质民主向重视程序民主过渡，重视民主程序在社会治理中的作用。 这也充分表明，在20世纪之际，西方民主理论在演化过程中，表现出一个突出的发展趋势：一些规范性的民主理论与观念，开始转向一些经验性的民主理论，对程序性民主的重视已经超越了对实质性民主的关怀，尤其是重视对民主程序与实证的研究。日本学者谷口安平曾对程序在现实政治生活中的价值性评价道：“我们的世界已变得越来越错综复杂，价值体系五花八门。常常很难就实体上某一点达成一致。一个问题的正确答案因人而异，因组织而异。程序是他们唯一能达成一致的地方，而且他们一旦同意了程序，则无论是何结果，都必须接受所同意的程序带来的结果。正因如此，程序公正必须被视为独立的价值。”[2]374对程序性的重视以及对其实践运用程度如何，是衡量一个国家政治文明水平的重要标准。谷口安平指出：“充实和重视程序本身以保证结果能够得到接受则是其共同的精神实质。”[3]5这说明，在现代多维度的生活中，人们会面临更多的分歧、困惑与差异，更需要借助于程序提供规范与秩序；需要程序保障各方能够按照公正的游戏规则进行下去。 程序化是民主政治的固有属性与内涵。民主政治不仅是主权在民的政治、公权受到制约的政治，也是大众能够参与的政治，更是程序化的政治。因为民主政治是一种解决与促成各方利益纷争、相互博弈平衡的治理机制；这种治理机制要求多数人的意志与利益诉求以及少数人的观点与看法依据一定规范、有序的程序得以承认与执行。即使多数人在决策与选择方面产生了错误，那么这个错误也应该按照原有的程序予以改正和完善；所以，程序是民主政治的应有之意。因为，程序无论是对于自然界还是人类的政治生活，都是必不可少的，程序能够使一项系统运动趋于一种整体上的和谐与完美；任何事物都需要依靠某种秩序、排列，或过程或环节，才能达成一种状态，无论是静态、动态或结果。程序还能够保障多数人的意志得以表达和体现。多数人的意志必须依照一定的规则与秩序进行，任何群体和个人都不允许有超越一定程序的特权；否则就会陷入民粹主义和无政府主义的泥潭之中。对于民主政治来说，因程序才得以制度化、规范化与科学化。民主政治的程序化发展，是现代政治发展的必然趋势；在现代民主政治中程序是不可缺少的关键环节，它既是一种手段，又是一种载体，更是一种特征。程序化可以为民主政治的制度化、规范化提供秩序与法律意义层面的保障。程序需要参与民主政治实践当中。程序以其所具有的预示性、模式性、可操作性使其在民主政治的地位举足轻重，在民主政治中，程序在一定程度上获得类似法律方面的效力，从而也具有了规范人们行为的意义；在现代民主政治发展进程中，不论是从民主政治的制度设计、决策机制，还是其运行机制和监督机制都需要正义、规范的程序；还是从政治主体的参与方式、决策形式和实现方式来看也离不开民主、正义和规范的程序；只有把公平、正义和规范的程序嵌入政治制度之中，才能有效保障民主政治的价值性。历史证明，再好的制度，再标准的规范，如果不按照严密、公正和科学的程序去贯彻执行，也只能是一纸空文。 二、民主程序所坚持的原则 程序在具体执行过程中，其所设定的秩序、环节、规则是不能随意调整与改变的，从这个意义上讲，程序就是民主政治中的规则、秩序与标准，享有一定的权威性和严肃性。在贯彻与执行民主程序中，还必须坚持程序的正义原则、公开原则、规范原则、参与原则与合法性等原则。因为这些原则不但构成了程序的内容与特征，更重要的是保障了程序在民主政治中的认同与合法性。 (一)正义原则 程序的正义主要体现在其保障功能与价值诉求。程序的正义是保障一项制度与事项运作的关键；没有正义性，也就失去人们的支持与参与的必要。实体的正义性实现的先决条件，就是依靠程序上的正义性；如果没有程序的正义性，实体的正义或者实质性正义就根本不可能得以实现。美国学者贝勒斯曾说：“倘若当事者觉得用来做出判决的程序是不公正的，那么无论是在心理上还是在行动上，他们都不太可能接受解决其争执的判决。”[4]美国学者锡博特与华尔克更是研究程序正义的佼佼者。他们认为要从理论与实践两大层面看待程序正义问题。程序正义性不仅指对于决策制定者运用政策、程序、准则以达成某一争议或协商结果的公平感知；更需要通过实际的运作增强人们对程序正义的验证与体会。有学者指出：“人类将面临越来越多的冲突，怎样解决纠纷并提高人际间稳定、持续和平的关系决定着未来人类生活的质量。”[5]人们要习惯于依据决策结果所产生的程序对决策结果做出反应，并且在本质上认为公正的程序是首要的。程序的正义性主要通过一致性原则、代表性原则、避免偏见原则、修正性原则与道德性原则等内在的价值体现。