中国现阶段建立和完善社会管理体制的政策选择，本文主要内容关键词为：现阶段论文,管理体制论文,中国论文,政策论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
引言
中国共产党十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，对当前和今后一个时期构建社会主义和谐社会做出了部署，把加强社会管理放在重要的战略位置。完善社会管理体制是构建社会主义和谐社会的必然要求和重要组成部分。推进经济体制、政治体制、文化体制、社会管理体制四位一体的改革是我国今后一个时期改革的基本任务。经济体制、政治体制、文化体制、社会管理体制改革相互关联、相互制约，缺一不可，需要整体推进，同时每一个改革都包含丰富的内容，需要分别认真研究。
一、社会管理的界定与基本内容
在我国人们对社会管理的研究还不是很多，对社会管理的研究至少比社会政策的研究要薄弱。但是，在政策上提出社会管理问题确实导出了一系列的问题，比如，社会管理与社会政策是什么关系？社会管理是什么？其基本内涵、目标、手段是什么？等等。这就需要我们认真研究。我认为，当前谈社会管理，就其基本理论来看，至少下列问题我们是必须进行讨论的。
（一）社会管理是政府的社会政策行为
在我国，人们对社会政策的理解，特别是在政府的政策实施中，社会管理包含两层含义：
第一，人们在技术层面上使用社会管理比较多[1]，指在一些项目中，诸如环境生态、工程、灾害、社会风险等，对社会影响进行评估、控制，甚至包括公众参与活动和参与决策过程。曾经有一个时期，人们呼吁将社会影响评估纳入到经济、社会和环境的决策中去[2]。
第二，事实上存在着的社会管理，就是中央政府和地方政府通过税收、财政支出、立法、司法、行政等方式对于社会生活中的不公平现象和不稳定现象进行干预，保障人民的福祉随着经济的发展而不断发展，促进社会公平与公正，防止社会问题发生扩大，避免社会震荡的国家政策行为[3]。在一些国家中，社会管理的过程也是对社会政策的目标、具体实施、实施结果进行跟踪、协调、干预的过程[4]。有些国家将其称为社会政策的管理。
在我国，“社会管理主要是政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程”[5]。它包括城乡基层政权建设、社会组织发展与管理、社会事业的发展与监管等等。在此所谓的社会事业是广义的，包括社会保障、社会福利和社会公益事业。
（二）社会管理是近现代经济社会发展的产物
社会管理出现的实质性解释是，现代政府通过再分配的方式来缩小社会不平等和社会差距，缓解财富分配过分不平等带来的社会冲突。当然，在西方发达国家的历史上，消除或缓解这种社会差距的方式因各个国家的历史背景不同而有所差别。
管理的目的是使工作有效率地良性循环地完成。管理是由“管”和“理”组成的，“理”是规则，是制度“管”是制定规则和制度，并监督促使规则和制度运行。简单说，管理就是制定规则，教导、强制人们按照规则行事，并形成习惯性机制。
社会管理的目的是使社会有效率地运行，就是通过制定社会规则，包括法律、法规、政策，尤其是社会政策，并通过一定的手段执行，尤其是公共财政和行政司法，来实现预定的社会目标。
人类有目的、系统、全面管理社会是从近代开始的。从19世纪开始到20世纪头30年期间资本主义工业化造成了道德与经济、社会制度和经济增长、生产体系与人类需求之间的矛盾。为了解决这些矛盾，人们提出了许许多多的进行社会仲裁调停的方式和规则，以寻求更好地协调生产增长和人的需求之间的关系。更早一些，英国的济贫法就是针对在资本主义市场经济的进程中产生的一系列社会问题并提出解决方案，其核心目标是消除贫富严重分化，减少贫困人口的规模，保持社会稳定与正常运行。1932年，罗斯福上台不几天，便向美国国会提出了社会复兴和改革的立法提案[6]。国会几乎批准了罗斯福提出的所有措施。