我国党政关系体制的回顾与反思，本文主要内容关键词为：党政论文,体制论文,关系论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政党是近代民主政治发展的伴生物，它界于民众和政府之间，通过影响民众获得执政地位，进而实现对政府的控制。政党的权力来自民众的授权。中国共产党是民主政治体制中的政党，其执政应当遵循政党的一般规律。对于中国共产党来说，随着由革命党向执政党的转变、我国经济体制改革的全面深入，如何在新时期通过党政体制的改革，更好地发挥自己在国家和社会生活中的影响，实现自己对政府、社会的控制模式的变革就成为非常关键的问题。
一
我党对党政关系问题的关注，并不始于新中国建立后。早在土地革命时期，针对苏区政治生活中不正常的党政关系状况，毛泽东指出：“党在群众中有极大的威权，政府的威权却差得多。这是由于许多事情为图省便，党在那里直接做了，把政权机关搁置一边。这种情形是很多的。政权机关里的党团组织有些地方没有，有些地方有了也用得不完满。以后党要执行领导政府的任务；党的主张办法，除宣传外，执行的时候必须通过政府的组织。国民党直接向政府下命令的错误办法，是要避免的。”(注：《毛泽东选集》第1卷，人民出版社1991年版，第73页。)针对当时党政关系出现的扭曲，党的“威权”、影响力大于政府，以党代政的情况，毛泽东提出了批评。
抗日战争时期，外敌入侵，中华民族有亡国灭种的危险，严峻的形势要求共产党团结 一切可以团结的力量抵御外侮；同时事实上存在的友党(国民党)竞争，也促使中国共产 党必须妥善处理根据地的党政关系。这一时期，以毛泽东为代表的中国共产党人对当时 根据地的党政关系进行了有益的探索。毛泽东首先强调党的领导地位的取得主要不是依 靠数量上的优势，“而是以党的正确政策和自己的模范工作，说服和教育党外人士，使 他们愿意接受我们的建议。”(注：《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第74 2页。)其次，毛泽东要求政府系统、参议会系统及民众团体中的共产党员“必须与党外 人员实行民主合作，倾听党外人员的意见，和他们一起，共同商量问题与决定问题，共 同遵守少数服从多数、局部服从全体、下级服从上级的民主集中制，并须使党外人士有 职有权，敢于说话，敢于负责。”(注：《毛泽东文集》第2卷，人民出版社1993年版， 第395页。)最后，毛泽东还对政府及参议会等部门中党组织的任务、应该扮演的角色进 行了阐述。他指出，党支部的任务是对党员进行党的教育，领导党员成为工作的模范。 团结党外人员，保证该部门工作任务的完成。因此，抗日根据地政权中的党政关系的特 征是：党员仅占政府及参议会等系统总人数的三分之一，党主要依靠自己正确的政策和 模范作用来实现自己的领导、保证自己的领导地位；在政府中，党员在行政关系上必须 服从部门首脑；基层党支部的主要任务是对党员进行教育，不得干预行政领导。
抗战胜利前夕，毛泽东在《论联合政府》一文中明确提出：“在整个新民主主义制度期间，不可能，因此就不应该是一个阶级专政和一党独占政府机构的制度。只要共产党 以外的其他任何政党、任何社会团体或个人，对于共产党是采取合作的而不是采取敌对 的态度，我们是没有理由不和他们合作的。”(注：《毛泽东选集》第3卷，人民出版社 1991年版，第1062页。)1949年通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》规定：“中 国人民民主专政是中国工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级及其他爱国民 主分子的人民民主统一战线的政权，而以工农联盟为基础，以工人阶级为领导。”但是 ，工人阶级的先锋队，中国共产党如何在国家生活中实现自己的领导地位与领导作用， 却没有在《共同纲领》中反映出来。因此，在由革命党转变为执政党以后，共产党如何 实现自己的领导、如何正确处理新形势下的党政关系，就成为当时我国政治生活中的一 个重要问题。
