试论在经济执法中设置“官告民”制度的现实意义，本文主要内容关键词为：试论论文,现实意义论文,制度论文,经济论文,官告民论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、“官告民”制度的特征
本文所论“官告民”是指：行政机关对违反经济法律法规，危害社会经济秩序和侵犯 社会利益的个人或者组织依法向法院提起具有公益性质的诉讼，要求法院进行审查，并 由法院做出最终判决。法院经审查认为被告违反经济法律法规，侵犯社会公共利益的证 据充分，应判决其依法承担相应的法律责任；否则作为原告的行政机关应当承担败诉的 结果。
“官告民”的案件在国外并非鲜见。2002年9月17日，美国联邦贸易委员会对加拿大一 家生物实验室提起诉讼，指控其作虚假减肥药品广告欺骗消费者。联邦贸易委员会的诉 状指责加拿大生物实验室生产的“快速苗条”和“脂肪杀手”药片根本不能快速显著地 达到减肥效果。该公司的减肥广告声称，服用这种药片的人不用节食也不用运动就可以 减肥。美国联邦贸易委员会当日发表的报告说，美国近29%的男人和44%的妇女共计6800 万成年人试图通过某种方式减肥，他们愿意为此花大价钱[1]。美国联邦贸易委员会公 布这些数字的目的显然是说明加拿大生物实验室的行为具有社会危害性，因此，为维护 社会公众的利益，该机构提起诉讼。此种诉讼属于典型的“官告民”案件。举世瞩目的 微软垄断案，原告是美国司法部和19个州的检察官。在1998年，他们依据美国反垄断法 的授权，向有垄断嫌疑的微软公司提起民事诉讼，要求法官确认并制裁被告滥用其对个 人电脑操作系统市场的垄断力量以阻碍竞争和创新，损害消费者的利益的行为。2000年 6月，哥伦比亚特区地区法院法官托马斯·杰克逊法官判定：微软公司违反美国的反垄 断法，应将其一分为二。微软公司不服，并立即提出上诉。哥伦比亚特区联邦上诉法院 于2001年6月作出裁决，驳回了地区法院作出的将微软一分为二的判决，并要求重新审 理。2001年9月，美国司法部表示，美国政府将不再要求微软一分为二，并将尽快地为 已经耗时3年的微软垄断案找到一个解决办法。
从以上案件，我们可以发现“官告民”制度具有以下的特点：一是原告是具有公权主 体身份的有关行政机关。二是被告则是有违反经济法律法规行为的私权主体。三是“官 告民”制度是司法机构对行政机关的制约，因为是由法院裁判被告的行为违法，并给予 相应的制裁，而不是国家的行政机关。行政机关对违法行为只有调查权和起诉权，没有 直接的处罚权。四是“官告民”案件的客体是私权主体经济行为的合法性。五是从诉讼 结果来看，如果被告违法行为的证据充分，依法会承担相应的民事责任或经济责任。其 中的民事责任是使受到经济违法行为损害的人得到赔偿。经济责任是一种带有惩罚性的 财产责任和经济行为责任，使进行经济违法活动的人受到惩罚，让其付出沉重的代价( 注：在中国，人们普遍认为追究相对一方行政责任的主体只能是行政机关而不能是司法 机关。因此，本文对“官告民”案件的结果，避免使用行政责任概念。详见本人论文《 中国经济法法律责任的实然分析与应然设计》(此文收录在《第十届全国经济法理论研 讨会论文集》)。)。
“官告民”制度不同于中国现行经济执法制度和一切诉讼制度，具体是：
1.不同于中国现行的经济执法程序。中国的经济法律法规对违法者一般都规定要承担 行政责任。而行政责任追究的执法程序简单说是“官罚民”。如《反不正当竞争法》规 定：经营者利用广告或者其他方法，对商品作虚假宣传，监督检查部门应当责令停止违 法行为，消除影响，可以根据情节处以1万元以上20万元以下的罚款。经营者对行政处 罚机关的行政处罚不服的，可向上一级机关申请复议，对复议决定不服的，可直接向法 院起诉。可见，中国的经济执法机关有权认定被查处行为的违法性，并有权下达具体处 罚办法的决定，行政机关的处罚不是最终的。被处罚者不服，还可以向法院提起行政诉 讼。诉讼期间行政机关的处罚决定不停止执行。而“官告民”制度，政府则只有调查权 和起诉权，即对那些“危害社会公共利益的行为”进行调查，认为其行为构成违法的， 可对其提起诉讼，由法官对被告行为的性质进行认定，并作出最终判决。