大萧条时期实施的许多政策都是临时性的，但是其中之一，社会保障却成为延续至今的制度。从罗斯福时期以来，其他美国总统，特别是约翰逊，都把社会安全网建设作为社会管理的重要内容。罗斯福上台不久，美国政府还着手为数十万美国人创造就业机会。这些美国人受雇从事筑坝、修路、修缮公共建筑，以及为乡村社区和自然保护区建立电力系统等庞大的公共工程。这些工程为相当多美国人创造了就业机会，缓解了社会风险。约翰逊在20世纪60年代逐步完善了美国的社会安全网，其中包括医疗卫生、食品安全、公共住宅（为低收入阶层提供付得起的住宅，等等）[7]。不过，美国经济制度的基础是私人所有制和自由企业制度，而且大多数美国人极其推崇“自立”精神，绝大多数美国人也以自立为荣。但是，美国政府在避免社会风险，维护社会安全方面依然发挥重要作用。在社会发展方面，政府主要为那些具有临时或永久需要的弱势人群提供援助，这些援助主要体现在两个领域：社会福利（Social welfare）和公共卫生（Public Health）。迈克尔·谢若登也说：“美国福利国家最初是凯恩斯的一个创造，用以在经济低落时刺激消费需求。宏观经济的这些基本指导思想主导了福利国家的形成，使福利国家以收入为基础，以消费为导向。然而，正如莫里斯贾诺维茨所发现的那样，福利国家的增长已越来越少地是凯恩斯经济政策的结果，而越来越多是利益集团政治的结果。”[8]
“在中国，‘社会管理’作为一个相对独立的概念及其所涵盖的知识体系，形成于20世纪80年代初期。它首先是随着改革开放的深化从国外引进的”[9]。这个时期的社会管理带有浓厚的计划经济色彩和价值取向，也代表了前苏联及东欧计划经济国家社会管理的基本思路和价值取向。按照这种路径政府可以计划一切事务，管理一切事务。在这种体制中，政府综合消费者的偏好，组织和实现公共服务的生产，作为垄断的提供者向社会提供服务。这种社会管理理念相当长一个时期影响了我国的公共服务供给。
（三）社会管理的基本理论
社会管理体制的建设有其基本的原理，包括：
基本原理Ⅰ：政府和市场理论[10]。
发达的民主和市场情况下，在市场领域，市民是用美元投票，由社会成员能力不同决定的收入不平等决定了市民在交换领域的不平等和享有发展成果的不平等。进一步说，大多数市场国家的情况是，不管人们的收入有什么样的差别，对于同一商品，人们的支付价格是一样的。这样，收入差别决定了人们可以享用不同数量和质量的产品与服务。在市场失灵的情况下，政府需要对这种失灵做出反应，主要包括：补贴、税收、担保、惩罚、法律和法规、公共物品提供、公私合营提供公共物品。
基本原理Ⅱ：公平与效率理论[10](115)。
公平意味着更合理地分配财富、收入和资源。在一个市场经济的社会中，经济聚集会导致极度的收入分配不平等，减少不平等成为发展中的重要内容。通常减少这类不平等主要靠市场、私人部门自愿的再分配，以及政府的干预。通过政府在再分配中发挥主要作用，通过政府的再分配，实现财富、收入分配、资源和机会占有的更加均等。否则，有可能会引发社会动荡和不稳定。保持社会稳定是社会管理的重要内容。“不平等和社会反抗之间的联系确实十分紧密，它们之间的关系是双向的。当一个社会发生叛乱或反叛时，其中必然存在可觉察到的不平等感，这一点显而易见；但是意识到下面这点同样很重要，即，对不平等的觉察及对这个难以名状的概念内容的确定大大依赖于实际反叛的可能性”[11]。
基本原理Ⅲ：社会主义初级阶段理论。
温家宝总理对社会主义初级阶段理论的阐述是：“邓小平同志指出，社会主义的本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。这就告诉我们，巩固和发展社会主义，必须认识和把握好两大任务：一是解放和发展生产力，极大地增加全社会的物质财富；一是逐步实现社会公平与正义，极大地激发全社会的创造活力和促进社会和谐。上述两大任务相互联系、相互促进，是统一的整体，并且贯穿于整个社会主义历史时期一系列不同发展阶段的长久进程中。没有生产力的持久大发展，就不可能最终实现社会主义本质所要求的社会公平与正义；不随着生产力的发展而相应地逐步推进社会公平与正义，就不可能愈益充分地调动全社会的积极性和创造活力，因而也就不可能持久地实现生产力的大发展。”[12] 实现社会的公平正义，没有包括再分配和基本公共服务等一系列政策和措施是不可能的。