二
建国初期，党坚持新民主主义社会的各项政策，即广泛吸收党外人士参政、通过协商听取他们对各项工作的意见。在建国初期的中央人民政府的6名副主席中，中共与非中共各为3人，56名委员中，中共29人，非中共27人；在革命军事委员会5个副主席中，非中共有1人，22名委员中，非中共6人；政务院4名副总理中，有2名非中共人士，15个政务委员中，非中共9人；政务院所属34个部、会、院、署中，有14名非中共人士担任正职。为了保证党的路线、方针政策的贯彻执行，党在国家最高行政机关建立了自己的组织。党还在政务院中建立党的组织，政务院党组包含政务院党组干事会、各委分党组干事会及各部党组三级组织。中央要求党组必须定期向中央报告。周恩来曾以政务院党组干事会书记的名义要求下属党组：“(一)每两月作一次综合报告，应由党组负责人执笔，内容以执行中央政策、业务进行情况为主，千字为限；(二)重要问题作请示报告或专题报告，专题报告以简短及时为原则，字数不限；(三)专业会议后作简况报告；(四)各业务部门的业务情况按月或按旬统计报告。”(注：中共中央文献研究室编：《周恩来年谱(1949—1976)》(上卷)，中央文献出版社1997年版，第253页。)
因此在建国初期，党政是分开的，党并不直接插手政府事务从事经济工作；党对国家生活的领导地位有体制和制度上的保障，党中央通过在政府各部门中的党组织贯彻党的 路线、方针和政策。这种党政关系体制使《共同纲领》所提出的各项方针、政策，使党 的路线、方针得到了贯彻，也为土地改革、镇压反革命、“三反”“五反”运动及恢复 国民经济等任务的顺利完成提供了制度保证。但是，这种体制在具体操作过程中出现了 一些问题，主要表现在两个方面：一是政府部门的党组没有及时向党中央报告工作，二 是以党代政的情况时有发生。(注：姜义华：《五十年代党对国家领导制度的形成》， 载《开放时代》1998年第2期。)实事求是地说，在探索中出现上述两个方面的偏离都是 正常的。但是随着毛泽东有关过渡时期设想的变化，《共同纲领》所设定的党政体制开 始受到影响。
建国以前，就如何在中国实现社会主义，以毛泽东为代表的中国共产党人进行了一些有益的探索。中国共产党人认为，在新民主主义革命胜利后，必须经过一段时期的新民主主义时期进行经济建设，为社会主义制度奠定了坚实的物质基础以后，才能实现向社会主义的转变。但是，随着三年经济恢复工作的完成，毛泽东开始将原本比较遥远的工作提到眼前。实现过渡成为毛泽东追求的近期目标。从1952年开始毛泽东就重新思考过渡时期问题。在毛泽东明确提出要消灭资产阶级和资本主义工商业的过程中，政府却对资本主义工商业采取了相反的政策。
1952年9月政务院召开财经工作会议。决定修改1950年初颁布的《全国税收实施要则》。同年12月，政务院会议讨论并通过了修正税制的具体方案。新税制改变了对合作社和国营企业的某些优待，《人民日报》在社论中提出“公私一律平等纳税”。新税制实施 以后即遭到多方批评。毛泽东认为新税制的制定没有经过党的系统的参与，在程序上是 有问题的；取消对合作社、国营企业的纳税优待，公私企业一律平等纳税在政策导向上是错误的。毛泽东对现存党政体制不满，对资产阶级和资本主义工商业的态度也发生了 转变。
