国有资本运营的基础性法律制度的构建，本文主要内容关键词为：基础性论文,法律制度论文,资本运营论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、建立多元化、流动性的国有企业股权结构
国有企业改革至今尚未取得突破性的进展。这其中的根本原因在于国有企业的产权制 度改革未能充分到位。
从理论上讲，在市场经济体制下，国有资本应该退出一切竞争性领域。因为国家既做 裁判员，又做运动员，必然会抑制其他市场主体潜能的发挥，难以形成公平、有效的竞 争，使市场经济的内在价值失去本来的意义。但时至今日，我们仍有众多有条件退出竞 争性行业的国有企业依然在行业准入、信贷、税收、进出口业务、财政补贴等方面享受 着国家的特殊优惠政策，从市场大背景和经济发展的整体战略看，这恰恰是国有资本运 营效率低下的一个重要原因。国有资本运营效率低下的另一个重要原因是国有企业缺乏 直接的、真正能对投资失败承担起责任的市场出资主体，因而不可避免地要产生国有资 本预算软约束的问题。国有企业高管人员的贪污腐败问题，国有流产的流失问题，对国 有企业的监管失效问题，国有企业内部治理结构难以有效形成的问题等等，其根本原因 就在于国有企业的产权改革没有充分到位。国家审计署2002年关于国有资产审计报告所 披露出的问题，再次证明了一个公理：政府掌握资源的多少与腐败浪费的多少成正比。
在现有制度安排下，要想根除国企高管人员的腐败、杜绝国有资产的流失是难以想象 的：依赖企业高管人员的自我道德约束是靠不住的；依靠企业外部的监督，国家是付不 起巨额监督成本的。中国的国企之多举世无双，要想查清所有这些企业的帐目，得需要 多少审计人员?得花掉多少审计经费?审计之后，还需要立案侦查、法庭审判，然后还得 重新招聘人员、重组企业，重重环节，监管成本可谓高不可攀：如果为避免1亿元的腐 败损失要花费10亿元的反腐败经费，那么这种反腐败还有没有现实的可能性?反过来讲 ，如果每一亿元的腐败只有100万元有可能被查出，那么这种反腐败的震慑力又有多大? 因此，扬汤止沸不如釜底抽薪，要想杜绝国有企业的腐败，提高国有资产的运营效率， 最好的办法就是一方面要减少国有企业的数量，另一方面要对竞争性行业的国有企业的 内部产权结构进行根本性调整。
国有企业的产权结构怎么改?我认为应按照以下四个思路进行改革：第一、除极少数国 家应该垄断的行业(以国际通行的做法为判定标准)、关系国家安全的行业以及国民经济 的支柱产业以外，其他竞争性行业的国有资本都应该尽快退出，以还原市场经济的本来 面目。考虑到我国实行市场经济是在全球市场经济业已成熟、诸多行业的国际跨国资本 集团已经形成垄断的情况下进行的，因此，我们不宜一下将国有资本完全出售，彻底退 出具有国际竞争性的国民经济支柱产业，重走资本主义原始积累的老路，而应利用国有 资本易于统协、调度集约的优点，带动本国民营资本迅速形成具有国际竞争力的跨国资 本。第二、对实行股权多元化的企业中的国有股权或国有企业法人股权应与其他性质的 股权一样采用全流通的形式，否则国有企业内部的法人治理结构就不可能趋向完善，国 有资本的运营效率也就无从谈起。第三、对实行股权多元化的国有企业不宜强调“增强 国家控制力”这一改制目标，而应强调资本的运营效率。过分强调“国家控制力”，会 影响国有资本的有效流动。因此，对于没有投资回报或投资回报较低的企业的国有股份 应及时撤出或转移，这是在竞争性行业运营国有资本应该遵循的一个基本原则。第四、 对于国家参股、控股的企业不宜给以过多的优惠政策，随着条件的成熟，应及早取消这 些优惠政策，只有这样，才能形成公平的市场竞争机制，才能培养出真正的、具有战略 眼光的市场投资主体，才能使民营企业逐步成长壮大起来，才能为国有资本逐步退出竞 争性行业创造条件。目前，在国内市场已经全面开放、而民营资本又尚不足以与国际资 本进行抗衡的条件下，国有资本在某些领域仍有必要发挥其聚集、统协民营资本的作用 ，以巩固、发展和壮大民族工业的基础。但在国有企业的股权结构和流动性上一定要进 行根本性的改革，要淡化企业的“国有”概念，而强化其“社会性”概念，以使国有股 份成为一种流动性、盈利性的纯粹资本。一俟时机成熟，国有资本即可顺势退出竞争性 领域。