基本原理Ⅳ：公共物品及其外部性[10](66)。
社会发展的内容具有公共物品、自然垄断和外部经济等特征，因而是市场无法有效提供的。在这里，教育和卫生最为典型，它们为全社会所需求，可以通过市场提供，具有外部性，要保持基本教育和基本公共卫生的公平性，政府必须介入。掌握公共权力的政府必须承担起提供公共物品、公共服务的责任与功能，并对这些基本公共服务进行管理。
（四）社会管理的目标是维护社会公平，实现社会稳定
社会管理是政府、社会组织为了实现特定社会发展目标而采取的政策和行为，“是政府选择作为或不作为，并因而影响其人民的生活质量的任何事情”[13]。社会发展的目标原则至少应当包括公平、公正、平稳。在我国，社会发展的目标就是要实现社会和谐，它包含了公平、公正、平稳。党的十六届六中全会决议指出：“社会和谐是我们党不懈奋斗的目标。”
进一步说，社会管理的目标是促进社会公平与公正，消除或减少社会问题的发生，保障人民的福祉随着经济发展而不断得到发展，即便是在经济发展出现波动的情况下，社会发展宏观调控也要确保人民的基本福祉。社会管理的目标，要保证减少或者避免社会问题的产生。这里所谓社会问题是社会学意义上的概念，指影响全部或部分社会成员正常生活，妨碍社会进步的公共问题。
（五）社会管理指标是社会管理目标的具体化
政府要实现社会管理的目标，必须把其目标具体化，通过技术设计，编制成可以测度的社会指标。就像经济发展中的国内生产总值、消费价格指数、国际收支、就业率、居民收入等等一样。历史上，我国曾经建立并在实践中使用了若干社会发展的指标，有关部门和地区也根据工作需要和形势的发展设计了若干的社会指标。但是，到目前为止，能够像经济那样用几个指标来预测社会发展的社会指标很鲜见，全世界也是如此，对于社会宏观管理，这无疑是一个难题。
中国目前可以考虑的社会指标应当包括城镇贫困人口比例（生活水平等于或低于当地最低生活标准的人口数占当地总人口的比例）、城镇基尼系数（用指数来反映社会收入分配的平等状况）、城乡养老保险覆盖率（指城镇人口中实际参加养老保险的人数占应参保人数的比例）、城镇医疗保险覆盖率（指城镇人口中实际参加医疗保险的人数占应参保人数的比例）、城镇失业保险覆盖率（指城镇人口中实际参加失业保险的人数占应参保人数的比例）、高中阶段毛入学率［指高中阶段在校生人数占高中学龄总人口（一般指15—17岁人口）的比重。高中阶段包括普通高中、职业高中、中等专业学校、技工学校、成人中等专业学校、成人高中等］、基本公共卫生覆盖人群、调查失业率、痛苦指数、犯罪率，等等[14]。
我们还有待于在上述甚至更多指标的基础上，研究和设计出几个简明的社会发展指标，并用来经常或定期监测社会管理目标的实现情况。
（六）社会管理的对象是地方政府、企业和个人
就中央政府而言，社会管理的对象是地方政府、企业、社会组织（包括社会团体、民办非企业单位、基金会等）和个人，具体说来，中央政府：
——通过税收，对企业、个人征收所得税、物业税、营业税、财产税等，缩小收入差距，扩大公共财政来源。
——通过制定基本公共服务标准，实施财政的转移支付等，实现地区间和城乡间基本公共服务均等化。
——通过扶贫资金、最低生活保障、福利支出等保证低收入阶层和社会弱势群体的基本生活和基本公共服务。
——通过补贴（困难大学生助学金、就业培训）等保障发展机会平等。
——通过法律和法规，确保地方政府把属于地方政府负担的社会事业承担起来，确保足够的社会事业资金投入。