1953年2月毛泽东对政务院的工作进行了批评。他说：“政府大多数部门的主要缺点是缺乏思想和政治领导，有些部门达到了惊人的程度。这种情况必须改变。中央将在今年对各部逐一加以检讨。”(注：《建国以来毛泽东文稿》(第4册)，中央文献出版社1990 年版，第58页。)随后，中共中央作出了“加强中央人民政府系统各部门向党中央的请 示报告制度和党中央对政府工作的直接领导”决定(草案)。决定规定：“今后政府工作 中一切主要的和重要的方针、政策、计划和重大事项，均须事先请示中央，并经过中央 讨论和决定或批准以后，始得执行。政府各部门对于中央的决议和指示的执行情况及工 作中的重大问题，均须定期地和及时地向中央报告或请示，以便能取得中央经常的、直 接的领导。”决定将中央人民政府党组干事会撤销，政务院各委党组直接接受中央领导 ，并分管其所属的各部、会、院、署、行的党组，其他不属于各委的外交、民族、华侨 、人事部门的党组，也直接接受中央的领导。决定还规定：“今后政务院所属各委、部 、会、院、署、行直接提请政务院批示或办理的事项，除例行事务外，凡属涉及方针、 政策、计划的事项，均应限于中央已经讨论和决定了的问题，或是中央已经批准的计划 或批准的原则范围之内的问题。”
在建国初期的行政体制中，中央人民政府、政务院是国家最高权力机关的执行机关， 是国家的最高行政机关，其下设立各部、会、院、署、行。党通过上述机构中的党组对 其进行间接领导。而决定将中央人民政府的重大事项决策权取消，并从体制上切断了政 务院各委党组与中央人民政府党组干事会之间的联系，使中央可以直接将意图贯彻到政务院所属各部门中。从体制角度看，新的体制关系实际上是党中央下属政务院(国务院) ，政务院(国务院)下属各部、委。“决定”将党政之间的间接关系改为某种程度的直接 关系，这可视为建国以后，我国党政关系的一个重大变化。实事求是地说，建立在《共 同纲领》基础上的党政关系体制并没有削弱党对国家生活的领导，相反正是这一制度保 证了建国初期一系列重要工作的完成。运行正常、效果良好的体制为什么会在1953年初 发生变化呢?
我认为原因可能有以下几个方面：首先是党对新民主主义社会的认识发生了变化。早在新民主主义革命时期，党就已经认识到民主革命不能与社会主义革命同步完成，民主 革命胜利以后必须经过新民主主义社会时期，才能进入社会主义阶段。因此，建国前夕 的七届二中全会，毛泽东的著作如《论人民民主专政》等都对新民主主义的政治、经济 和文化进行了阐述。由于在经济上是5种经济成分的并存，因此表现在政治上就是无产 阶级领导下的各革命阶级的联合专政。建国初期，通过制度创新，党形成了一整套既保 证党在国家生活中的领导地位，又实行党政分开的党政制度。但是，1952年以后，毛泽 东开始重新思考过渡时期的理论，提出了加快过渡的设想，因而对资产阶级和资本主义 工商业的态度发生了变化。而当时中央人民政府的领导人没有捕捉到毛泽东思想的变化 ，继续按照《共同纲领》的设想开展政府工作，提出并推行新税制。而毛泽东将政府工 作中出现的一些问题归结为缺乏思想领导和政治领导，为了加强思想领导和政治领导， 毛泽东改变了组织领导的模式。
其次，苏共执政模式的示范作用。苏联社会主义建设模式不仅仅包括经济模式，而且包括为实现这种经济模式而建立起来的政治模式，其中之重要方面就是苏共执政模式。而苏共执政模式最显著的特点就是以党代政和党内集权。“党直接掌握国家权力，党政融为一体，以党代政，把党的力量强化到了无以复加的程度，党成为国家机器的一部分 ，成为凌驾于社会之上的力量。”(注：王长江：《现代政党执政方式比较研究》，上 海人民出版社2002年版，第202页。)苏共执政模式存在着一系列缺点和弊端，但当时的 认识水平尚未达到对此进行认知、反思的高度。因而毛泽东号召：“无论共产党内共产 党外、老干部、新干部、技术人员、知识分子以及工人群众和农民群众，都必须诚心诚 意地向苏联学习”。(注：《建国以来毛泽东文稿》(第4册)，中央文献出版社1990年版 ，第45页。)在实践中，尽管党并没有完全照搬苏共执政模式，如没有实行一党制而实 行了党领导下的多党合作与政治协商制度，但当东欧各国纷纷由人民民主制度转向苏联 的无产阶级专政制度以后，作为社会主义阵营中一员的中国，势必采纳苏共执政模式。
