论公共财政下的教育产业问题，本文主要内容关键词为：公共财政论文,产业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
长期以来，在高度集中的计划经济体制下，人们把教育完全看作是一种社会福利，是政府支出的公益性消费。政府不计成本产出，包办教育，导致现今教育事业发展不足和质量不高。为改变这一状况，不少专家学者针对性地提出了将教育产业化的发展思路，但亦有人担心这种做法有失公平，将教育引入歧途。一时间众说纷纭。莫衷一是。本文旨在对教育这一社会服务性产品进行经济学理论上的分析。以正本清源，树立正确的教育产业观，并提出促进教育产业发展的优化公共财政支出思路。
一、教育产品的公共财政定位
按现代公共财政学理论，依照社会产品消费时是否具有排他性和竞争性的标准，可将全社会产品分成三类：私人产品、公共产品、准公共产品。
私人产品具有排他性和竞争性的特征。对于私人产品来说，购买者支付了价格就取得了该产品的所有权并可轻易地排斥他人消费这种产品。同时，一个人消费了这一产品，别人就无法再消费了。例如衣服、食物等大部分社会产品都具有这两种特征。
公共产品具有非排他性和非竞争性的基本特征。公共产品的消费是集体进行、共同消费的，其效用在不同消费者之间不能分割。同时，任何消费者对公共产品的消费都不会导致其他消费者对同一消费品的减损，也不会影响整个社会的利益。如国防、环保等。
准公共产品既具有公共产品的部分特征，又有私人产品的部分特征。该产品所提供的产品收益的一部分由其所有者享有，是可分的，从而具有私人产品的特征，但其收益的另一部分可由所有者以外社会公众享有，是不可分的，所以又具有公共产品的部分特征。这种现象被称为收益的正外溢性现象。
从当今世界经济理论与实践的发展看，又出现了公共产品市场化、私人产品公共化的转化趋势。就教育产品而言，既具有公共产品的部分特征，又有私人产品的部分特征，属准公共产品。接受良好教育的人比没有或少受良好教育的人能多获益，表现在就业、晋升和高薪等方面。这部分利益是可分的。但一国受到良好教育的人越多，对于整体国民素质的提高、综合国力的增强都具有重要意义。另外，教育对形成和改造人们的人生观、世界观、价值观，对人类文明的积累、传承从而使整个民族受益，也具有不可替代的作用。可见，这种收益是不可分的。
二、教育产品供给的财政分析
按成本——收益理论分析，有正外溢性特征的产品，其私人收益与社会收益是不一致的，其差额就是外部收益。教育产品，尤其是基础教育，也有大量的外部收益。由于外溢性的存在，成本与收益不对称，这就会影响市场配置资源的效率。因为私人投资者决策时，只可能将其实际承担的成本和得到的收益进行比较，在外溢收益得不到报酬的情况下，就会较少地选择以至摒弃从事该类活动，这就是市场失灵与缺陷。因此，必须有政府部门的介入和干预。
下面对教育产品作为准公共产品的有效供给进行分析。
在市场机制下，收益的外溢会带来效率损失。如，dd线为准公共产品购买者的边际效用曲线（需求曲线），DD为社会边际收益曲线，它们之间的垂直距离表示该产品的边际外部收益（边际外部收益往往是递减的，为了讨论的方便，我们这里假定它是常数）供给曲线（边际成本线）为SS。该产品符合效率准则的产出水平为DD线和SS线的交点E[,0]所决定的Q[,0]。但在市场机制下，人们按照本人获得的收益决定购买量，该产品的产出水平只能达到dd线的交点E[,1]所决定的Q[,1]，这就会致效率损失（图中三角形E[,0]AB）。
为了经济效率的实现，政府可以直接提供公共产品，以较低的价格鼓励人们增加消费，从而达到有效率的消费量。由于某些公民可受到直接的收益，所以也应向他收取一定的费用。如前图，应向受益人收取的价格应为P[,0]。如果完全免费供应，其结果必然是过度消费，也会带来福利损失（图中三角形E[,0]CD）。