——通过减免税等，鼓励企业承担社会发展责任，如通过对企业的免税，鼓励企业设立员工志愿者项目、社区服务项目、环境保护项目、员工社会保障和社会福利项目等。企业在创造利润、对股东利益负责的同时，还要承担对员工、对消费者、对社区和环境的社会责任，包括遵守商业道德、生产安全、职业健康、保护劳动者的合法权益、保护环境、支持慈善事业、捐助社会公益、保护弱势群体等等。
——通过法律和法规，使居民、社会团体在法律的框架内生活和从事各种活动，保障公共安全和公共秩序。
——社会宏观调控的另一目标是协调社会管理相关部门，主要是通过规划、审核等，保证社会资源的合理配置，提高社会资源利用效率。
（七）社会管理的基本手段是税收财政、法律法规、行政司法
社会管理的作用是约束人们的行为、组织政府运作活动、提供服务和福利、征税。
社会管理的基本手段包括税收、财政支出、法律法规、司法行政。通过税收来汲取社会发展所需要的资源，进行收入再分配，向社会成员提供各类社会服务和社会公共物品，缩小收入差距；通过财政支出来支持社会各项事业的发展，保证公共服务和公共物品供给的均等化；通过法规鼓励企业和社会参与社会事业的发展，组织社会成员开展活动，引导市场资源和社会资源进入社会领域，规范社会行为，防止社会冲突。
社会管理实际上是执行社会政策。从国际经验看，社会政策包括扶贫政策、社会保障政策、就业政策、医疗政策、教育政策、住房政策、社会服务政策，以及社会秩序政策。
在传统的社会政策领域，社会秩序是不包含在内的，尤其是在以福利为核心的社会政策中，一向不谈社会秩序。具有中国特色的社会政策体系不仅应当包括福利内容，也要包括更广泛的内容。
（八）社会管理的法律、法规、规划的五个基本作用
在社会管理领域，国家的法律、法规、规划作用应该体现在以下五个方面：
——确保基本公共服务能够使大众公平地获得；
——通过财政转移来确保对公共服务提供支持；
——确保建立针对脆弱和贫困人群的安全网；
——加强监管框架以保证公共服务的安全和质量；
——确保建立私营机构和市场有效参与的框架等；
——确保建立稳定有序、安全舒适的社会环境。
二、当前我国社会管理面临的主要问题
（一）社会管理基本理论缺乏
由于我国社会正处在转型时期，从以计划经济为基础的单一社会结构向以市场经济为基础的多元社会结构过渡。推动这样社会转型的因素是自1979年以来启动的发展、改革和开放。当前的我国经济发展模式转换、体制深层次改革和全方位对外开放正在加速这种社会转型。在这样一个剧烈变革时期，不仅历史上长期积累起来的深层次社会问题会凸现出来，而且还会出现新的社会问题和不确定因素，与原有的社会问题相互交织在一起，使得社会系统性的风险加大，或者说使得社会的脆弱性加剧，隐含潜在的发展风险。
党的十六大以来，我国构建社会主义和谐社会的重大举措标志着我国的发展进入一个新的历史阶段。发展社会事业、促进社会公正、加强社会管理、完善社会体制是新的历史阶段社会建设的主要内容。构建社会主义和谐社会对社会建设和社会管理提出的要求是：探索社会主义初级阶段社会建设、社会事业和社会管理的基本规律；制定社会建设和社会事业发展的基本方针、法律法规和政策；明确社会建设和社会事业发展的主体；合理配置社会发展资源，实现经济和社会的协调发展，社会质量的全面提高。在这样的背景下，提出社会管理对于推动具有中国特色社会主义的实践具有重大理论意义和现实意义，所以，我们需要在理论上进一步研究和探讨与社会管理有关的各类问题。
（二）全球化加速和我们的管理体制不适应
第二次世界大战以后，国际发展合作成为当今世界的一股重要力量。它在某些方面深深地改变着发展中国家的社会政策和社会管理。
国际发展合作是指发达国家、国际组织、国际非政府组织向发展中国家、发展中国家的非政府组织提供的各种技术和经济援助，包括按市场利率提供的非优惠贷款、民间贷款、其他赠款。国际发展合作开始于第二次世界大战之后。国际发展合作在发展中国家的社会政策制定、执行中扮演了重要的角色。