第三，《共同纲领》体制的运作过程中存在着一些问题。如在一些党外人士担任正职的部门，出现了党外人士有职无权的现象；如在新税制制定和推行过程中如何更好地体现党的方针、政策等。这些缺点或许在今天看来或许并非缺点，但在指导思想已经发生变化的毛泽东看来，却是脱离党的领导的表现，因此必须加强党的领导。
建国初期的党政关系的演变并没有停止于1953年形成的直接领导体制。1955年以后，毛泽东与周恩来等人在经济建设中的冒进与“反冒进”问题上的争论，直接导致我国党政不分体制的最终确立。
毛泽东的冒进思想产生于1955年底。在《中国农村的社会主义高潮》一书的序言中，毛泽东说，农业合作化高潮的到来告诉我们，中国工业化的规模和速度，已经不能完全按照原来所想的那个样子去做了，这些都应当适当地扩大和加快。在毛泽东的影响下，国务院各部门纷纷提出高指标。而实际主持工作的周恩来等人却认为过高的指标不可能实现，周恩来说：“绝不要提出提早完成工业化的口号。冷静地算一算，确实不能提。”(注：中共中央文献研究室编：《周恩来年谱(1949—1976)》(上卷)，中央文献出版社1997年版，第545页。)1957年底到1958年初，毛泽东开始公开批评反冒进，认为冒进是马克思主义的，而反冒进是非马克思主义的。
经济建设中的冒进与反冒进之争影响了我国党政关系体制。1958年2月在政治局扩大会议上，毛泽东批评国务院说：“政治设计院究竟在哪里?章伯钧说国务院都是拿成品， 他不满意，他要有权参与设计。我们政治局委员可不可以有权参与设计呢?过去这个五 年计划，实际上是无权参与设计。我是主席，也没有参与设计。”进而指出：“有人想 把大权揽过去，让党委搞点小权。这样就没有集中了。集中只能集中于党委、政治局、 常委、书记处，只能有一个核心。”(注：薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》(下 卷)，中共中央党校出版社1993年版，第650页。)在这种思路的指导下，党开始直接进 入经济领域。(注：《建国以来毛泽东文稿》(第7册)，中央文献出版社1992年版，第46 —47、57页。)1958年6月，中央政治局常委扩大会议，决定中共中央成立财经、政法、 外事、科学、文教小组。毛泽东特别指出：“这些小组是党中央的，直隶中央政治局和 书记处，向它们直接做报告。大政方针在政治局，具体部署在书记处。只有一个‘政治 设计院’没有两个‘政治设计院’。大政方针和具体部署，都是一元化，党政不分。具 体执行和细节决策属政府机构及其党组。对大政方针和具体部署，政府机构及党组有建 议之权，但决定权在党中央。政府机构及其党组和党中央一同有检查之权。”到此，我 国党政不分的一元化体制建立。
三
1950年代后期形成的党政领导体制，对后来我国社会主义民主政治建设产生了重大影响。目前我国政治体制改革的一个核心问题，就是如何通过改革既保证党在国家政治生活中的主导地位，又能充分发扬民主，建设我国社会主义民主政治。如何对现存党政关系体制进行改革?我认为对这个问题思考必须既关注政党政治的一般规律，又要注意我国特殊国情。