二、建立完全市场化的企业用人机制
在目前的情况下，对于国家参股企业来讲，无论国家股权是否占到控股比例，其高层 管理人员的聘用都应该完全按照市场化的规则进行操作，其要点如下：
(一)被聘高管人员必须是职业经理人。国家参股企业的管理人员绝对不能由政府主管 部门或国家投资机构从政府公务员或本投资机构工作人员中指派，也不能从其他国有企 业中调派，而应通过职业经理人市场进行公开招聘，对于有志要进入企业从事管理工作 的政府公务员或国家投资机构的工作人员，首先应在人才市场上转换成职业经理人身份 并备案后才有资格参加企业高管人员的应聘，这样可以使国家参股企业的管理岗位成为 有竞争、有风险的职业，使国企高管人员在没有任何退路的情况下，将企业的经营业绩 与其前途命运紧密联系起来。
(二)应采用开放式的招聘方式。开放式招聘方式的基本内容有：(1)应聘人员的开放性 。招聘企业应通过有效的公共传媒向社会公告招聘信息，凡是符合应聘条件的人员都有 资格参加应聘考试。(2)招聘委员会的开放性。招聘委员会应由企业的各方股东代表组 成。国有股权的代表不应局限于国资机构的内部工作人员，而应主要由有关社会专家出 任招聘委员会中的国有股权代表，特别是在国有股占控股地位的企业高管人员的招聘中 。国家参股企业中的高层管理人员绝不能由各级国资委以国有股权代表的名义自行任命 ，以免形成人身依附关系，并进而形成个人私利上的默契，引发国有资产的流失。(3) 招聘工作的公开性。公开是公平和公正的前提。因此，要保证招聘工作各个环节的透明 度，以杜绝营私舞弊，把最优秀的人才放置在企业管理的重要岗位上。
(三)对国企高管人员应采用契约化的聘用方式。企业的股东(大)会与被聘用的管理人 员要通过契约的形式明确各自的权利、义务及相关责任，比如，管理人员在聘用期间应 完成哪些经营指标，股东应给予他们什么样的福利和报酬待遇，违反了约定应承担什么 责任。与此同时，为了能保证企业经营者的经营行为的独立性，避免企业外部国有股权 代表因个人私利未得到满足的而对企业管理人员打击报复，我们特别需要建立对企业经 营者合法权益进行保护的法律制度，以避免使企业职业经理人的经营行为发生扭曲，忤 逆市场经济的内在要求。
三、建立充分的国有企业经营者的权责机制
现代社会是一个权责明确、权责对等的社会。对企业经营者而言，只有在权责明确、 对等的情况下，企业才能实现股东与经营者的良性循环。在民营企业中，权责机制是不 需要做出特别规定的，因为谁投资、谁决策。决策失误导致经营亏损或投资失败了，投 资人自行承担责任就是了。退一步讲，即使决策不是投资人做出的，而是其委托的经营 者做出的，那投资人同样要承担责任，而这种责任，决策者通常都是能够承担得起的。 而在国家控股的企业中，企业的决策者(无论是企业外部的国有股权代表还是企业内部 的经营者)在决策失误导致经营失败后，通常是承担不起国家财产的损失责任的，处理 的轻一点，给个行政处分，扣罚部分工资奖金，或调离工作岗位；处理的重一点，大不 了开除公职或判几年徒刑，但巨额的国家财产损失却难以挽回。而更为可怕的是，这种 决策失误是由于决策者经验欠缺、管理水平不高造成的，还是由于人为的营私舞弊行为 造成的，实践中往往很难弄清楚。