一般说来，国际合作方往往以社会福利的提供者、社会安全网的身份出现。20世纪70年代以来，国际发展合作越来越集中在扶贫、权利保护、基本教育、卫生和人道主义援助方面。传统的发展援助侧重于单个项目援助，新的国际发展合作思路是通过增强能力、简化程序来影响有关部门，例如改革思路、要求公民社会组织参与等。
我国如何在这样的国际背景下，制定出一套适合国际环境，维护国家利益的社会管理政策十分重要。国际发展合作要本着对等平等、互惠互利的原则。管理部门要加强对国际发展合作项目的事前审查和事后评估。
（三）我国社会管理中的许多基本问题亟需解决
1.缺乏公共服务均等化的基本标准。
目前，我国提出以公共服务均等化来促进社会公平与公正。公共服务均等化是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务。全国适用的公共服务均等化标准，即无论地方自有财力如何都必须提供最低标准的公共服务，如义务教育、医疗卫生、乡村公路等。也就是说，在基本的公共服务领域政府应尽可能地满足人们的基本物质需求，尽可能地使人们享有同样的权利。公共服务领域包括公共设施、公共医疗、文化教育、环境保护、社会保障等等，这些服务和设施，涉及老百姓的切身利益，与经济社会发展密切相关，而市场又无法满足人们的需求。基本公共服务的均等化，其实质在于政府要为全体社会成员提供基本而有保障的公共产品和公共服务。
目前关于基本公共服务均等化问题谈论很多，在现行体制下，要实现这一目标，中央政府必须制定基本公共服务标准，在这个标准下，才可能科学、明确地确定各地基本公共服务的现状、不均等的程度、财政转移支付的力度等等。
2.民间组织管理体制不利于激发社会组织发展活力。
构建社会主义和谐社会需要公众的广泛参与，随着我国社会主义市场经济体制的进一步完善，各类社会组织将更加广泛地参与到社会事业发展和社会公共服务提供活动中来。要针对我国社会组织发展中面临的问题，考虑实行社会组织分类管理。可以根据社会组织的服务类型，如卫生、教育、科研、慈善、社区、文化、福利等制定不同的税收政策。鼓励从事社会服务的社会组织发展，对于有一定政治企图，可能会影响社会稳定的政治组织制定相应法律予以限制。对于不同类别的社会组织，政府制定不同的法律和法规，实行不同的管理方式。总的思路是：“放开一大片，限制一小部分”。“放开一大片”，即放开服务类社会组织，让它们在法律框架内最大限度发挥积极性和创造性，配合政府提供更多的社会服务，以满足我国人民日益增长的社会服务需求；“限制一小部分”；即限制有政治企图或可能造成不良政治影响的社会组织的发展，保证社会有序，保持社会稳定。要进一步转变、规范和完善政府对社会组织的行政管理职能，从公益服务的唯一提供者转变为保证者，从直接拥有和管理转变为制定规划规则和监督评估。
3.社区组织不能更好地激发公众参与。
社区建设是人类在严峻挑战中找到的修复社会机体，解决面临社会问题的一个途径。社区建设和社区服务，从国际经验来看，从其产生的背景来看，主要是针对特定的社会问题、社会群体采用各种手段，如政府通过社区组织，或政府直接帮助那些需要帮助的人或群体，从美国早期的社区公共服务、街区建设，到现代加拿大的利用社区社会服务解决失业人员的再就业，等等。但是，我们一定要明了，社区不是万能的，社区服务和社区建设的特点就在于它利用社区组织，针对社区中存在的问题，动员社区居民的广泛参与来解决存在于自己社区中的问题，达到社会问题之解决，在解决过程中，实现居民之间的相互了解、合作、认同，实现社区的共同归属。在这个过程中，社区组织的重要性不言而喻。只有社区组织的参与，政府的公共服务才能送到有需求的居民家中、手中。社区的需求不一定非得由社区组织传递给政府，政府设置的各种热线也是传递居民需求的渠道，但是一个社区的公共需求的传递离开社区组织可能就不太容易。鼓励居民自我组织起来，根据自己的不同需要、喜好，结成一定的群体，对于社区的健康发展是不可缺少的。