一致性原则，主要是指所有参与决策的主体以及可能受到决策影响的主体，都应当尊重相同的程序，不能僭越与改变程序，保证程序的合法性；代表性原则，是指在程序中，所有可能参与决策以及受其影响的主体，他们所关心的利益、问题与看法都应当受到充分考虑；程序应当反映广泛主体的利益和建议；避免偏见原则是指在决策进程中，任何参与主体尤其是决策主体，要秉承正义、公开的原则，不能带有个体利益诉求与观念偏见，同时要尊重大家的观点与利益诉求，取得共识性结果；修正性原则是指对于不适当或不公平的决策应该依照相关程序给予纠正或废除，减低风险和消除影响，保证程序更加规范与科学；道德性原则是指决策的程序，要符合那些可能受到决策影响主体的基本伦理道德和价值观，不能违背社会基本伦理与道德习俗与规范。 总的来说，程序的正义或公正与实质或实体正义是相对而言的，强调的是民主政治过程中实践规则与秩序方面的公平与公正，是对民主规则的恪守与尊重，过程是否公正对于民主政治发展起着关键性的作用。 (二)程序公开原则 程序公开是民主政治的基本特征。民主政治实质上是大众政治或民众政治，是民众广泛参与的政治。因为民主政治的程序是由民众制定的，民主政治的进程也是由民众实施，民主政治的效果如何也是由民众来监督与评价的。因此，民主政治也可以说应当是公开透明的政治，应当为大家所知晓。程序嵌入民主政治之中，就是保障民众广而知之，能够参与其中，能够表达诉求；如果只能让少数人知道，少数人参与，显然这种程序就违背正义与公正的理念，就算不上是民主政治的程序。列宁说：“广泛民主原则要包含两个必要条件：第一，完全的公开性；第二，一切职务经过选举。没有公开性来谈民主是很可笑的。”[6]448这表明在民主政治发展中，公开性十分必要。公开性需要程序提供载体，需要程序提供切实保障，保障哪些方面必须公开，让民众享有知情权、参与权和监督权，要充分保障社会民众知道党务与政务的各项事宜；这些事务该在阳光下规范实施与运作；保障社会民众充分了解到体现自己意愿的各项法律是怎样形成的、社会民意是如何得到尊重和吸纳的以及社会正义是怎样实现的。这些过程的公开、透明既对社会民众具有一定的提醒、感染与教育作用，同时也为社会民众提供了对各项政策与事务实施过程进行有效监督的一种可能。更重要的是程序的公开也是对人权的尊重和保护；除了一些涉及党和国家特殊机密或个人隐私等特殊的程序暂不能公开之外，其他的该公开的一定要公开，给广大民众充分了解各项程序的机会。现在，一些地方、部门习惯于“捂盖子”，这些陋习一定要坚决清除。今后，要进一步加强和完善程序制度建设，对那些违背程序公开之事与人要严惩不贷。 (三)程序规范化原则 民主本身是与规范、规则紧密联系在一起的。民主的规范性主要是通过民主程序体现出来的。程序规范化，实质上是要求在民主程序的设置方面，要遵循民主实际运行的轨迹与规律，不能人为地任意增添或减少；民主制度在实施过程中，在运行的各个环节中，如果遵循相关的规定、要求和秩序，就会减少随意性和无序现象。人们如果按照程序的要求进行行动，一般会以最小的投入获得最大的收益。程序上的民主重要表现为，无论是利益诉求、政治表达，还是意见整合与决策形成与实施，都能够始终如一地严格按照相关程序办事，要确保法律的神圣性、制度的权威性和规范的有效性。程序的规范化也能够对所谓的大民主、运动民主、民粹式民主以及集权与专制产生一定的制约与限制。过去，一些地方与部门出现的施政与决策失误，在一定程度上讲与相关程序的不健全、相关制度的不规范存在密切关联，这一点很值得深思。 (四)广泛参与性原则 程序方面的参与性一般指社会民众根据从宪法和相关法律规定，按照依靠相关程序保障参与国家政治生活之中实施自我权益的行为。在民主政治中，程序的制定与实施就是为社会民众能够广泛参与政治生活提供便利与条件；民众可以依靠程序介入民主政治运作的体制中，对其施加一些影响。民主制度的程序坚持以社会民众广泛认可与坚持的价值观念作为运行的基础，同时坚持以民众的参与和支持作为运行的条件。民众的选举权、参与权、决策权和监督权需要通过程序性的参与才能够实现和保障。即使在代议制民主制度中，民众并不是通过直接行使权力，而是主要通过代议制实现对国家政治生活的参与；可是，在代议制民主制度中，仍需要程序的设置及其运作应以保证代表忠实地表达人民的意愿为基础，同时，依靠程序的参与性，吸纳民众委托或选举出的代表实施参与，以确保民众在实质上参与管理国家各项事务。 (五)程序的合法性原则 当前，支持公共权力合法性基础已经从魅力与传统权威转向理性权威。