农村税费改革后农村基层组织的运转分析——以江苏为例，本文主要内容关键词为：基层组织论文,江苏论文,为例论文,农村税费改革论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农村税费改革是中国农村继土地改革、实行家庭联产责任制之后的第三次重大改革。它是切实减轻农民负担，增加农民收入，保护农村生产力，促进国民经济持续、快速、健康发展的有效途径，是改善党群、干群关系，维护农村稳定的重要举措。但由于农村税费的改革过程实际上要重新调整国家、集体、农民三者之间的利益关系，而农村税费改革的直接目标就是要求减轻农民负担，其直接的后果必然是减少政府和农村基层组织的税费收入。“减负与农村基层组织的基本正常运转的关系如果处理不好，就会引发矛盾。一方面，基层政权和相关部门既得利益受损，可能会产生抵触情绪，造成与农民的对立和冲突；另一方面，在维护各自既得利益的基础上，各部门通过各种途径积极寻求新的负担转移方式，力争获取更多的利益，以补偿改革导致的利益损失。”（于静波，2003）因此，自2002年全国2/3的省（市、区）全面推行农村税费改革以来，一些深层次的问题逐步暴露并日益激化，其中较突出的问题是农村基层组织债务负担过重、经费严重不足、机构庞大、管理疏漏等，农村基层组织运转困难，农村税费改革难度加大。如何保证农村基层组织的正常运转，已经成为摆在我们面前的一个现实而紧迫的问题。
一、农村基层组织的职能和合理规模
农村基层组织包括村党支部和村民委员会。村党支部作为党在农村的基层组织，它的功能主要包括两个方面的内容：一是履行党的基层组织职责；二是正确处理与村民委员会的关系。而村民委员会，根据1998年的《中华人民共和国村民委员会组织法》，它是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性组织，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。
鉴于目前农村基层组织在实际工作中，普遍存在着村党支部和村民委员会分家不分工及村干部身兼多职的现象，我们把村党支部和村民委员会的职能合并归纳。因此，农村税费改革后，农村基层组织的职能主要包括以下五个方面：（1）管理党员队伍；（2）协助乡镇行政处理事务；（3）为经济生产服务；（4）兴办公共事业；（5）维护社会治安。
村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治的原则设立。村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意后，报县级人民政府批准。村民委员会由主任、副主任和委员共三至七人组成。
二、农村税费改革中，农村基层组织与农民集团行动的矛盾分析
农村税费改革不仅是将一个缺位的农民主体权利恢复原状的过程，而且它还直接引发了各级政府与组织之间的利益的重新分配，造成一部分人利益受损和另一部分人利益得到补偿与恢复。那么，如何分割农村税费改革后的收益以及由谁来承担改革的成本，必将成为相关利益主体争夺的焦点。而利益受到损失的主体为了维护自身的利益，也必然会或多或少、或明或暗地反对改革，成为改革的阻力。因此，农村税费改革实际上是各种利益主体之间相抗衡和妥协的过程，农村税费改革能否达到预期的阈值，关键看能否逐渐消除农村税费改革中的抗逆性影响。[1]
农村税费改革的直接目标就是减轻农民负担，其直接的后果必将是导致短期内财政的减收，部分农村基层组织运转困难甚至难以维持正常运转。这时，农村基层组织和农民集团之间力量的对比，可能会导致农村税费改革过程的异化。相对而言，农民集团在与农村基层组织的博弈中是一个大集团，而农村基层组织是一个小集团，“比起大集团来，小集团的行动更果断，而且能更有效地运用他们的资源”[2]（p.65）。因此，较小的集团常常自愿组织起来，采取行动支持其共同利益，而大集团则通常做不到这一点。所以，具有特殊利益的小集团有异乎寻常的力量，常常能够战胜大集团。