几乎各国政府都对教育进行直接投资，但一般只提供基本的义务教育。其原因在于，除囿于政府财力外，公民能否达到基本的文化程度。对整个社会意义更为重大，因为教育程度越高，越能使受到教育的公民受益。为了扩大实际消费量，一方面政府可以直接提供准公共产品。另一方面政府也可以给私人提供补贴，降低私人的边际生产成本，从而使私人在一定的价格下扩大供给量，达到纠正市场失灵的目的。如前图所示，政府可对厂商的供给曲线下移至SS-T，于是，市场均衡达到帕累托最优的E[,0]点及所决定的Q[,0]。当然，向购买该产品的消费者进行等额的补贴也可收到同样的效果。
上述的分析是建立在市场经济基础之上，且认为市场机制配置社会资源最具效率之原理。公共财政是政府为市场提供公共服务的分配活动或经济活动，它是与市场经济相适应的一种财政模式。主要特征是弥补市场失效和市场缺陷。而市场失效的原因就在于公共产品或准公共产品的存在。公共财政的目标是为实现社会资源最优配置，增进社会福利。效率和公平是社会经济福利的两大准则。政府既要保证社会公平，让全体公民不分贫富、种族、性别享有接受基本教育的权利，又要利用市场机制，发挥效率作用，促进教育发展。虽然公共产品或准公共产品应由政府来提供，但并非一定要求政府自己来生产经营，就像国防装备之类的公共产品，也可以由企业生产，政府来购买。如果市场（私人）能令人满意地保证具有公共利益特点的产品或服务的大批生产，不可分的利益和可分的利益一起得到，且社会未得到额外成本的净收益，我们就有理由让私人投资兴办各类教育，生产教育产品。
三、教育产业化的公共财政分析
鉴于上述理论分析，让我们来讨论现时的争论，即教育能不能产业化的问题。
产业是指能在国民生产总值形成过程中提供净收入的行业。所谓教育产业化，是指教育按照投入产出原则，依企业管理模式运作，从市场获取产业发展要素，在扩大市场需求，满足人们教育需求的过程中讲求教育投资曲社会、经济效益的系统性社会再生产，其核心是以市场价值为导向。
我国将教育分成义务教育和非义务教育两大类。义务教育亦称基础教育，指小学至初中阶段。非义务教育包括高中、中等、高等及职业培训等。就义务教育阶段来说，具有重要的社会公益性。社会公众将由于青少年受到良好的教育而间接获益，并保障一国对国民整体素质的基本要求，使社会成员的行为符合社会基本准则，适应现代社会对人们生存、交往、就业所应具备的文化水平的基本要求。因此，义务教育应由政府公共支出作保证，通过财政拨款方式，以比投入成本明显较低的价格（甚至免费）提供，以此鼓励人们增加消费，确保包括贫困家庭人员在内的每一适龄青少年能够有条件接受义务教育。这一性质的教育，应由政府作为公共服务来提供，既不能追求利润，亦不能实行产业化。需要特别指出的是，但现阶段由于受政府财力所限，政府只能提供普通标准的义务教育服务，并不能全面满足社会公众不同层次的需求，有的家庭愿意也有能力支付较高的学费，为孩子提供更好条件的教育服务，因而政府应允许和鼓励私人投资兴办高质量义务教育阶段的学校，如私立性质的贵族小学、中学等。并允许其收取合理的费用。此外，其经营管理方式也完全可以依照企业运作方式，由市场进行配置，实现产业化。当然该类学校应符合政府制定的办学规范标准，并接受政府的监管。
就非义务教育来说，其教育程度相对义务教育高。教育程度越高，更多地体现为直接受到教育的公民自身受益。从这个意义上说，教育不仅是一种消费方式而且还是一种投资方式。受教育者的不同层次代表投资的不同额度，受过教育的人成为该社会一名更富有生产力的成员。这种由教育投资产生的增加的生产力将为这些受过教育的个人所享有。因此非义务教育可以由政府、私人投资兴办，按企业运作方式，向教育消费者计价收费，确保投资兴办者获得应有利润，实现教育产业化。
纵观世界各国发展教育的模式，大致可分成两种：一是把教育视为纯公共产品，认为教育完全是消费性的社会公益事业，由政府举办教育事业，这一模式主要分布在政府财力强、人口少的北欧福利国家；二是认为教育兼有公共产品与私人产品的部分特征，即准公共产品，由政府举办或私人投资。教育的某些部分不产业化，其他部分可以产业化运作，与此相适应的是区分义务教育阶段与非义务教育阶段、公立学校与私立学校。社会和公民除缴税外，还要负担更多的教育经费，如美国、日本等世界大多数国家办教育皆采用此模式。