理性的支持在现代民主政治中越来越重要，人们对公共权力怎样取得以及如何运行的评价也从习惯与自发性转向理性的审议与评价。德国学者韦伯指出，随着现代社会的深入发展，人类的行为越来越依靠计算与逻辑的理性深思，这是在现代社会生活中合法性统治表现出与传统最明显区别的地方。韦伯提出的这种论点也进一步支持现代社会生活中更看重程序合法性的缘由。程序的合法性在维护人们的生命权、财产权、自由权和参与权等方面能够起到实体民主所不能起的作用，能够最大限度地减少人为干预与破坏作用。有人曾经做过类似的比喻，如果是实体的错误，最多是把某种东西称错了；假如是程序的错误，那就是把秤杆上的定盘星搞错了，那么再称任何东西都必然失去准星。这个比喻充分说明了程序举足轻重，其重要性主要是从合法性体现出来的。程序方面表现出的合法性，是指程序设定的价值、内容与目标，是否符合人们的实际生活状况，符合人们之所需所求，又为人们所支持与遵守。因为程序的合法性存在，使任何决策者和参与者明白，程序充分享有人们的认同、支持，具有明确的目的性和价值性，主要是保障决策的顺利进行，免除其他人为因素的干扰。只有获得合法性，程序才能够起到吸收与消化社会分歧与不满，才能够发挥结果以正当性的作用。 三、选举程序显现出“空转”问题 在现实生活中，尤其是在涉及投票进行的关于人权、财权和事权等事项的选举行为，往往为了优先考量内容，而轻视形式，强调内容优先于形式。假如你看重一些程序规定，尊重其中的游戏规则，就可能被冠以“形式主义”的帽子，被说成“面子工程”、“绣花枕头”和“金玉其外，败絮其中”。长期以来，中国社会普遍存在看重民主政治的实体内容，而对民主政治相关程序报以轻视的习惯；尤其是在一些地方，主政者已经习惯于实体性或实质性的思维方式，喜欢直奔主题，直接出结果，不习惯走“程序”走“过场”；为强调人民民主和人民群众的根本利益，还人为地干预和改变一些民主程序，往往采取所谓的“易行”、“简便”和“务实”的方式来解读与实施民主程序。这种现象在基层选举中屡屡发生。其中在选举中出现的程序“空转”的现象就是一个比较突出的现实问题。在选举过程中，为了达到组织与个人意图，围绕“程序”设法做足表面文章，使选举程序从表面与现象来看，十分齐全与规范；一旦这种“程序”被实际操作起来，可能会产生一定的虚置与异化，无法达到应有的效果，对基层选举发展产生一定的消极影响。例如，在选举过程中出现的各种“陪选”方式、对“票决制”方式的滥用以及“平庸型民主”与“利益型民主”的产生等使民主程序并没有真正得到切实、有效的执行。当前，基层选举程序中的“空转”主要表现在以下几个方面。 (一)程序中的“虚置”与“异化” 程序的“虚置”与“异化”是导致选举民主程序“空转”主要缘由之一，基层选举尤甚。程序的“虚置”与“异化”一般表现为：在决策过程中往往过分强调某个领导个人或组织意图，对广大党员群众的真实意见并没有重视；特别是在涉及干部选举方面的问题，广大选举人的意志并没有得到有效保障和体现。从表面程序操作来看，一些地方和单位关键的人事、财权等重要问题，确实是按照正常的党委会集体讨论与票决制进行操作的；从程序操作方面来看，该走的程序一个都没有拉下；在发挥民主方面，大家也是济济一堂、畅所欲言、各抒己见，充分表达了各自的观点与看法；该如何投票，大家也是积极投票了；但是，在最终结果宣布之前，在一些关键的小范围和小圈子里已经获得了告知性的授意、通气与沟通，大家只是表面履行下程序，促成最终结果的合法性而已。这种程序的虚置与异化，在“民主集中制”的运作和实施中也表现得最为典型。“民主集中制”原则，在走程序的过程中遭受割裂，把“民主集中制”分解成孤立的不同部分进行操作，要么是先“民主”后“集中”；要么是先“集中”后“民主”；要么采取“民主—集中—再民主—再集中”的形式；或者“民主集中制”搞成“群众路线”形式，阉割其真正的功能。“民主集中制”运行的结果最后只能汇聚到“集中”方面，还是要“一把手”出面来定调与拍板，“民主集中制”内在的严密程序被完全割裂了。 (二)在程序中对“票决制”的滥用 党的十七大报告提出：“推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制。”这里所指“重要干部”，一般指党政干部人选、关键岗位人选以及合适推荐提拔的岗位人选等。这些类别的岗位与工作属性决定任职人员要通过票决选举方式决定；通过票决进行操作既合情合理，也有利于促进党内民主选举发展；但是并非所有干部的任免都可以简单地套用这种票决制方式。