虽然，农村基层组织是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，可以将村委会看成是村民的代理人，（王峰，2000）但根据公共选择学派的观点，并不存在凌驾于一般人之上，全知全能，并且毫不利己专门利人，代表“公共利益最大化”的“超人群体”，所以我们不能否认和忽视人的自私性和自利性，而这往往导致了村干部对自身利益最大化的追逐。正如詹姆斯·穆勒斯所说：“假如把权利授予一群称之为代表的人，如果可能的话，他们也会像任何其他人一样，运用他们手中的权力谋求自身利益，而不是谋求社会利益。”[3]（p.303）而且，在目前农村基层民主不健全、农民的组织化程度很低、谈判地位和自我保护能力很弱以及信息不对称等情况下，确实存在着村干部寻租的可能，他们会千方百计地运用自身的资源优势寻找农村税费改革方案的漏洞，在改革设计上讨价还价，在实际执行中变相操作，导致农民负担的负反弹，再次陷入“黄宗羲定律”，从而异化农村税费改革的进程。因此，保证农村基层组织的正常运转是农村税费改革顺利推进的重要原则之一。
三、农村税费改革后农村基层组织运转经费的渠道
农村税费改革后，农村基层组织收入来源的构成（见表1）和收入数量都发生了极大的变化。首先，从收入来源构成看，农村税费改革前，农村基层组织的收入来源主要是村提留，而税费改革以后，取消了村提留，农村基层组织的收入来源主要依靠“两税”附加，农业税附加比例为正税的40％，农业特产税附加比例为正税的10％～20％，虽然农村税费改革后，新农业税税率大幅度上升，但两税的附加仍大大小于村提留。其次，农村税费改革后新增加的乡村公益事业金，是按照“权利与义务对等”和“均衡税负”的原则，向不承包土地或承包土地明显少于当地平均水平，并从事工商业活动或养殖业的农村居民收取的乡村公益事业的资金，一方面，这部分人在整个人口中所占比例较小，另一方面，其收取实行严格的上限控制，因此收取的资金数量也很有限。再次，农村税费改革后，村级兴办公益事业所需资金不再固定收取，而是采取“一事一议”筹资。农村税费改革后收取的“一事一议”资金，既有上限要求，又强调必须通过民主程序，由村民大会或村民代表大会民主决定，实际上，“一事一议”所议内容都是和农民自身利益密切相关的集体和公益事业，虽是广大村民的共同利益，但不一定就是每个村民的利益。正如奥尔森所说：“除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或其他某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自身利益的个人不会采取行动来实现他们共同的或集体的利益。”[2]（p.2）因此，“一事一议”在实际操作过程中必然会出现“事难议，款难筹”的问题。最后，关于财政补助金，是各级财政为弥补部分村的经费缺口而转移支付的资金。实际上，税费改革后地方政府财政收入也大大减少，对农村基层组织的补助非常有限。另外，农村税费改革以后，农业税征收规范，农村基层组织的各种“创收”途径被堵，所有这些都必然在很大程度上导致农村基层组织的财力下降。
表1 农村税费改革前后农村基层组织收入来源表
税费改革前 税费改革后
1 村提留 农业税和农业特产税附加
2 村内兴办集体公益事业的资金 向不承包土地的农民收取的乡村公益事业资金
3 各种承包发包收入兴办村级集体事业“一事一议”筹集资金
4 生产经营收入财政补助资金
5 其他收入村级各种承包收入、生产经营收入和其他收入