考虑到我国的基本国情及教育发展的历史和现状，有穷国办大教育的困惑，故选择第二种发展教育模式更为切实可行。我国与世界各国一样，投资教育是政府责无旁贷的义务，教育经费是公共支出的重要部分。必须指出，在倡导教育市场化的情况下，不应认为提出发展教育产业，政府对教育的投入就可有所削弱，恰恰相反，要实现科教兴国的宏伟目标，必须加大政府对教育的投入。我们应确立以政府为主体，同时广泛吸纳社会各界力量投资办教育的模式。在具体的运作方式上，私人投资的私立小学、中学及大学，完全可以按产业化运作。由政府投资的义务教育，任务是确保每一适龄青少年九年义务教育的完成以保证整个民族素质，这一部分教育是不能产业化的。非义务教育部分，可以依照“谁受益，谁负担”的原则向受教育者合理收费，实现教育产业化。对系人才苗子的贫困家庭子女，我们应通过政府支助或社会赞助的办法解决他们的学习经费。
四、公共财政下发展教育产业的政策取向
遵循上述经济理论思路，结合我国教育发展的历史及现实，笔者从公共财政角度提出以下发展教育产业的财政政策建议。
1.制定财政法规和政策，促进教育投资主体的多元化和教育经费来源的多渠道化。为促进教育事业的发展，既可以由政府办学。也可以由不同类型的财团法人或私人办学，通过不同的筹资方式建立教育产业结构的多元化模式，如国家投资型、社会集资型、国际合作型、独资私立型等，也可对公办学校进行股份制改造，实行“三独立”（法人、场所、财务）的二级学院制。(1)利用财政补贴、财政贴息，发行教育债券，实行土地优惠使用，免征配套费等财政措施鼓励、扶持多元主体投资教育。(2)财政政策上允许把教育捐资列入成本费用或营业外支出，并列入所得税税前扣除项目，或者抵扣部分税款，还可在其他的相关税收法规中增加有利于向教育捐物的条款等。
2.加大政府对基础教育的投入。政府应将教育产业作为基础产业，充分发挥财政对教育资源的调控作用，继续加大政府对教育的投入，不断提高教育经费占GDP和财政支出的比重，(1)首先政府应保证为所有义务教育阶段的适龄青少年提供平等的受教育条件和受教育机会，加大对办学条件薄弱学校和老少边穷地区学校的投入力度，合理确定教育事业费的增长比例，完善教育转移支付制度，确保教育的公平性，实现“均等化财政服务”。为提高教育投资效益，可结合当前农村的费改税，对部分中小学进行撤点并学。(2)扩大高中段招生规模。通过教育系统统筹规划，改扩建现有高中。在办学经费上，除政府投入外，吸纳企业、社会团体和个人捐资办学助学。适当提高学费标准。(3)以“共建、调整、合作”为方针，实现“精英教育向大众教育”战略转移，积极推进高校管理体制改革，通过教育资源的优化重组和充分利用，走内涵式发展道路，提高高等教育质量和办学效益，进一步优化高教支出结构，集中财力办大事，提高教育经费的使用效益。教育增量资金可投向二方面：建立引进高科技人才专项资金；加大科学事业费、科技三项费用用于支持科技成果转化的比重。对有招生潜力的学校。财政要尽量给予资金支持，使这些学校在短期内具备扩大招生的条件，以满足人们日益增长的接受高等教育的需求，同时拉动国内市场需求，促进经济增长。
3.建立和完善符合公共财政要求的教育支出管理模式。(1)推行非义务教育阶段成本分摊法，科学核算教育成本。在教育成本中，学校的正常维持性运转所需经费主要从收取的学费中解决，财政教育拨款主要投向使学校上规模、上档次等发展性支出。在国家政策指导下，重新核定学费标准，适当提高学费在学生培养成本中所占比重。(2)改变现行高校预算管理办法。在收支统管的基础上按“零基预算”的方法编制预算，在剥离学校后勤预算的基础上，按合理师生比测算高校正常运营学生人均成本，扣除学费等多种收入来源，确定各类学校不同的财政补助标准。(3)实施政府采购制度。对财政拨付给学校用于基建、维修、改善教学设施以及添置固定资产和家具用具等的教育事业经费，实施统一招标、统一采购、统一结算。使有限的教育事业经费发挥更大的效用。
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