有学者指出：“一些地区和部门害怕由此产生分歧和矛盾，从而采取了最‘省事’的办法，即谁在民意测验中得票最多、在考核中积分最高，就选拔任用谁。因而就出现了唯票取人、唯分取人的不良现象。这种做法似乎很民主、很合理，但实际上却把复杂的问题简单化了，甚至可能由此而埋没一些真正的好干部。”[7]在现实政治生活中确实存在此类问题。例如，一些对执行力要求比较明显的岗位、专业技术岗位以及一些企业中的业务性要求比较高的岗位等，如果通过票决制选人、用人，不但不利于民主选举发展，还可能产生用人不当，浪费人才的麻烦。但是，一些部门正是为了体现民主作风，搞民主政绩工程，不论什么岗位与层次的干部任免，不论干部任免数目多少，也不论干部的任与免的区别与联系，统统运用票决制来解决。在进行票决的时候，往往是随意性大，缺乏严密的程序保障，实用主义做法突出。“票决不能‘走过场’或变相‘走过场’”[7]在一些地方与部门，往往根据需要选择决定，通常是对无关紧要岗位或工作务实没有问题的干部进行票决，对主要岗位或与自己有密切联系的干部往往是采取议决制或公开举手表决制；究其原因，可能是拘泥于人情世故，难于摆平上下级及其同事、同行各方复杂关系。为了不对各方在有分歧、有争议的岗位与职位采取票决形式，虽表面上按规矩办事，程序完整，八面玲珑，维持好各方关系，但实质上推卸责任，严重违背了党管干部原则。如果一次性票决人数过多，或者反复进行投票，或者是议而不定、争而不明，就仓促投票，很容易产生投票“疲惫心理”，有违票决制初衷。 (三)“陪选”现象明显 “陪选”也是导致选举程序“空转”现象比较突出的一个问题。选举程序中“陪选”的主要目的，为了不破坏正常完整的各项选举程序，用那些没有选举竞争力或缺乏习惯选举资格的人陪衬那些由上级组织或领导推荐和相中的“正选”的候选人进行选举，这样做既没有破坏相关程序，又确保那些“正选”的候选人得以顺利当选。在选举过程中常出现的所谓“强差”、“软差”和“名誉差”等，一般都属于“陪选”现象，以“陪选”的形式确保既定的一些候选人当选；在选举中，存在的一些所谓“酝酿”、“预选”和“做工作”的方式实质上是一种“陪选”，主要是向广大选举人提前做工作，要求其选举投票时有明确的导向性，要充分尊重上级组织或领导意图，在选举过程中就选举事项要与选举组织机关步调一致。“陪选”现象存在，主要是从表面看做到了充分尊重各项选举程序，充分尊重自由竞争性选举，能够保障上级组织所指定的候选对象成功选举成功，这是典型的“红花”与“绿叶”现象。“陪选”方式与民主程序是格格不入的，对民主程序的健康发展会造成一定的负面影响，会严重削弱民主选举的实际功能。 (四)“平庸型民主”蔓延 选举程序中的“平庸型民主”是指实施者或主管领导班子因缺乏关于选举程序方面的系统知识，对选举可能出现的一些突发性的问题往往预见性不够，或在推荐候选人、方案设计以及程序操作等方面不规范、不统一；在选举过程中，既没有实际有效地去发扬民众在选举中的参与、表达等功能；但又必须按照相关规定走正常民主程序。结果往往仓促地根据上级部门或领导指示做出集体决定，必然会影响到决策的效果。选举中的“平庸型民主”主要呈现出缺乏独立性、稳妥有余、因循守旧与相互推托、扯皮等特征。主要表现为：一是缺乏独立性。指在选举程序中按照相关要求按部就班，灵活性不够，虚化了广大党员群众在选举中的知情权、表达权和选择权。二是稳妥有余。指在选举过程中拘泥于“红头文件”、“上级规定”或“组织要求”，全然不顾各地区、各部门、各界别、各行业和各单位的具体显示状况，只知道照本宣科、邯郸学步、套框框，画圈圈，不敢越雷池半步，一笔一画严格贯彻执行。表现在改革动力不足、创造精神不够；“积极稳妥”往往变成了“稳妥”有余而“积极”不足，尤其是遇到困难畏手畏脚，没有创造力。三是因循守旧。指在选举程序中墨守成规、故步自封、不敢越雷池一步，视野狭窄与缩手缩脚，坐视很多机会溜走。四是相互推托。指在选举程序中缺少责任和效率意识，对上级的决策部署，有利的执行、无利的就互相推托，表现出四平八稳、八面玲珑、善于包装和笑面菩萨。如果使“平庸型民主”任意蔓延，必然导致对民主选举与民意的伤害，还助长了各级领导干部和民众对民主选举的冷漠。 (五)“利益型民主”泛滥 选举程序中的“利益型民主”是指一些“一把手”或班子集体，在个人利欲熏心的情况下，利用集体形式进行决定，通过自我设定的程序来壮胆，或追求个人利益，或共同腐败。通过结盟利益共同体，依靠法定的各种设定程序，为个人或小圈子谋取利益最大化，在利益方面相互勾结，风险一起面对，好处共同分享，互相之间因利益交织，而盘根错节，结成牢固复杂的利益链条。