在国家控股的企业中，企业的决策权如何分配?是由企业体外的国有股权代表行使，还 是由企业内部的经营者行使，拟或是按照公司法划定的股东(大)会和董事会的权限分别 由企业体外的国有股权代表和企业体内的企业经营者各自行使?如果企业的诸如经营方 针和投资计划等重大决策是由企业体外的国有股权代表行使的，那么失败之后该责任是 否要由企业内部的经营者来承担?如果要由企业外部的国有股权代表来承担其决策失误 的财产责任，那么他们又拿什么来承担这个责任?而实践中，企业的这种失误，究竟是 由于企业体外国有股权代表的决策造成的，还是由于企业内部经营者在实施决策中造成 的，同样难以做出明确的认定。总而言之，在国家控股的企业中，无论是企业体外的国 有股权代表，还是企业内部的经营者，都不可能对企业经营的失败承担真正的财产责任 。在这种情况下，我们能不能把企业的决策权完全交给其他非国有出资人或其代表来行 使呢?也不能，因为这不仅不符合公司法股权的规定，而且其他出资人有可能借助这种 额外的决策权侵害国家股东的利益。面对国家参股企业的这一棘手的问题，我们只能通 过设计更为科学合理的决策方式和加重决策失误者的责任来解决这一问题。
我认为，在国家控股的企业中，企业的决策机制应由“股东(大)会中心主义”改为“ 董事会中心主义”，企业体外的国有股权代表一旦按照法定程序选举聘任企业高层管理 人员之后，则不再参与企业内部的任何经营决策，即使是有关企业内部投资计划、合并 、分立、设立子公司等重大决策。企业外部的国家股东代表要做的就是专心经营国有资 本：被投资企业有效率、有发展前景，就保留在该企业的投资，甚至追加在该企业的投 资；如果被投资企业没有效率，则减少投资，甚或转让、撤出在该企业的投资，以此向 企业经营者施加压力。企业在进行经营决策时，应采用董事会集体决策制，避免在“厂 长、经理负责制”(这种企业管理制度实质上体现的是“能人治企”而不是“依法治企 ”，把企业的命运和前途完全寄托在企业负责人个人的自我道德约束上。理论和实践都 证明这是绝对靠不住的)之下的个人独断专行的情形出现。在国家控股企业中，包括董 事长在内的全体董事地位平等，董事长由全体董事选举产生，以保证企业管理机构内部 的权力平衡和制约效果。董事会的决议采用多数表决的原则，各项决策要形成会议记录 ，并由出席会议的董事签字，以此作为考核企业高管人员业绩的一项依据。对由于经营 者决策和管理失误而给企业造成损失的，要在分清责任性质和责任大小的基础上，对相 关责任人给以扣发工资奖金、收回个人股权、赔偿损失、解除聘用关系，直至承担刑事 责任等处罚，这种处罚必须及时、有力。考虑到国家控股企业中的经营者不可能对企业 财产的损失承担充分的责任，因此，企业内部的监督机构对企业的各项重大决策的实施 必须进行全程的跟踪监督，以及时发现可能产生的风险，把损失减小到最低限度。
四、建立对国企经营者的长效激励机制
企业持续、高效地发展需要有一个稳定的、高素质、有活力的管理队伍。而企业管理 队伍是否稳定，经营管理是否具有活力，则主要取决于企业内部是否能够建立一种以物 质奖励为主要内容的长效的激励机制。从国有企业负责人的收入状况看，我们国企内部 的这种激励机制目前尚未有效建立起来。据国务院经济发展研究中心在2001年对国企负 责人年薪收入的调查，36家中央企业的董事长、总经理、党委书记平均年收入为6.1万 元，最高的中国化工进出口总公司企业负责人的年收入为21.3万元，最低的中国第二重 型机械集团公司企业负责人年收入为1.2万元，两者相差18倍。国资委计划在2004年开 始在中央国有企业中实施企业负责人年薪制、股票期权制等薪酬制度改革，如果改革方 案合理的话，它将会对国有资本运作效率的提高起到促进作用。