三、建立和完善我国社会管理体制的政策选择
（一）建立与社会主义市场经济和宏观经济调控相适应的社会管理系统和调控机制
深入研究社会管理的对象、手段、目标、监测指标，以及与之相适应的法律、法规、社会政策，开发适应社会管理和调控需要的社会指标，建立和完善数据采集系统。
从经济建设方面看，我国社会主义市场经济的基本框架已经初步建立，与之相适应的经济政策和宏观调控机制也已经基本建立，并在现代化建设的实践中逐步完善。但是，我国构建社会主义和谐社会所要求的社会建设和社会管理的基本制度框架还不完善，亟待建立。随着我国经济持续快速发展，综合国力不断提高，我国已经具备推进全面社会建设和社会管理的基本条件（表1）。
推进社会管理体制的改革，要确定社会管理体制改革的内涵。社会管理体制改革包括哪些内容呢？社会管理体制改革要认真梳理复杂利益关系，着力解决一些影响社会发展的体制难题，目前来看主要集中在以下五个方面：如何建立健全城乡一体化进程中社会管理和公共服务体制及其创新问题；收入分配体制改革中效率和公平的协调问题；混合所有制社会格局下政府的有效社会管理和调控问题；社会事业（文教卫生体育等）、收入分配、社会保障、统一劳动力市场等领域的体制性障碍问题。这四个问题在相当长一个时期内会制约着我国社会发展和社会运行效率的提高，这些关键领域的社会管理体制改革必须从体制机制上实现新的突破。最后，还有一个管理社会发展的有关政府部门之间的利益协调问题。从中央政府确定的改革目标和方向来说，这些社会发展管理部门之间需要本着建设公共服务型政府的基本目标，以提高基本公共服务水平为任务来制定政策和配置公共资源，而不是各自为政，为实现部门利益最大化来配置公共资源。
换一个角度说，目前有关社会发展管理部门管理的社会资源实际上是第二次分配后的公共财政收入。众所周知，公共财政的目的在于实施国家的社会福利和社会保障，促进社会公平。公共财政出现的前提是市场失灵，在市场失灵情况下，政府以政权组织的角色，依靠政权力量，在全社会进行的以市场失效为范围的，执行国家的社会管理者职能，为市场提供公共服务。公共财政具有公共性和非市场营利性两个基本特征，其收支活动主要通过公共预算来实现，主要包括：经费预算和公共投资预算，社会保障基金预算从性质上也应是公共预算性质的，它提供的也是公共服务。社会发展管理部门必须本着公共性和非市场营利性这两个基本原则来使用公共财政资源。不从根本上认识这个问题，就不能更好地去为广大人民群众谋利益。政府各个部门用于社会发展的社会资源已经进入二次分配过程，这些社会发展资源已经是公共物品，社会发展管理部门必须保证这些物品的公共性，而不能成为各个部门自身的资源。这个问题要从根本上解决，这个问题不解决，社会管理体制改革就没有找到根本突破口。
（二）建立社会监测指标，进一步完善社会管理的基础性工作
目前全国各省市区都在开展社会指标的研究和设计以及采样工作，如果各省市区都是各自为战，缺乏协调和统一，将来全国的比较和总结将会存在很大的困难。因此，建议国家组织专家和各省市区一道开展攻关，建立一套全国和各地都能使用的社会管理指标体系，为建立全国社会宏观管理和调控机制提供技术支持。
（三）根据社会发展目标，完善社会管理体系，实现社会资源合理有效配置
根据我国现阶段的特点和部门分工，可以把社会发展管理部门原则上分为两大类：一类是负责社会公平的，主要手段是提供社会公共服务和公共物品；一类是负责社会安全和社会稳定的，主要手段是行政和司法。第一类包括教育、文化、卫生、民政、体育、劳动保障等，第二类包括公安、司法、安全、社团管理、安全生产等。当然，二者的分工不是截然分开的，从部门上说，有些部门兼顾两种职能，比如，民政部门的社区建设和民间组织，一方面承担社会公共服务职能，另一方面又承担社会安全与稳定任务。所以要加强两大类别之间的综合决策机制建设。