程序与圈子外面的人无法获得其中的好处，只有进入这种特殊的程序与圈子中，才能获得额外的好处；相互之间存在一荣俱荣、一损俱损的利害关系，明目张胆地利用一些合法性程序，进行不正当利益交易，腐败团伙分子犯罪行为很难被查出；在程序合法性的外衣遮掩下，把人民赋予的权力用来搞权谋，不讲究科学民主，不讲公开平等，搞封闭式权钱交易，搞小团伙、搞潜规则。 四、选举程序存在“空转”的缘由分析 上述谈到的一些通过对“票决制”的滥用、“陪选”现象明显以及“平庸型民主”与“利益型民主”泛滥等造成的程序“空转”问题，是源于一些深刻的缘由的，其主要缘由体现在以下几个方面。 (一)程序正义没有得到尊重 从20世纪中期以来，程序正义价值理论由萨莫斯(R.S.Summers)和贝勒斯(M.D.Bayles)等学者的研究与推动，越来越为人们所关注。萨莫斯和贝勒斯的程序理论主要关注程序中两个序列的价值问题：一是程序的外在价值；二是程序的内在价值。程序的价值主要包括公正、稳定与效益价值；程序能够保障实体公正、保护民众各项权利和树立司法权威等。美国政治学家罗伯特·达尔在其对程序民主的研究中，提出几个民主程序价值标准：一是成年人几乎普遍的公民资格；二是充分的知情；三是对议程的最终控制；四是有效地参与；五是投票的平等。公众的广泛政治参与和领导人的公开竞争。[8]如果程序中包含上述几个标准就应该说具有正义性。程序民主主要涉及不仅是通过具体操作程序与步骤，促成民主价值的实现；而且在各项程序和步骤环节中要做到程序公开、公正，让选民明白选举过程中所应该坚持的程序与应该经历的程序。程序正义有利于推动民众的有效真实地实施政治参与；而且民众对选举过程的参与深度与广度从某种程度也体现出程序的正义程度；民主程序存在一定的“空转”现象，主要是程序中提供的正义性不足。程序中没有足够的正义性与公正性，往往很容易被人们所操弄。没有足够的程序正义，广大民众选举参与行为难于获得实际效果；没有足够的程序正义，民众的公平竞争原则很难得到保障；没有足够的程序正义，程序优先原则很难得到体现。最终结果是否公正主要看程序是否正义，若程序正义丧失或遭受歪曲，其结果必然有失公正。程序的价值主要体现在为人们设置了游戏规则，参与游戏过程的每一个主体都需要按照这套程序与规则行事，如果为了最终实体或结果违反程序规定，就应当受到相关法律惩罚；在选举过程中，无论是各级组织、官员还是社会大众都要心系正确的程序意识和观念，坚持程序正义，确保程序运转真正达到效果，体现出民主价值。 (二)程序性法规较为混乱 当前，选举法中存在的一些程序法规方面的混乱，也是导致选举程序“空转”的缘由之一。例如，多年来，中国共产党的党内法规，从中央到地方积累了很多规章、制度与条例，不仅本身十分庞杂臃肿，相互之间还存在重复、不一致和分歧的地方；而且与法律在制定机关、制定程序、调整对象、适用范围、实施方式等方面也存在一定的差异甚至不适。就《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》来说，在程序规定方面仍需要进一步完善与规范。例如，在对党内法规制定过程中的民主协商、民主论证、民主讨论、民主决定等方面就缺乏具体而详细的程序规定；党内处分的听证程序、党内重大问题的决策程序也没有用法规的形式加以规定。鉴于此，2012年6月中央印发了《中共中央办公厅关于开展党内法规和规范性文件的清理工作的意见》，启动了党在历史上第一次对党内法规的清理工作。再如，《基层组织选举工作暂行条例》(1992年)、《选任农村党支部班子成员操作规程》与《全国人民代表大会常务委员会关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》(1983年)等法规条例。这些法规条例对基层选举程序、方式、方法仅仅做出笼统的规定，以至于各地在实践操作中出现了很大的差异性。例如，在《全国人民代表大会常务委员会关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》(1983年)的第一条关于基层人民代表大会代表选举方面的一些规定是：县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇设立选举委员会。县、自治县、不设区的市、市辖区的选举委员会的组成人员由本级人民代表大会常务委员会任命。乡、民族乡、镇的选举委员会的组成人员由县、自治县、不设区的市、市辖区的人民代表大会常务委员会任命。