构建农村公共产品供给的新体制，本文主要内容关键词为：农村论文,新体制论文,产品论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、现阶段我国农村公共产品供给体制存在的问题
现行农村公共产品供给体制，是在农村实行家庭联产承包责任制后，制度内公共产品供给不足、农村的发展又迫切需要公共产品的情况下应运而生的。它确实促进了农村社会经济的发展，但因其变革滞后，也出现了许多问题，主要表现为以下一些方面：
（一）政府对农村公共产品供给的责任划分不尽合理
各层级政府在农村公共产品供给的责任划分上不尽合理，乡村两级负担过重。一是从中央到地方各级政府都有许多相同的供给责任，如教育、科学、文化、国防、卫生等，但没有一个法律明确规定各层级政府在供给责任上的具体划分；二是各层级政府和村民自治组织的供给责任也非常相似，同样缺乏明确划分。由于公共产品供给责任不清，其后果必然是互相推卸责任，并最终推到基层政府和村民自治组织头上，造成乡村两级负担过重。三是中央政府把有些事权下放得过低，又没有给予足够的转移支付，使县乡政府的事权与财权高度不对称。如基础教育、计划生育、民兵训练、农村治安、烈军属的优抚费用等应由中央政府负责的事权却下放给乡镇，而且也不给予足够的转移支付，使得乡镇供给公共产品的责任过重。
（二）非均衡的城乡公共产品供给体制导致农村公共产品供给严重不足
目前我国城市公共产品基本上由国家免费供应，而农村公共产品却主要由农民自己解决。首先，财政对农村和农业投入明显不足。90年代以来，政府对农业投入总量虽然不断增加，但1992—1996年间，财政支农支出年均增长16.8％，同期财政经常性收入年均增长23％，前者比后者低6.2个百分点；财政支农支出占财政总支出的份额也呈下降趋势，由1978年的13.42％下降到1999年的8.23％；财政支农支出占农业总产值的比重也由1978年的10.78％下降到2000年的4.36％。其次，近年来国家主要依靠财政增加工资支出，保证城镇居民总体上工资有较快的增长，而对农民就没有相应的措施来保证收入能够较快增长。再次，城镇居民基本上免费享受财政投资或补贴的各种公共设施和社会保障（据估算，财政净补贴为城镇居民收入的20％），如发达的交通、便利的通讯、完善的医疗卫生体育文化教育体系等，而农民主要靠自己来解决农村公共产品的供应，自己承担养老、教育、医疗等费用。政府转移支付中很大部分用于维持城镇下岗人员的生活水平及补贴相关企业的亏损上，农民同样几乎享受不到。所有这些都使农村公共生产费用上升，农民生产经营成本加大，农村经济缺乏发展后劲，不利于农民增收。
（三）农村公共产品供给偏离需求
现阶段我国农村公共产品供给不仅总量不足，而且结构失衡，难以提供农民真正需要的农村公共产品。农村公共产品供给不是根据农村社区内部的真正需求来决定，而是采取自上而下的决策程序，根据地方政府部门决策者的“政绩”和“利益”的需要作出。其行为特征主要表现为：一是热衷于投资一些见效快、易出政绩的短期公共项目，而对一些见效慢、期限长但具战略性的公共产品，如农业基本建设、农村教育、医疗卫生、环境保护等则没有投资的积极性。二是热衷于投资新建公共项目，而不愿投资维修存量公共项目。三是热衷于提供看得见、摸得着的“硬”公共产品，对上级要求考核的防洪、防涝设施建设、农村电网改造、交通道路建设等公共设施项目，千方百计地组织资金加以实施，而对农业科技的推广应用、农业发展的综合规划和信息系统的建设等“软公共产品”却没有太高的积极性。四是热衷于供给一些非生产性公共产品，如所谓的“七站八所”等企事业单位提供的各项服务、咨询，上级政府要求的达标升级活动，而对不能较快地给地方领导带来更大“政绩”的农村生产性公共产品的供给则不愿提供。由来自于社区外部、和农民不具有同等切身利益的政府进行公共产品的供给决策，农民却被排斥在决策之外，一方面容易造成农村公共产品的供给脱离农民的实际需要，使得农村公共产品的供给失调；另一方面导致农村公共资源配置的低效，加重农民负担。