民主并不是资本主义社会的特权，在经典作家那里，脱胎于旧制度的社会主义社会应该吸引更多的民众参与政治。因此思考社会主义社会的政党执政方式时，不能不考虑民主政治体制中政党执政的一般规律。有学者认为，政党在民主政治中的作用体现在以下三个方面：首先，政党是民众参与政治的工具；其次，政党是沟通民众与政府联系的桥梁；第三，政党是人民控制政府之手的延伸。(注：参见王长江：《现代政党执政规律 研究》，上海人民出版社2002年版，第40—44页。)在现代政治中，民众与公共权力(政 府)之间是通过政党连接的。通过定期的选举，民众将公共权力交到某一政党的手中， 使该政党成为执政党。“在这种条件下，执政党对公共权力实施控制只不过是民众对公 共权力所有权的逻辑延伸。因此，这种控制的每一步都以是否反映民众的要求为准绳。”(注：王长江：《现代政党执政规律研究》，上海人民出版社2002年版，第49页。)
同时，由于中国共产党先于民主体制出现，是在民主革命中用暴力方式推翻了原执政 党，并首创了新的国体和政体，从而取得执政地位的。这一特殊的历史因缘，使我们既要承认和尊重中国共产党的执政地位，同时又要警惕其带来的不良后果。因为“旧的政治体制向新的政治体制转变过程中出现的真空，在很大程度上是由政党来暂时填补的。这就产生了两种可能：一是，政党代行国家行政权力，而当国家行政体制健全之后，政党把权力逐渐归还政府；二是，虽然政权机关重新建立，政党却并不把权力还给国家， 而是继续占用，从而形成了政党与国家、政府关系的一系列矛盾。在这种情况下，政党 可能会由民众政治参与的工具变成国家机器的一部分。”(注：王长江：《现代政党执 政规律研究》，上海人民出版社2002年版，第43页。)1950年代我国党政关系所发生的 一系列演变其实就是将上述第二种可能变成了现实，这种演变使党由人民控制政府的工 具，变成了政府和国家权力本身。
基于上述认识，我们清楚政党应该是人民控制政府的工具，而不是政府和国家权力本身；同时，共产党在我国政治生活中的地位和作为是在革命和建设中形成的，应当承认和尊重这一客观现实。在此基础上，考察1950年代我国党政关系的演变和现阶段政治体制改革的走向，就更有历史感和说服力。
首先，我国现存的党政关系体制是在特殊的历史条件下形成的，并不是当时，也不是目前我国社会的最佳选择。由于我党是通过暴力革命的方式取得执政地位的，党在革命中，组织群众，教育群众，在群众中取得了非常高的威信。这是我党取得政权的一个基本前提。但这也同时导致党容易包办社会生活的一切，将本来应该由政府承担的工作包揽在自己手中，这导致1950年代党政不分体制最终形成。同时，这种体制也是在经济建设的快、慢之争中，为适应高度集中的经济体制、为加强党对政府工作的影响和控制中形成的。即使适应了当时社会的现实，但在我国经济基础发生重大改变的今天，应该进行变革，否则就不能适应今天的社会现实。因此，进行政治体制改革，特别是党政关系体制的变革应该提上议事日程。
其次，如何对我国党政关系体制进行变革?我认为基本的方向和原则是，扭转我国党政关系中的错位，使党真正成为人民控制政府的工具，而不是政府和国家权力本身。或许人们会担心党会因此动摇党的执政地位，其实大可不必。我党执政地位的取得是因为她能代表最广大人民群众的意愿，并根据民意的变化迅速调整自己的政策。只要能够代表民意，体现最广大民众的要求，就能够获得民众的支持，从而获得，稳固自己的执政地 位。党政关系体制变革的必然结果并不一定就是党执政地位的丧失，而仅仅是执政方式 的改变。
再次，改革的具体操作和进程，我认为应该把握以下几方面：第一，应该是渐进的。激进的变革有可能使利益的调整超出社会所能承受的范围，带来剧烈的社会动荡，导致变革的成本太高，并不可取。第二，应该是自上而下而不是自下而上。从操作层面来看，自下而上的变革往往使变革不断受到自上而下的惯性牵制，变革往往成为非驴非马的“四不像”，而自上而下的变革或许更容易理顺我国错综复杂的党政关系。第三，改革的基本目标是使党由具体政策的执行者，变成大政方针的制定者、民众政治参与的组织者。
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