对如何产生选举委员会、选举委员会的人员资格与条件、具体哪些方面职能以及如何进行规范的程序操作等方面并没有做出详细规定。这为各地具体操作提供了很大的弹性空间，但也会导致很多的差异。例如，《吉林省县乡两级人民代表大会选举实施细则(修正)》第7条规定：“选举委员会设主任一人，副主任二至四人，委员九至十九人。县级选举委员会主任、副主任、委员，由本级人大常委会决定；乡级选举委员会主任、副主任、委员，由县级人大常委会任命。”①1995年6月16日公布施行。《海南省县乡两级人民代表大会选举实施细则(修正)》第7条规定：“县、自治县、不设区的市、市辖区的选举委员会由本辖区各政党、各人民团体和其他有关方面协商推选人员组成，设主任一人，副主任二至三人和委员若干人，由本级人民代表大会常务委员会任命。”②吉林和海南两省在第7条规定就不一致。因此，有必要对一些条例、规程和规定等进一步修改和完善，用法律的形式加以规范，使其程序稳定、规范和科学，充分保障其权威性。 (三)提名制缺乏创新制度平台 候选人提名，是选举中的最为关键的环节。选举是否民主，程序是否正义，选举结果是否符合民意，是通过选民和代表的提名权来证明的。新中国首部的《选举法》(1953年)对提名权做出了两种基本规定：一是党团提名；二是选民联合或单独提名。但是，在选举的实际运作中，主要以党团提名为主，而且几乎主导了整个提名过程；1979年《选举法》得以重新修订与完善时，纠正了1953年《选举法》存在的一些制度性偏差。对提名方式进行了一定的探索；放宽了对选民和代表提名权的一定限制；同时对联合提名候选人也做出相关规定与解释。关于提名权在实际操作中，再次经历几次修改，对党团提名做了一定的限制，对选民和代表的提名权做了一定的松绑，但是力度不大，跟不上形势发展的需要。组织提名人选与自我提名者并没有获得在制度上的真正的平等，个人自荐提名、提名条件和提名程序等都缺乏制度支持，这也很容易使选举程序发生空转。今后，有必要进一步加强和完善竞争性提名制度，多渠道地为自我提名、大众提名提供平等竞争的制度平台。要积极“创造各个提名主体平等提名的制度平台，改变传统的领导机关领导者提名的人选高高在上、占尽便利的局面”[9]，消除组织机关及其负责人在提名方面具有的主导性、垄断性。近些年来，基层一些地方实行的“海选”及“无提名候选人选举”创新了候选人的提名方式。今后，应适当增强党政团体尤其是人民团体、社会团体等以“投票”方式推选候选人，要取消过去按照预先拟定的“协商”方式来确定候选人。另外，要增强尊重自我提名、竞争性提名，努力营造一个多元化的提名格局。 (四)程序中“多数决定原则”的理解与执行错位 在对多数决定原则的理解方面以及对多数决定原则具体执行方面发生错位，也会使程序发生空转。一些部门与领导把多数决定原则理解成为走“群众路线”。在选举中一切让群众来，按照群众的意愿办，认为让群众选举，就是搞民意测验和民主推荐，把这种做法看成搞民主政绩的一个软性指标；一些选民也把多数决定原则理解成为由群众定夺，认为选举就是完全遵照群众感性认知，简单地以最终谁获得最多票数谁就被正式确定候选人和当选人，撇开领导机关意见和组织意愿，不是做通盘周密考虑，而是以票数多少论英雄，把其看作成了一个唯一的硬性指标。正是对多数决定原则的理解上存在着这些极端片面的认识，导致选举过程中屡屡发生一些“空转”现象；选举程序走来走去，群众参来参去，但他们的各项权利并没有得到真正保障。这是直接造成当代中国各级民主选举和民主政治建设工作步履艰难、行动迟缓，没有发生根本改变的一个主要缘由和症结。 五、民主选举程序“空转”的破解策略 针对上述存在的一些程序“空转”问题，必须加快提升程序中权力主体的“授权”功能，适当提高选举中的“差额”比例，进一步促进“实质民主”与“程序民主”的有效结合，彰显“显规则”，破除“潜规则”，促进组织意图与民意的有效衔接。 (一)提升程序中权力主体的“授权”功能 民主制度与传统政治制度最根本的区别是尊奉人民主权原则。民众是公共权力的所有者，有权决定把权力交给谁来掌握。公众对掌权者的选择，是任何民主政治制度都必须遵循的原则。在现代民主政治制度中，人民只是权力的名义所有者，并没有真正掌握权力，实现具体的政治行动；人民只能通过民主政治的实际操作，按照一定的授权方式，将权力委托给少数人，让其代理行使，管理国家各项事务。美国学者萨托利曾经指出：“在权力问题上重要的区别是名义持有者与实际行使者之间的区别。”[10]31-32这种区别是通过民主选举体现和实现的；选举民主是现代民主制度运作中的一种最为有效的授权机制，是指在稳定的政治生态系统中，权力主体遵照多数决定以及少数要服从多数的原则规定，按照投票方式进行选举。