（四）农村公共产品制度外供给使农民负担加重
作为一个发展中国家，由于财力所限及城乡二元结构体制的影响，我国农村公共产品的供给依靠制度内公共资源远远不足，不得不靠制度外再筹集一块来弥补。同时，分税制的财权划分不合理，上级政府集中了过多的收入，预算内收入不能满足基层政府的基本需要，国家不得不允许基层政府通过税外收费筹集资金。按照《乡（镇）财政管理实行办法》和《农民承担费用和劳务管理条例》的规定，原应由财政预算负担的乡村教育、计划生育、优抚、民兵训练、道路建设（“五统”）等公共事业，都通过征收乡统筹费、教育集资费或义务工解决，由农民税外负担。村级组织还向农民收取公积金、公益金和管理费（“三提”）提供村级公共产品。此外，制度外公共产品供给在实际运作过程中，往往发生随机性、超出规定来筹集资金的情况，出现乱收费、乱摊派、乱集资的现象，从而更是加重了农民负担。因为向农民统筹资金的公共事业远远超过上述五类，乡镇机构的行政事业经费不足一般都通过向农民征收税费来解决。而且向农民统筹资金的不只是乡级政府，乡级以上政府也向农民统筹。
（五）政府提供农村公共产品的方式不符合WTO规则的要求
财政支农支出其实质是政府为农村提供公共产品，因此政府提供农村公共产品的方式不符合WTO规则的要求也就表现为财政支农的方式不符合WTO规则的要求。我国农业财政补贴流通环节多于生产环节，如目前通过对粮食流通企业补贴来间接补贴农民，效果很差，大部分财政支农资金渗漏在流通环节，无法实现对农民补贴的政策意图；而“绿箱”政策允许的对农民直接收入支持、结构调整补贴、农业保险支持等尚未采用，这不利于对农业的支持和农民增收。WTO农业协议要求政府减少对农业的直接控制与干预，如减少对农产品的价格干预，削减对农用生产资料的补贴；要积极推行与农业生产类型及农产品产量完全脱钩的直接收入补贴。而我国财政支农方式主要是通过对农产品提供价格补贴。2000年用于粮棉油价格补贴和肉食品价格补贴为778.13亿元，约占政策性补贴支出的75％。实行的“绿箱”政策措施也大多是以实现农业增产为目的，主要涉及生产性、服务性、项目性支出，与农民收入没有直接联系。显然这些支持方式与WTO的规则相差甚远。
（六）缺乏农村公共产品供给的资金使用与管理的有效监督
对农村公共资源的使用过程缺乏有效监督，主要是由于信息的不对称、预算的不完整性和行政体制改革的滞后等原因造成的。具体表现在：首先，农村的提留统筹、集资摊派是典型的预算外资金，大部分分散在各行政事业单位，各单位作为被监督者对本单位的预算外资金的收支掌握完全信息，而审计和农民负担管理部门作为监督者只掌握非常有限的信息，两者信息不对称，增加监督努力的成本很高。其次，预算外资金收支不向同级人民代表大会和村民报告，缺乏社会监督。致使这部分资金经常被挪作他用，甚至被挥霍浪费，造成了公共资源的使用效率低下。再次，政府提供农村公共产品的中间环节较多，公共资金被一层一层“过滤”，公共产品被层层加价。最后，在生产和提供农村公共产品的过程中，地区之间、部门之间竟相攀比，导致农村公共资源和公共产品供给效率的低下和增长无序，增加了农村公共资源的筹集需求，提高了农村公共产品的供给成本，加重了农民负担。
二、构建促进农民增收的农村公共产品供给新体制
根据公共财政的要求，针对农村公共产品供给体制存在的问题，满足农民对农村公共产品的需求，促进农民增收，必须根据我国农村实际，改革现行农村公共产品供给体制，构建农村公共产品供给的新体制。
（一）实行财政分权制，明确政府提供农村公共产品的职责