2.不同于中国现行的行政诉讼制度。中国现行的行政诉讼制度简单概括是“民告官” 。当公民或者组织认为行政机关及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益时，公民 或组织可以向人民法院提起行政诉讼，要求人民法院对于被诉的具体行政行为是否合法 进行审查，经过审理，人民法院对于合法的具体行政行为依法判决维持，对违法的具体 行政行为依法判决撤销，对于显失公正的具体行政行为依法判决变更。而“官告民”的 诉讼，则是行政机关对违反经济法律法规，危害社会经济秩序和侵犯社会利益的个人或 者组织依法向法院提起具有公益性质的诉讼，要求法院进行审查，并由法院做出最终判 决。
3.不同于中国的刑事诉讼制度。刑事诉讼是典型的“官告民”的诉讼。除自诉案件由 被害人或其法定代理人为追究被告人刑事责任而向法院直接提起诉讼外，在刑事诉讼中 ，都是由检察机关代表国家为追究被告人的刑事责任而向法院提起诉讼。刑事诉讼作为 “官告民”的诉讼，其特点是追究被告的刑事责任。而本文所说的“官告民”的诉讼， 其特点是主要追究被告的民事责任和经济责任。
4.不同于中国的民事诉讼制度。民事诉讼是典型的“民告民”的诉讼。民事诉讼中的 原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。在民事诉讼中由于双方当 事人的诉权是对应的，因而当事人双方都有权控告对方，即使原告起诉，被告还可以反 诉，任何一方当事人都既可能当原告又可能当被告。而“官告民”的诉讼，原告不是为 自己而诉，而是在代表国家对经济违法行为提起公诉，因为原告是代表国家起诉，因此 ，原告和被告二者的位置不得转换，被告也不可提出反诉。
二、设置“官告民”制度的依据
(一)设置“官告民”制度的法理依据
众所周知，行政是国家行政机关执行国家法律和权力机关意志的活动，行政活动的本 质是“执行”而不是裁判。裁判权属于司法权，由法院行使。何谓裁判?日本著名学者 兼子一教授在其著作《裁判法》中解释道：“裁”是一刀两断地解决，“判”是作出辨 别是非黑白的评价、判断。就其实质内容而言，司法即居中而断，是法院依法对当事人 之间的争议所作的具有法的权威的裁判。司法权只能由独立的司法机关来行使，这是封 建专制社会从反面提供给人们的一条基本经验，也是资产阶级革命所得出的一个重要结 论，并先后成为现代国家的一个宪法原则。
对违反经济法律法规，危害社会利益的行为进行处罚的前提是认定被调查行为具有违 法性和决定具体处罚办法。对行政机关的认定和决定，被调查人会有两种截然相反的态 度：一是接受；一是不接受。
如果被调查人接受行政机关的认定和决定，问题的处理就很简单了。美国的做法是违 法者自愿接受制裁。根据1914年《联邦贸易委员会法》成立的联邦贸易委员会是维护竞 争秩序和保护消费者权益的独立执法机构。它有竞争局和消费者保护局。该机构对危害 竞争秩序和损害消费者权益的行为有调查权。联邦贸易委员会通过调查，确信某项违法 行为发生后，可以通过与违法行为人达成一项“同意令”，使行为人自觉停止违法行为 。通过“同意令”(consent order)可以避免对所指控的违法行为的全面诉讼。为了有 效杜绝执法者和违法者之间的“同意令”违反法律和公共利益，美国法律规定同意令的 内容必须公开。而且“同意令”程度并不是一项被告能够要求得到的权利，如果公共利 益需要通过诉讼解决问题，那么，被告就被剥夺了这项特权。“在任何情况下，联邦贸 易委员会根据同意令公布后的60天内的公众评论，来对同意令进行分析。如果评论的信 件所揭露的情况表明，同意令是不合适或者不充分的，就必须对同意令作出修改”[3] 。
如果联邦贸易委员会与违法行为人之间不能签署“同意令”，则双方均可起诉，开始 诉讼程序，由法官对被告行为是否违法和承担何种法律责任做出裁决。美国的执法程序 之所以这样规定，是因为美国1791年联邦宪法第5条修正案明确规定：非经正当法律程 序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产。这条法律告示人们，不满足正当程序要件， 任何机关都不能做出任何法律决定。
为什么由法官对被告行为是否违法和承担何种法律责任做出裁决属于正当法律程序， 否则就是不正当的呢?