通过这种授权方式，民众和掌权者之间的责任关系得以确立。双方的义务和责任，需要依靠权力主体的授权功能有效发挥而得以维持与进行。如何有效提升权力主体，在选举过程中促进授权功能有效发挥，实现民主价值，关键是在选举过程中建构一套科学规范的民主程序，在这个程序中“首先体现在权力主体在其授权的过程中，能不能保证权力主体对被授予者权力的制约。这其中一个关键的环节，是看在授权的过程中，能不能严格地遵循法定的授权程序”[11]。而授权功能的发挥是依靠严格有序的授权程序进行的。“在实现民主过程中的先后顺序、步骤、方式及其有关制度性规定。”[12]唯有这些制度性规定，才能使民主与集中高度统一起来，民主主体与集中主体高度协同起来，决定权力与执行权力高度协调起来；把尊重多数决定原则与民众意志与尊重上级领导机关与组织部门意愿有机协调与统一起来；把坚持党的领导与真正实现人民群众当家作主有机协调与统一起来；才能保障民主的每一个细节和程序都应该是公正、民主与透明的，因为结果的民主只能依靠程序的民主推动才能实现。因为民主选举的程序是否完善，选举程序的民主化程度怎样，直接决定了“授权”功能的发挥。权力主体就是通过这种授权方式，进行投票选贤择优；不仅有助于扩大政治系统中决策资源的提取范围，也要有助于建立健全权力主体的政治参与机制，增强政治体系的整合功能。 (二)加强程序设计的科学与完善 选举是民众参与民主政治的一个基本手段，真正的选举必须充分体现民众的意志。选举在多大程度上体现民众的意志，它就有多大程度的真实性、民主性和“合法性”，这依靠程序设计的科学与完善的程度。程序的科学与完善是指程序设置符合事务运行规律性，人们如果按照这种程序能够以最小的成本获得最大的效益。如果出现了决策与选择的失误，通过一定的程序也能够加以修正与完善。 程序设计怎样保证实体性内容得以实现，对理论界和实践界来说，都是一个考验。如果程序设计存在缺陷，会造成选举的民主性部分失真。程序设计的完善与科学目的在于使选举程序本身规定更加实效、合理与规范，有利于促进选民自由意愿的表达。为适应公民政治参与的需求，在程序设计上必须合理，能有效保障选民的意志得到充分实现，而不是这样那样地限制选民真实意志的表达。尤其是在提名主体、提名形式、提名程序和提名环节等方面要进一步加大工作力度；同时，加大完善候选人的各项介绍程序，进一步完善候选人介绍机制与方法，使候选人介绍能够做到有章可循，有法必依，具有可操作性，切实保障选民和代表对候选人的知情权。介绍方式要多样化、合理化和人性化，要对候选人进行工作、岗位、业绩以及竞选的目标和打算等方面综合性介绍，方便广大投票人能够客观、全面地了解候选人；加强投票程序的完善与科学化。进一步规范投票箱设置、投票的保密性和投票等环节设置。 (三)促进“实质民主”和“程序民主”的结合 “实质民主”和“程序民主”是民主政治发展的两个重要维度。促进“实质民主”和“程序民主”的结合，有利于解决程序“空转”问题。程序民主一般通过制度、规则和方法，依据根本大法和相关法律、法规和一般章程等对人民所享有的各项基本权益进行保护；实质或实体民主主要是指民主的内容、目标、主体与价值，旨在确立人民当家做主的地位，强调人民的统治、权利和利益，主要关注民主政治的最终结果是什么，以结果的正义观来判断一种民主制度的实现程度，突出人民的统治和各项权益实现程度。程序民主一般是通过具有可操作性的方式、步骤、环节等保障民众政治参与，以实现实体或实质民主所设定的价值目标，通过程序来提高执行效力，实现人民各项权益。程序民主与实体或实质民主具有内在的关联性，实体民主为程序民主提供价值导向，程序民主为实体民主提供规则保障，如果没有相应的规则、程序保证权益实现过程中的各项操作，民众的各项权益就很难得以保障。而且，权力在运作过程中就容易产生各种越界行动，权力的这种无限冲动、延伸与扩张，侵犯民众各项权益的机会将大大增加。尤其是在当今社会结构、阶层变动与扩展的时代，利益更加多元化与复杂化，凡是涉及公共事务的处理，面临的协调与统筹的难度也日益加大。面临的问题越多越要依据相关程序去解决，无论是各级政府和社会民众，都不能超越既定的程序之上，要严格按照相关的规则与程序，有效有序地参与社会治理之中，以实现社会和谐发展。 (四)彰显“显规则”破除“潜规则” “显规则”一般包括宪法、法律及相关规章制度，为民众内心所信仰和自觉遵守的行为准则。