按照中发（2000）7号文件精神，农村税费改革后，作为村级资金的“农业税附加比例最高不超过农业税正税的20％”；虽然国发（2001）5号文件允许各地“在农业税及其附加不超过8.4％的前提下，通过适当降低农业税税率，相应提高农业税附加比例的办法，增加村级收入”，但从2002年以省为单位进行的试点情况来看，除山东、上海、浙江省以外，其他17个省区执行的都是中发（2000）7号文件规定的农业税附加比例。有关统计表明，改革前的1999年，这17个省区由农民负担、属于政府的法定收入的有农牧业税及其附加、农业特产税及其附加、屠宰税、乡统筹、教育集资等5项，合计总额为461.4亿元；由农民负担、属于村级组织法定收入的有村提留一项，合计总额为162.6亿元。税费改革后，这17个省、区测算的数据表明，在取消屠宰税、乡统筹、教育集资以后，由农民负担、属于政府收入的有农业税、农业特产税两项，合计金额为92.5亿元，相当于改革前5项合计总额的63.4％，减收1/3左右，由农民负担、属于村级组织收入的有农牧业税和农业特产税的“正附加税”，总额为7.2亿元，相当于改革前村提留的35.2％，减收近2/3。
四、农村税费改革后农村基层组织运转的实证分析——以江苏为例
自2001年初江苏省省委、省政府在试点的基础上全面开展农村税费改革工作以来，农民的负担确实减轻了，2002年农民负担人均减轻77元，减负率达50％，改革的效果十分明显。但随着农村税费改革的不断深入，一些问题也逐渐暴露出来，其中最突出的问题就是农村基层组织运转困难。
1.农村基层组织运转资金存在较大的开支缺口
农村税费改革前，农村基层组织的收益有一部分是靠增加农民负担形成的，税费改革后，随着这部分农民负担的消除，使农村基层组织的实际收入大大下降。
从整个江苏的情况看，农村税费改革后，全省村一级减收总额18.7亿元，平均每个村减收5万元左右，盐城市的村级财力下降高达80％。农村税费改革后，即使按照规定足额收取农业税附加、特产税附加，平均每个村的收入也大致只有2～3万元。但是，根据笔者对苏中某一地级市的调查，事实上必不可少的开支项目有：（1）村干部报酬约需6～8万元；（2）村五保户供养经费，村平均需1.5～2.5万元；（3）办公经费，包括电话费、账册费、电费、报刊费等，村均最少约需0.3万元；（4）其他经费：村组干部党训补贴费、宣传费（村务公开栏、标语、政策宣传等）、计划生育费（相当于村人均2元/年）、征兵费、村人民（党）代表选举经费、节日经费（包括教师节、六一儿童节、三八妇女节、五四青年节、八一建军节等）、出差补助费（计划生育、征兵等到县里开会），最少需要0.5万元。以上总计，农村基层组织年平均开支至少也在8万元以上。在苏南，如果以每年10万元为基本自给目标，有缺口的村约占10％；在苏中，如果以7万元作为自给目标，有缺口的村约占30％；在苏北，如果以5万元作为基本自给目标，有缺口的村也要达到30％。全省2.1万个村大致有6000个左右的村存在缺口。（万元坤等，2002）因此，总体上要保证这些村正常运行相当困难。而根据笔者对苏中某一镇的实地调查，农村税费改革后，农村基层组织财力确实受到一定影响，11个村中有5个村存在资金缺口。因此，农村税费改革后，除了一些二三产业相对发达的村以外，还有很大一部分村资金入不敷出，存在较大的开支缺口。
2.农村基层组织的债务负担沉重而且难以化解
农村基层组织的债务主要由以下几个部分构成：一是向银行、信用社的借款。主要是农村基层组织为了完成上级下达的各项达标升级任务（如“普九”达标、兴办乡镇企业、基础设施建设等）及农村税费收缴任务，从银行、信用社借了不少贷款，累积债务较重，加上利息滚动，这笔债务还在不断扩大。二是向干部职工借的集资款。尽管国家三令五申反对非法集资，但面对日益膨胀的支出和虚假的财政递增，农村基层组织无法维持其正常运转，通过向干部和职工高息集资便成为化解矛盾的途径之一。三是其他欠款，主要是农村基层组织因超支而形成的借贷。农村税费改革前，这些债务可以通过农民上缴的乡统筹、村提留来消化，也可以通过开辟名目繁多的税费向农民提取。农村税费改革后，农民负担的税费任务已有明确规定，再加上农村基层组织的财力大幅度下降，筹资渠道和筹资数额减少，农业税附加和农业特产税附加，只能满足（有的甚至不能满足）村干部、五保户供养和办公经费，其偿债能力受到很大限制，偿债压力非常大。
国家统计局农调队1997年对10个省的一项调查显示，乡级和村级的平均负债规模达到了近400万元和20万元。江苏省2003年实现零债务的仅有500多个村，占总数的25％左右，其中，苏北某县2003年村级债务累计高达2.12亿元，其中有13个村的集体债务超过了百万元，这笔债务在农村税费改革后农村基层组织可用资金普遍减少的情况下暂难化解，矛盾和问题变得更加突出和尖锐。沉重的债务负担不仅影响了农村经济的发展，更重要的是影响了农村基层组织的正常运转，影响了农村基层组织在群众中的威信和形象。