我认为，在实施国家控股企业高管人员薪酬制度改革方面，我们应该把握以下四点： 第一、企业高管人员的薪酬数额应采用市场定价的方式。企业在招聘管理人员时，即应 将酬薪的数额、结构、分配方式作为谈判的一项内容，通过竞价协商达成一致意见后； 写进聘用合同条款中，以此作为向企业高管人员分配报酬的依据。第二、对国家参股企 业高管人员的报酬应实行备案制度。为了使同一经济区域的相同行业、相同规模、相同 资本有机构成的企业的管理人员的报酬数额不致过分悬殊，我们应对企业高管人员的报 酬实行备案制度，以通过手中掌握的信息在招聘合约谈判中适度把握和调整不同企业高 管人员的报酬水平，避免相同企业甚或同一企业的高管人员的报酬差距过分悬殊的情况 发生。第三、应建立企业高管人员业绩考核标准。企业高管人员在聘用契约中确定的报 酬最终是否能够落实，还要看其经营管理的业绩。所以，我们必须建立一套具体、明确 、综合性的考核标准，这样，才能使企业高管人员的报酬落在实处。财政部等四部委于 1999年曾发布过《国有资本金效绩评价规则》和《国有资本金效绩评价操作细则》，但 此《规则》和《细则》的评价指标内容并不全面，比如，关于企业“发展能力状况”这 个基本指标项下只有“销售(营业)增长率”和“资本积累率”两个具体指标，而关于企 业新产品的研发、推广、人员的培训等内容则没有考虑进来，这样，一些企业的高管人 员就会为了短期的财务帐面的效益，而忽略或放弃前期投入大而见效时间较长的战略性 投资。在这种情况下，我们就很难对企业经营者的业绩作出客观、真实、整体的评价， 也不利于引导经营者战略性经营行为的形成。因此，我们应制定更为具体的、综合性的 考评规则。第四、对企业高管人员的报酬分配方式要与对企业业绩的考评期限相一致。 即对企业高管人员的报酬应采用年薪制和任期制相结合的分配方式。任期届满的一次性 奖励不应该是象征性的，而要与任期内每年年薪的累计之和大致相等，以培养企业高管 人员的长期经营行为。为了固化这种长期经营行为，我们还可以同时采用股票期权的报 酬分配方式，将企业高管人员的部分年薪和任期届满后一次性奖励的部分奖金转为其在 企业的股份，并规定其离任后的若干年才能转让其股份，以引导在职管理人员的战略性 经营行为的形成。
五、建立有效的国有企业的监督机制
现代企业必须要有制度的约束，仅靠经营者个人的自律是靠不住的。对国有企业来说 ，监督机制的有效建立是保证企业高效运作的一个十分重要的环节，如果缺乏有效的监 督，国企的股权多元化改革，用人制度和激励机制的改革成果都将化为乌有。从目前国 家控股的企业来看，其内外部的监督都存在很多问题：第一、企业内部监督机构流于形 式。虽然国务院于2000年发布了《国有企业监事会暂行条例》、《国有重点金融机构监 事会暂行条例》，但由于监督的方式、监督的手段不到位，监督者的监督激励机制未能 有效形成、失察责任未能得到有效追究，因此，未能形成有效的监督。比如，上述两个 《条例》都规定以财务监督为主要监管方式，但事实上在很多情况下，国企资产的流失 很难从财务的帐目中查出，企业发包工程，采购设备、原材料，相关管理人员从客户手 中收取的好处费，企业的财务帐目是不会反映的，而且也不会从发包和采购价格上露出 珠丝马迹的，所以，把监督方式重点放在审查财务帐目上难以取得监督的效果。再比如 ，最近有数家金融企业的高层管理人员因经济违法问题而受到审查，而该金融企业内部 的监事会主席和总稽审却未承担什么责任。从监督的效果来讲，企业的内部监督理应是 最有效的监督，但从实际情况来看，这道监督门槛并未真正形成。第二、企业外部监督 力不从心。国企的外部监督目前主要是国务院的稽查特派员和审计部门的监督。但由于 国企众多，而外部监督机构的人员有限，因此，只能进行有选择的抽查。对于过去众多 国有企业已经流失的巨额国有资产，单靠这些专门的审计监督部门已经很难追回。而对 目前国企资产流失的诸多渠道，也很难依靠有限的外部监督力量予以有效的堵塞。第三 、权力机关的监督未能起到最后一道监督防线的作用。原因之一是各级人民代表大会普 遍缺乏对国资运行的监督手段和能力，既没有专门的国有资产运行的监督委员会，也没 有配备专门的财会审计人员。而更为重要的原因是我们的议会运行体制还很难及时、有 效、充分地反映民意民情，因此，在实践中，即使有人举报国企资产流失的问题，相应 的代议机构也很难依靠自己的力量对此作出有效的处置。