笔者认为，如果当事人对行政机关认定的违反经济法律法规、危害社会利益的行为和 具体的裁决方法有截然相反的观点，对这两种意见进行评价、判断，显然应当属于司法 权的范围，而不再属于行政权的范围。司法是独立的第三者的裁判，司法机关必须为第 三方，亦即作出裁判的主体是与争议双方无利害关系的中立的第三者。在刑事诉讼和行 政诉讼中，作为国家机关的检察官和行政机关成为当事人一方，而作为裁判主体的法院 要独立于其他国家机关。可见，司法不同于其他执法活动的一个重要特点，在于司法的 职能不仅仅在于执行法律，而在于运用法律解决他人之间的具体争议和纠纷，并通过解 决纠纷和冲突以保护人民、惩罚犯罪。执法则是国家行政机关及其公职人员，依照法定 的职权和程序，将法律规范适用于特定行政相对人或事，调整具体行政关系的活动。因 此在行政执法活动中，国家行政机关及其公职人员成为当事人中的一方，与行政相对人 之间形成权利义务关系，因而行政部门不宜担当是非黑白的评价、判断者。
“当事人不能成为自己案件的法官”，这是一条古老的法律原则。薛克鹏博士认为： “政府在经济法中享有权力以及承担一定的职责，也就是认为政府属于经济法律关系的 当事人。根据回避的原则，政府如果在经济法中处于当事人的地位，则就不应成为经济 法规范的执行者，而应通过第三方来执法和调整双方的关系。”[4]所以，政府在经济 法中处于“裁判者”地位的观点不仅在理论上，而且在实践中都面临着违背基本法理的 困惑。如果行政机关在行政关系中既是当事人的角色，又是裁判者的身份，角色的多样 性，一定会带来自身定位的混乱，二者互相影响，不利于实现执法的公正、公平，直接 影响政府在社会中的威望。
行政机关行使裁判权还不能有效保证行政机关的工作效率。因为行政机关的工作方式决定了它不适合对复杂的性质认定问题作出公平的判断，一定让其履行此项职责，必将影响行政工作的效率。因此，为了保证行政机关在维护国家利益及社会秩序方面的特殊作用，更为有效地利用现有的行政执法资源，对有争议的事实性质认定的问题确实不宜牵扯太多的力量。
(二)设置“官告民”制度是坚持公共行政理念的要求
在民主宪政国家里，行政权力源自人民主权，与立法、司法等国家权力一同属于公共 权力范畴。因此，现代行政乃公共行政。公共行政理念衍生出公开、公平、公正原则。 “官告民”制度则是公开、公平、公正原则在经济执法中的体现。
1.公开性是国家行为的基本特征。因为国家的行为是代表全社会利益，并使全社会受 益的行为，因此，除国家秘密以外，其行为都应当是公开进行的。此处所称公开原则是 指对社会中发生的危害社会公众经济利益的事实要及时予以公开；法院对危害社会公众 经济利益的行为的审判过程要公开；对其处理结果也要公开。这一方面能使社会公众了 解事情的真相，避免再上当受骗；另一方面也使社会公众能够监督国家机关执法活动是 否真正依法进行。
2.这里所称公平原则，是指政府与被起诉者双方在法律地位上的平等。因为政府是在 为维护消费者和守法经营者的利益进行执法活动。经营者和消费者之间，守法的经营者 和违法的经营者之间是形式上平等，但事实上不平等的关系，因为消费者、守法经营者 属于弱势群体。虽然如此，但在本质上来说，双方的法律地位还是平等的，政府作为弱 势群体的代表，直接制裁经营者，对有违法嫌疑的经营者来说，有失公平。而政府代表 社会，对违法行为进行调查，认为需要追究其法律责任，向法院提起公益诉讼，由法院 作为第三者，进行公正裁决，则符合公平原则。这一方面促使政府进行大量细致的调查 、取证活动；另一方面也有利于保护被告的合法权益，让被告有充分的机会陈述事实和 观点，使法院了解更多的信息，从而作出正确的判决。
美国为维护竞争秩序和消费者利益的法律规定，可以提起诉讼的主体有：受违法行为 损害的人、州司法长官、美国各区的检察官、任何组织和个人。对垄断行为、侵犯消费 者利益的行为，不论是私权主体还是公权主体，要让违法者承担法律责任，都必须向法 院提起诉讼，而不能直接处理，除非当事人自愿接受。
3.这里所说公正性原则，是指国家应当依法处理违法者，做到一视同仁，不偏不倚。 笔者认为，如果行政机关对违法者直接处罚，在程序上就有不公正的嫌疑。因为公正裁 决的主体一定是第三方的行为，如同足球比赛中的裁判。而行政法律关系的特点是只有 两方当事人，一方是国家行政机关，另一方是特定的公民或法人、非法人组织。政府作 为当事人，直接与相对人发生关系，没有任何第三方介入其中，行政机关可以任意裁量 ，何谈公正性。而由法院处理政府对违法者的投诉案件，由法院作为第三者进行裁决， 则实体公正的实现才能有程序公正的保障。