对于民主制度来说，所谓的“显规则”，主要是指选举规则、选举程序、投票规则、选人用人标准、规则纪律与原则以及实现权益过程中的各种实际操作规定；与“显规则”相对应的是“潜规则”，是指一些看不见的、又没有明文给予规定的、只是约定俗成，却又被广泛认同、在实际生活工作中发挥作用的，被人们私下认可的行为约束和必须“遵循”的一种规则。在民主选举中，干部的任用形式上走“程序”，实际上是个人或少数人说了算；有的表面上走的是正常程序，实际上搞的是“暗箱操作”。例如，初始提名“个人授意”，民主推荐走走形式；考察考核搞“自我论证”，进行个别酝酿与“统一思想”等“潜规则”大行其事，导致“显规则”被束之高阁。民众要充分掌握干部选拔任用的原则、条件、程序和纪律等“明规则”，对干部选拔任用的每一个环节、步骤，能够公开的要尽可能公开，揭开干部工作的“神秘面纱”，消除“潜规则”滋生、繁衍的土壤。只有落实“显规则”，有效封杀“潜规则”，才能真正保障民主程序得以有序运作起来，让选人用人权在阳光下运行。 (五)促进组织意图与民意的协调性 在选举中加强组织意图与民意的协调性，有助于消除程序中的“空转”问题。随着社会主义民主进程的推进与利益多样化、差异化，民意常常与组织意图发生分歧与冲突。各级党委和政府实施组织意图的时候要高度重视民意。过去，各级地位、部门的主要负责人，往往是由主管的上级部门进行考察，采取组织任命方式，体现的往往是上级领导与组织部门的意图；而罔顾广大民情民意。即使有民主提名推荐，常常也是走形式、走过场的多，广大基层党员群众的知情权、参与权、评判权和监督权往往被忽略，民意很难受到应有的尊重和吸纳。我们知道民意资源是执政党获取执政地位、能够长久执政的重要基础。我们党和各级政府的权力都是人民赋予的，彰显的是“权力来自于人民”。这就需要相关组织部门要加强自我革命，与时俱进推进民主制度发展，尤其是在选人用人方面“要更准确地搜集民意，更科学地分析民意，更实事求是地向党委反映民意。不能违背民意，把群众反映强烈、意见很大的干部作为选拔任用的候选人推荐上去。要提高干部考察识别的科学性，避免片面性，防止部门偏好影响干部的选拔任用”[7]。将选择干部的评判权交给党员群众，而不是牢牢地抓在手里，在“民意基础”和“组织意图”之间要寻找恰当的结合点。有效沟通协调民情民意，争取全体党员和群众大多数支持是党组织基础建设的关键。例如，在选举中初始提名人选必须从广泛的民主推荐与民主测评中，获得最多数票的人选中产生，如果人选获得全委会委员民主推荐及公推公选投票推荐，其得票率不高或达不到一定要求的，就不能成为提名人选。组织意愿与民众意愿都能得到体现，做到组织意愿与民众意愿齐头并进。从组织和主管机构层面来看，要防止民众意愿和组织部门意图异化为给个别人或“一把手”的个人意图；而应当把两方面适当结合好，既要防止重视组织和领导意图，轻视社会大众意愿，以领导或组织意强加到民众头上，但也要防止简单化唯票取人，简单地以票决制来要挟和削弱组织的把控能力。 民主“程序空转”是建设中国特色民主政治中必须面对的民主发展难题。民主“程序空转”，不仅使民众各项权利得不到有效救济，加深加剧社会矛盾，还可能使民众怀疑民主制度的正义，丧失对其信仰，换来的是民众对民主制度的背离。“程序空转”使民主程序发展过程中矛盾积聚、激化，导致民主运行效率低下，浪费政治资源。程序化建设必然是一个长期曲折的复杂过程，我们在程序化建设方面，不能好高骛远不切合实际，也不能故步自封因循守旧，要从我国的现实国情、社情和民情出发，做到既立足于现实，又要放远未来，脚踏实地从程序方面加强民主建设，不断推进中国特色社会主义政治民主化进程。为了保证民主政治制度科学、有效地运作，就需要以程序民主保证民众的各项权益得以真正落实。正如德国学者哈贝马斯所指出的那样：“民主就像一个旋转的陀螺，重要的是旋转的过程。离开了这个旋转的过程，民主政治这个陀螺就会倒下。在这个旋转的过程中程序的作用是至关重要的。”[13]6这个旋转的“民主陀螺”，是保证选举民主价值的实现的关键。 ①参见：《吉林省县乡两级人民代表大会选举实施细则(修正)》，1989年5月20日吉林省第七届人民代表大会常务委员会第九次会议通过。1995年6月16日吉林省第八届人民代表大会常务委员会第十七次会议修正。 ②参见：《海南省县乡两级人民代表大会选举实施细则(修正)》，1989年11月30日海南省人民代表大会常务委员会第八次会议通过。1996年2月1日海南省第一届人民代表大会常务委员会第二十一次会议《关于修改〈海南省县乡两级人民代表大会选举实施细则〉的决定》修正。1996年2月15日海南省人民代表大会常务委员会重新公布。