3.机构改革力度不够，农村基层组织机构庞大、管理疏漏，而且农村基层组织行政化、村干部公职化的倾向进一步加强
伴随着农村税费改革的进行，江苏省进行了以乡村管理体制改革为核心的配套改革，主要包括乡村撤并与机构改革、基层财政管理体制改革、乡村教育体制改革等等。在配套改革中，乡村撤并是力度最大的改革措施。到2001年年底，江苏省乡镇数由税费改革前的1974个减少到1372个，撤并率为30.5％，行政村总数由税费改革前的3.5万个减少到2.2万个，撤并率为36.7％，村组干部由43万人减少到22.65万人，减少了47.3％，其中村干部减少8.7万人，乡村撤并和村干部精简力度较大，成效显著，但大多数县市机构改革力度不够，农村基层组织机构臃肿，人员较多。农村税费改革后，根据江苏省的有关文件，要求农村基层组织的村干部人数控制在每个村8个左右，但根据笔者对苏中某一地级市的调查，该地级市平均每个村的村干部人数都在12人左右（不包括片长、片长助理、信息员等）。另外，在乡镇机构改革中，除了清退部分临时聘用人员和让部分到退休年龄的干部退休外，其财政供养人员数量没有太大变化，有的地方甚至还在继续增加，（如表2）这增加了乡镇党组织分流人员的压力，使农村基层组织行政化、村干部公职化倾向进一步加强。
表2 沭阳、溧阳和宝应县（市）财政供养总人数
年份沭阳县溧阳市宝应县
199926 86419 26222 908
200028 01519 95424 085
200128 91919 38823 919
200229 04519 50223 919
精简乡镇机构，压缩人员，是农村税费改革中一项重要的配套改革措施，它关系到农村税费改革试点工作的成败。但多年来乡镇党组织及其部门和事业单位已经形成了庞大的干部队伍，积累了诸多矛盾，因为没有科学的国家干部的精简机制，缺少分流的渠道，要实现既压缩人员，又保留“分流人员”国家干部身份的双重目标，下派到农村基层组织是最好的选择。因此在农村税费改革和乡村撤并、机构改革的过程中，为了分流乡镇富余人员、精简村组干部，江苏省的一些县市选派机关干部到农村基层组织任职，如：实行村支书、村会计委派制度等，对村干部采取机关干部的管理办法，实行农村基层组织行政化、村干部公职化。如苏南某镇在村组合并过程中，镇直部门下派27名干部到村里任职，占75名村干部的36％。
下派国家干部到农村基层组织任职，虽然短期内可以产生一些较好的效果，但从长期来看，不仅动摇了村民自治的组织载体，而且，如果继续发展下去，在乡镇机构改革和人员精简没有取得突破性进展和成效的情况下，在农村基层组织又会形成一支庞大的国家干部队伍，政府财政的人员负担又将进一步加重。同时，由政府财政供养的国家干部到农村基层组织任职，是政府管理村级事务的代理人，由乡镇党委、政府负责确定和考核村干部的收入标准和收入水平，当政府的利益与农民的利益发生短期冲突时，农村基层组织就很难代表和维护农民的利益，甚至可能违反和侵犯农民的利益。另外，农村基层组织行政化、村干部公职化，在一定程度上是对村民合法权利的一种侵犯，不利于加强基层民主政治建设。
五、农村税费改革后，保证农村基层组织正常运转的政策建议
农村税费改革后，农村基层组织的任务很多，在保证农民负担减轻、规范、不反弹的前提下，如何解决财政困难、化解历史债务等以保证农村基层组织的正常运转，是关系到农村工作全局的一个关键问题，从当前情况看，应主要从以下几个方面抓起：
1.倡导合作博弈，加大中央、地方财政转移支付力度，抑制农村税费改革过程中的异化