一是要明确应由各层级政府而不是农村社区的村民自治组织充当农村公共产品的主要供给主体。各层级政府不能推卸供给公共产品的责任，即使某些经济发达的农村社区村民自治组织有能力承担许多公共产品的供给。因为供给主体的错位将会带来许多问题，如对村办企业汲取过度，贫困落后地区农村公共产品供给严重不足。二是要实行财政分权，明确乡、村农村公共产品的供给责任。农村公共产品构成上的层次性决定了各层级政府间责任划分的原则：属于全国性的农村公共产品由中央政府承担，属于地方性的农村公共产品由地方政府承担，一些跨地区的公共项目和工程可由地方政府承担为主，中央政府在一定程度上参与和协调。乡镇政府的事权应该是维持农村社会治安、制定城镇发展规划、进行乡镇基础设施建设和建立农村社会保障体系，为农民和乡镇企业提供咨询、培训等服务。村集体组织可以通过集资供应村范围内的道路建设、公共农用固定资产、运输设备、村集体福利、村办集体企业等更小的区域性的公共产品。
值得注意的是，农村公共产品的供给主体主要的当然应是政府，政府不能推卸供给农村公共产品的责任，但政府决不是唯一的供给主体。政府在目前有限的财力下，不可能在短期内提供充足的公共产品来满足农村发展的需要。因此，必须在明晰产权关系的条件下，积极引进民间投资，通过投资主体多元化，动员社会资源来提供农村公共产品，这样一方面可减轻财政供给公共产品的压力，另一方面也满足了农民对公共产品的需求。实际上我国目前已出现了农村公共产品的诱致性变迁现象，如村级医疗卫生服务的民间供给和小型农田水利设施或大中型农机具的私人化等。政府应创造条件诱导和促进这些创新行为，以充分利用民间资本，拓宽公共产品筹资渠道，形成公共产品供给主体多元化格局。
（二）实行城乡一体化的公共产品供给体制，加大对农村公共产品的投入力度
政府要改变城乡分割的公共产品供给体制，要给农民国民待遇，向农民提供与市民大体均等的公共产品。为此，首先要调整政府公共支出政策，从根本上调整国民收入分配格局，建立起工业反哺农业、城市反哺农村的新机制。安排财政农业支出规模必须根据《中华人民共和国农业法》的要求，保障国家财政每年农业总投入的增长幅度高于财政经常性收入的增长幅度，并制定具体的、更具操作性的实施办法，规范政府投资行为。其次要象国家调控城镇居民收入那样，采取切实措施增加农民收入。当前要将积极财政政策的公共工程投入向县乡延伸，并注意加大农民以工代赈的力度，为农村剩余劳动力提供大量的就业机会。再次要调整财政支农支出结构，加强对农田水利设施、科技推广、农业综合开发、农村义务教育、其他公共基础设施建设的支出，还要增加对农村扶贫、农村医疗、农村成教培训等支出，尽可能提供城乡一体化的公共产品。建议政府调整现行增资政策，暂停大幅度给城市公务员加薪，将2002年以后的财政增量资金更多地用于以“保教育、保政权、保健康”的农村转移支付，这样可以为农村提供较充足的公共产品，也有利于支持农村税费改革，减轻农民负担。
（三）改革农村公共产品供给的决策制度
改革农村公共产品供给决策制度的目的，是建立由社区内部需求决定公共产品的供给机制。否则，继续由外生变量即来自社区外部的各种因素来决策公共产品的供给，就会加大公共资源筹集的压力，导致公共资源筹集制度无论怎么改都会使农民感到负担过重。为此，首先要建立公共产品的需求表达机制，使一个村或一个乡范围内多数人的需求意愿得以体现。这就进一步要求推进农村基层民主制度建设，充分实行村民自治，通过村民委员会制度和乡人民代表大会制度，由全体农民或农民代表对本社区的公益事业建设项目进行投票表决，使农民通过直接或间接的渠道充分表达自己对公共产品的意见，实现农村公共产品供给决策程序由“自上而下”向“自上而下”的转变。其次，要改革社区领导人的产生办法。村级乡级领导人应真正由本社区居民民主选举产生，而不是由上级组织部门安排，这样才能由农民自己选举出能真正代表农民利益、对农民负责的社区领导人。要有一套这样的制度安排，即使社区领导人相信，他们的当选与否完全取决于本地选民，而与其他任何因素无关。这样，社区领导人才敢于抵制来自外部的各种达标、升级活动，抵制各部门、各系统出台的收费规定。
（四）深化农村税费改革，加大对农村基层的转移支付力度