当然，社会公平与社会稳定不是截然分开的，如果社会公平问题处理不好，社会差距拉大到一定限度，就可能引发社会不稳定和社会动乱；而社会稳定又可以为礼会公平创造发展的空间和环境。二者互为因果。再如，在以福利为核心的社会管理部门，非营利组织发挥重要的作用，但是任何一个国家对于非营利组织参与政治活动都是非常关注和提防的，美国也不例外。一旦非营利组织介入政治活动，就属于负责社会安全和社会稳定的社会管理部门管理了。
妥善处理好两类部门的关系，推进机制和体制创新，保证社会公共服务资源的合理配置。同时，也要处理好两类系统内部的各个部门之间的协调问题，保证社会目标的有效实现。
胡锦涛同志指出：“在社会主义市场经济条件下，政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。要以转变政府职能为重点，继续推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，加强和完善宏观调控，减少和规范行政审批，把政府职能切实转到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来。要完善行政管理决策机制，坚持实行民主集中制，健全对涉及经济社会发展全局的重大事项决策的协商和协调机制，健全对专业性、技术性较强的重大事项决策的专家论证、技术咨询、决策评估制度，健全对与群众利益密切相关的重大事项决策的公示、听证制度，推进行政管理决策科学化、民主化。”[15] 实践证明，在现实生活中，政府四个职能不是截然分开、互不相关的，而是相互联系的，社会管理在广义上包括社会基本公共服务供给、社会发展宏观调控（或者叫调节），社会公共服务也可以通过市场来实现供给。因此，在实际运作中，这四个职能的发挥必须统一、协调。
完善的社会管理体制的标志是社会发展的公共投入在政府投入中的比例。评判一个社会对社会发展重视还是不重视，不是看它说了什么，而是看它做了什么，特别是看它把多少资源用于社会发展。
关于社会发展资源问题，从国际经验来看，大凡重视社会发展的国家，都会在公共财政中把社会发展放在一个重要的位置。例如，OECD国家政府在公共卫生领域的投入占其卫生总投入的70％以上。再如美国，经过半个多世纪的发展，美国社会管理已经由早期社会组织自我管理转向由政府、社会组织和企业共同治理的模式。而且，政府的主要职能是社会管理。联邦政府所有福利项目——包括社会保障、卫生等——几乎占去了其政府财政开支的60％。即便如此，还是不能满足社会需求。需求帮助的美国人不得不转向其他福利资源——私人、慈善和志愿组织。为了帮助贫困家庭和个人，美国政府、联邦和州政府，以及地方政府，也直接或间接支持这些慈善及志愿组织提供各类社会服务。其主要方式包括：建立和完善法律和法规体系；通过免税或减税鼓励私人和公民慈善及志愿组织捐赠；通过政府资金直接支持慈善和志愿组织；通过对使用慈善和志愿组织提供服务的个人补贴、税收返还等对慈善和志愿组织提供间接支持。
我国社会管理体制改革的内容很多，根本性的标志之一就是要改革现行的公共财政结构，加大社会发展投入在政府整个预算中的比重。看一个政府的社会管理体制，看一个政府是不是真正地转向公共服务型政府，要看它的财政结构的变化。说一千道一万，如果说我们是公共服务型政府，但是财政支出大部分还是用于生产性投资，而不是公共服务型的支出，那么这个公共服务型政府建设的方向就值得去认真考虑。所以我觉得社会管理体制改革首先要改革我们的公共财政体制，特别是改革与社会发展有关的公共财政。政府财政支出要坚决从一般性竞争领域退出，公共财政对于社会发展的支出内容必须以“市场失灵”与“公共产品和服务”为标准来严格界定和严格规范。这是进一步完善和改革社会管理体制非常重要的一个内容。
（四）在社会管理格局中，坚持政府不与民争利，扩大公众认同
党的十六届五中全会提出，“建设社会主义和谐社会，必须加强社会建设和完善社会管理体系，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。”在实践中，我们要进一步明确政府的责任。