我国目前对包括国家参股、控股的企业在内的国有企业的监督体系完全是错位的。也 就是说国有资产是由政府部门作为国有股权代表在进行营运管理的，企业的经营者是由 其委派或通过企业的股东(大)会委派的，在这种情况下企业的内外部监督机构仍然由其 委派，并监督其选任的企业经营者，这本身就是一种悖论，难以取得预期的效果。因为 政府作为国有股权的代表与一般公司股东(大)会的股东不同，其委派或选任的经营者与 监督者的制约关系有可能会在其斡旋下弥散化解掉，从而失去监督作用。比如国家审计 署对财政部违反《预算法》在专项转移支付和年终结算中为本系统安排资金的做法多次 提出异议，但一直没有得到很好的解决。(国家审计署“2002年度中央预算执行和其他 财政收支的审计工作报告”。)国有股权是全民的财产，其初始出资人应由各级人民代 表大会充任。基于此，国有企业的内外部监督机构应归各级人民代表大会领导，并对其 负责。在这种情况下，如果各级人民代表大会的运行机制能够进一步得到完善的话，那 么相关监督机制对国有企业的监督将会取得明显的效果。
六、改善国有企业生存的外部环境
国有企业资本运营制度的改革不是一个孤立的改革，其成败与否还取决于其他配套制 度的改革。国有资本运营要想得到健康、有效、持续的发展，必须具备一定的外部环境 条件。为此，我们应该做好以下几个方面的工作：
(一)为企业建立公平竞争的外部环境
国家对竞争性国有企业一味地给以呵护，实际上会削弱其在市场中的竞争能力。既然 是竞争性企业，早晚都得面对市场，最终能否胜出，取决于自身的生存能力。有鉴于此 ，国家应尽早取消对竞争性国有企业的所有特殊待遇，将其完全推入市场，这样，不仅 有利于进一步吸引外资，推动民营企业的发展，而且也会迅速提高国有企业的竞争力， 使国有资本的营运效率产生质的飞跃。
(二)卸掉企业的社会包袱
竞争性国有企业与垄断性国有企业不同，它要面对来自国内、国际的巨大竞争压力， 其生存的根本就是赢利，而且是最大限度地赢利。假使你有盈利，但低于别人的盈利水 平，那你就难以吸引资本，甚或会逐步失去竞争优势。因此，对于竞争性国有企业，国 家不应给其增加诸如安置下岗职工，进行公益性捐助等政策性负担，否则必然会发生政 策性亏损。所以，我们应该消除掉竞争性国有企业的一切社会性负担，减免其不应背负 的社会责任。
(三)建立良好的社会经济秩序和法治环境
良好的社会经济秩序的建立有赖于以下几项工作的根本性改变：一是政府机关及其公 务员的思想观念和工作方式必须适应市场经济的要求，要强调服务意识，提高工作效率 ，加大对失职人员的惩戒力度，以保证企业经营活动的顺利开展。二是打破地区封锁和 垄断，将行政区域与经济区域分开，削减地方政府一切有碍企业竞争的经济职能，建立 全国统一的市场。三是加大司法改革力度，提高办案质量和效率，确保司法公正，使国 家的“法制”成为切实能够实施的“法治”。四是完善人民代表大会代表的遴选机制和 权利行使机制，使各界代表能够有效地肩负起代表的责任，积极行使代表权利，履行代 表义务，使宪法政治真正落实在社会经济生活之中。
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