只有建立起与市场经济相适应的农村公共产品供给的筹资制度，将农村公共产品的制度外供给转变为制度内供给方式，使农村公共产品的供给有足够的资金来源，才能从根本上杜绝乱开口子、乱收费情况的发生，才能减轻农民负担。为此要进一步推进农村税费改革，理顺公共分配关系，加大对农村基层的转移支付力度。首先要取消农业税，建立城乡统一的税制。这是我国农业税制的改革方向。统一城乡税制的具体设想为，普遍征收土地资源税，取消现行的耕地占用税和城镇土地使用税及农业税，对于土地资源占有和使用者，根据不同用途采用差别税率。与此同时，扩大增值税征收范围，对在市场上出售农产品普遍在销售环节征收增值税，税率可从低确定，而且比照城市个体工商户缴纳增值税的做法，规定起征点，这样一般收入低的农户都达不到起征点，无需纳增值税。再加上个人所得税对高收入农户的适当调整规范，就使我国农业税制完全与国际接轨，同时又达到公平税负、减轻农民负担的目的。其次要加大对农村基层的转移支付力度。农村税费改革后，农村公共产品的资金来源势必减少。为了基层政权组织的正常运转和农村义务教育等公益事业的正常开展，上级财政应加大对农村基层的转移支付力度，并力求使上级财政的转移支付尽可能多地落实到乡镇，坚决纠正财力过多集中县级以上政府的现象，使乡镇财政成为真正意义上的一级财政。再次，应精简乡镇机构，大力提高农村公共服务的效率，减少农民负担的行政管理费用，这是一个釜底抽薪的办法。只有减少农村基层庞大的靠摊派养活的干部数量，并同时实行乡以上干部的民主选举，才能从根本上解决问题，切实减轻农民负担。
（五）按WTO的要求来改革农村公共产品的提供方式
加入WTO后，我国农业发展进入新阶段，农业政策的背景发生了很大变化。因此，必须按照我国政府的入世承诺及符合WTO《农业协议》的基本规则来改革农村公共产品的提供方式。除公益性项目外，其它财政支农支出都应逐步退出生产或流通领域，实现由直接控制向间接支持的转化。目前应优先考虑进一步强化政府的一般服务，包括农业科研支持、病虫害控制、培训服务、推广和咨询服务、检验服务和农业基础设施支出等，还要重点投向信息服务、生态环境保护、农业灾害补助、扶贫等方面；同时还要根据实际情况，有选择地采用一些我国尚未使用而又符合国情的“绿箱”支持措施。如要调整粮食安全储备资金支出方式，并在协议允许的范围内对粮食储备进行补贴。根据WTO农业协议，政府可以直接通过财政支出来进行粮食储备或者为私人储备粮食提供财政补助，但这些财政支出或补贴不得用于以高价收购储备粮，并且用于储备粮的支出或补贴必须保持充分透明。此外，粮食储备量应属于合理储备，不能过度补贴。发达国家农业补贴的实践表明，价格补贴不但不一定能够提高农业竞争力，反而容易使国家财政负担越来越重。因此要由价格补贴转向直接收入补贴，要把对粮食流通企业的补贴转向直接生产者的补贴。
（六）加强农村公共产品供给资金使用与管理的监督
各级财政一是要按照市场经济体制要求，以制度建设为核心，制定和完善小型农田水利建设补助资金、粮食自给工程资金、粮棉大县专项贷款贴息资金、农业科技推广资金以及防旱抗汛资金等支农专款的管理制度和办法，规范支农专项资金项目目标管理，使各项资金的管理有章可循。今后一个时期，尤其要在农业项目管理改革方面下功夫，要引进推广招标投标、项目预算、集中支付、政府采购、报帐制、公告制、专家或中介机构评估等科学管理措施，从而切实有效地提高农业投资效益。二是要引进科学的支出分配方法，制定符合实际的支出标准，实行公开透明管理机制，增加公共资源使用的透明度，实行乡、村两级政务公开、事务公开、财务公开，定期将收支情况公之于众对支农资金实行全方位、全过程的科学管理和监督。三是要积极探索在资金性质、用途不变的前提下，利用适当形式，把各个渠道、各支出科目的资金联合在一起，统筹规划，重点使用，发挥财政投入的整体功能和规模效益。四是要建立农业专项资金效绩评价体系和考核机制，发挥内部审计、会计的职能作用，实行重点抽查、财务自查与财政、审计检查相结合，在项目建设中实行督查制度和资金使用制度，积极引入社会监督机制，努力提高专项资金的使用效益。