——政府负责就是政府制定规则，创造环境，组织政府运作活动，提供服务和福利，进行征税，通过合同、协议等方式委托社会组织开展社会服务。政府负责不等于政府包办。
——政府应当通过体制创新，广泛调动社会组织、企业参与社会服务。在美国，非营利组织从政府得到的资助，或者通过合同，或者通过申请政府基金，占非营利组织经费的35％（2005年），而在我国的香港地区，大约占到80％到100％。
——另外，政府通过包括公民教育在内的方式激励公众关心社会事务，捐赠钱财、时间，让公众自己管理自己的事务。目前我国部分居民对于公共事务的冷漠是我们建立和完善社会管理格局面临的挑战之一。
——政府不在社会领域与民争利，相反，应大力支持社会领域的公民事务。政府不与民争利是实现公众参与的前提。
这就要求我们必须研究社会管理体制改革的协调和总体设计机制。毫无疑问，在社会管理体制改革中，必须发挥政府的主导作用。除此之外，是不是还需要有其他主体参与？比如说我们过去讲社会事业单位，以及随着社会发展逐步发展起来的社会组织，等等。如果我们承认社会事业单位、社会组织必须参与社会管理体制改革，那就需要考虑它们如何参与？它们如何配合政府整体的改革战略？这些问题需要我们深入地研究，进一步地明确。另外，就政府本身来说，现行行政框架内分管社会发展的政府机构很多，涉及文化、教育、科技、体育、卫生、民政、发展和改革等，社会管理体制改革到底以哪个部门为主，或者说由哪个部门进行总体协调和筹划？因为社会发展是一个整体，社会管理体制改革需要有社会管理体制改革的总体设计。现行社会管理体制及其改革是分部门进行的。实践来看，分部门的改革不利于从整体上来完善社会管理体制，而且，值得注意的是在改革过程中分部门改革不可避免地会形成利益部门化趋势。
政府参与社会发展决策，就是在经济发展和社会发展之间找到一种平衡手段。社会管理体制改革必须考虑社会目标与经济目标的统一。目前的问题是人们往往在二者之间进行权衡，并总是不能在有限问题上做出适当的判断。从改革的目标来看，就是如何在社会目标和经济社会目标之间找到一种平衡和协调；从改革行为来说就是如何在各个利益群体之间达成某种程度的妥协。所以，社会管理体制改革还需要各个利益群体的参与。
要研究社会管理体制改革整体推进问题。整体推进是什么意思呢？“十五”时期的社会改革和经济体制改革一样，都是各个部门在自己搞自己的。其实际结果不利于各个领域改革的深入，也不利于发展。社会管理体制要改革的内容很多，例如卫生事业改革、教育事业改革、文化事业改革、就业体制改革、收入分配体制改革，等等，还有事业单位改革、社团改革、社区管理体制的改革。以事业单位改革、社团改革、社区管理体制这三个部门的改革为例，“十五”期间，它们的改革是各个部门分别在抓，各自推进。毫无疑问，社会事业单位改革将是中国继农村经济体制改革、国有企业改革和政府行政机构改革之后，为建立和完善社会主义市场经济体制而进行长期努力的又一项重大战略性改革。全面推进社会事业单位及社会事业管理体制改革，涉及到社会管理和公共服务两方面的重要内容，目标是要提高政府管理社会生活的能力，改善公共服务的质量和效率，这不仅是进一步完善社会主义市场经济体制的重要组成部分，而且对于全面建设小康社会更具有不可忽视的重大战略意义。但是事业单位改革离不开社团改革和社区管理体制的改革，它们之间相互联系，相互制约。以社区改革为例，现在的社区改革中很重要的一个内容涉及到社区的社团组织定位、社区内部的社团组织的管理问题，如果社团管理不改革，社区管理体制怎么改革？在社会管理领域中，把问题分隔起来的改革，从整体上来说是没法推动的。所以社会管理体制改革必须把跟社会发展有关的各种体制、各类机构、各种问题统一起来考虑，这是今后一个时期社会管理体制改革的总体方向。
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