在农民与农村基层组织的博弈中，任何一方对个人理性的追求都不能损害另一方的切身利益。事实上，在当前农民负担仍然很重，农村基层组织面临重重困难的情况下，仅依靠农民与农村基层组织之间利益的调整是不够的，也就是说，仅倡导农民与农村基层组织之间的合作博弈是不够的，必须加大中央和地方财政转移支付力度，求得双方利益的平衡，抑制农村税费改革过程中的异化。市、县要根据农村基层组织正常运行所需要的经费缺口的实际情况，安排必要的财政转移支付额度，确保农村基层组织的正常运转。另外，要划清乡、村两级的财权与事权。《村民委员会组织法》明确规定村级组织是村民自治组织，应当有相应的财权与事权，乡镇既不能随便挪用村级资金，也不能任意增加村级事务。对乡政府委托的一些行政工作，按照事权与财权相统一的原则，乡镇应该向村提供必要的工作经费。
2.加强农村财务管理，分门别类解决农村基层组织的债务问题
对于农村基层组织的债务问题，一方面，应组织财政、审计或中介机构对其债务进行复审，挤掉债务水分，分清债务性质，鉴定落实还债的责任部门和责任人。在此基础上区别历史遗留债务问题和农村税费改革后新形成的债务。对于农村税费改革后未经村民代表大会讨论通过而形成的债务，要坚持谁借谁还的原则，以免形成新的债务。对于历史遗留的债务，债务形成的原因确属是为乡村公益事业而支出的，确应由村承担的债务，通过组织收欠还债、建立偿债准备金制度以及调减、免利息等措施逐步加以解决。同时，加大中央和省级政府对农村税费改革的转移支付力度，从转移支付中拿出一部分逐年缓解村级农村基层组织的债务。另外，还可以出卖闲置资产，如拍卖集体的机动耕地、荒地、荒山、荒湖、荒坡的经营权，公开拍卖村的集体企业等等，积极盘活存量资产，化解债务矛盾。另一方面，特别要坚决停止一切上级出政策、下级出资金的新政策的出台，以免形成新的农村基层组织债务。
3.加大机构改革力度，调整村内组织结构，加快农村基层组织形式的创新
农村税费改革后，要根据实际需要设置村内的组织机构，进一步裁减冗员，精简机构。按照农村税费改革方案，村干部的误工补贴、办公用品及五保户经费都源于农业税附加，这部分收入难以保证数量庞大的村干部补助工资和维持最基本的办公费用。因此，村组干部的数量必须大力压缩。可以对农村基层组织实行“并”、“兼”，即小村并大村，实行村干部一兼多职，从而扩大村级规模，减少村级干部，减少村级支出。
在推进农村税费改革的同时，还必须稳定农村基层干部队伍，加强农村基层组织的干部队伍建设。一方面，通过积极扶持和促进乡村集体经济组织的发展，壮大集体经济，增加集体收入，消除农村基层组织干部工资拖欠现象，解决农村基层组织干部的后顾之忧；另一方面，要按照德才兼备的原则和新时期的工作要求，把那些有实际工作经验和领导能力并且得到群众认可的同志选进农村基层组织的领导班子，充分发挥他们的作用，带领农民致富。
4.加快发展，广辟财源，确保农村基层组织的正常运转
农民增收靠发展，解决农村基层组织的困难也要靠发展，只有发展才能使农村基层组织与广大农民群众的利益相协调，才能最终实现“双赢”。农村税费改革后，通过减员节支、转移支付等手段，也许能够保证农村基层组织收支的平衡甚至结余，但新的农业税的性质决定了它不可能从根本上解决农村基层组织财力的增长机制。要解决农村基层组织财力薄弱、无钱办事的问题，根本的出路在于发展农村经济，加强对经济发展的领导是农村基层组织的重要任务。农村税费改革仍然不能偏离这个重心，必须积极促进区域经济的发展，以提高农民收入为中心，找准增收的途径，开辟新的财源。一是在稳定农民家庭经营的基础上，采取有效措施，促进农民分工分业。农村基层组织要抓住农村中的能人、大户、专业户，充分发挥他们带头致富的作用，培育扶持他们与一般农户拉开差距，鼓励他们雇工扩大再生产，使农民之间分工发生变化，使优势农户通过各种形式扩大经营规模，在更大的范围内配置资源，弱势农户或出租土地，与优势农户联营，或进城打工，这样就在农村内部增加了农民增收的机会。二是以市场为导向，发展农业产业化。农村资源丰富，农产品具有多功能特性，可以形成不同优势，向各个领域扩展，如可以形成以粮食、畜产品、果菜为主的生产、加工、销售一条龙的农业食品产业体系，也可以形成以园艺、花卉、农业景点为主的观赏、旅游、休闲、娱乐的农业文化体系等等。各村要从实际出发，结合“一村一品”的模式，发展产业化经营，寻找农民增收的新途径。