三、“官告民”制度的现实意义
(一)能有效维护弱势群体的合法利益，实现维护社会公共利益的目标
中国行政机关对危害社会利益行为的行政处罚是在行政机关和相对人之间进行的，容 易出现暗箱操作，徇私枉法、执法犯法的问题。而且，因为是直接的处罚，不进行公开 的审判，不仅对违法者起不到应有的惩治作用，而且对社会也没有警示作用。人们或是 对行政机关的执法毫无所知，或是将行政执法当成是国家的事情，与自己没有什么关系 ，表现出不应有的冷漠，这大大降低了行政执法的社会效果。例如，我国对虚假宣传行 为，一般由监督检查部门对违法者进行罚款处理。罚款使得违法者付出了代价，增加了 国库的收入，但是虚假宣传行为给社会造成的危害，给个体社会成员造成的损害和影响 并没有得到应有的处理和消除。显然，行政机关的处罚，并不能有效维护社会公共利益 。而“官告民”制度则是国家代表受到违法行为损害的社会群体而起诉，其结果，可使 受到损害的弱势主体一体得到赔偿，其社会效益显著。
(二)是形成公正透明、廉洁高效的行政管理体制的重要制度建设
行政机关对危害社会公众行为直接进行处罚，会给行政机关以权谋私、权钱交易提供 机会。江平先生指出：“中国法律制度中有一个不可忽视的现象：如果某一法律没有规 定特定的执法机关，那么这部法律就会变成无人管的法律，必然得不到应有的贯彻；如 果规定特定的执法机关，那么该执法机关就将从立法中获得特殊的权力，这种权力就可 能成为‘凌驾于社会之上’的特权，就可能成为谋取私利的权力。”[4]事实正如江平 先生所言，《工人日报》2001年6月26日刊登署名文章《执法，岂能以“人民为资源” 》，文章披露的情况是：农民建房没有指标，广东化州市平定镇国土资源所所长竟同意 先建后罚。该所开始口头同意农民可以边建房边等指标，等房子建成后，国土资源所再 将房子按违章建筑罚款处理。只要建房户交了罚款，国土资源所就不再过问。文章指出 ，平定镇国土资源所这种“执法”其实并不罕见。有人撰文对“执法产业”现象予以揭 示，指出它的特征是“以案件为资源，以执法为手段，靠出卖法律、法规和政策来创收 ”。笔者对此的补充是：执法者们已不再以案件为资源了，而大胆地以“人民”为资源 。
造成这种状况的原因是行政执法本身的局限性决定的。在行政执法活动中，相对人有 违法行为，行政机关直接进行处罚，没有任何第三方介入其中，行政机关可以任意裁量 ，腐败问题由此产生。而“官告民”制度则取消了行政机关的行政处罚权，从根本上解 决了“执法产业”、“执法腐败”问题。
(三)有利于实现对违法者的程序公平
中国行政机关对危害社会公众的行为直接处罚，与“官告民”制度比较，明显的缺陷 是行政机关对违法行为人的处罚即使实体是正确的，但缺乏程序公平。因为，政府与违 法嫌疑人双方，在法律地位上是平等的。政府通过调查，发现有违法行为，认为行为人 需要承担法律责任；行为人对行政机关关于违法事实的认定和法律责任的承担有权抗辩 。政府不允许相对人抗解，对相对人来说，有失公平，而“官告民”制度则使原告和被 告双方在法律地位上完全平等，被告在审判中可充分行使自己的抗辩权，实现了程序正 义，而程序正义是实现实体正义的必要前提。
可能有人认为“官告民”制度的弊端是没有效率。行政机关经济执法快捷性的优势是 审判机关的审判、执行所无法比拟的，行政机关可根据一定的违法行为事实，按有关法 律，直接进行处罚，当事人即使对行政处罚决定不服，提起行政诉讼，一般也要先执行 处罚决定，这样就可有效地及时制止违法行为。美国解决此问题的办法是授权法院发布 “临时禁止令”，即为了达到有效地及时制止违法行为的目的，相关法律都会规定：对 起诉的危害社会利益的案件，法院要尽快予以审理和判决。在诉状审理期间和禁止令发 出之前，法院可随时发出在该案中公正的临时禁止令或限制令。法院发出的“临时禁止 令”或“限制令”，能有效制止违法行为蔓延的问题。 WW
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