欧洲公民与国家公民：欧盟双重公民身份问题研究，本文主要内容关键词为：公民论文,欧洲论文,欧盟论文,身份论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D814.1文献标识码：A文章编号：1009-3060(2008)05-0058-0
1992年2月7日，在马斯特里赫特签署的《欧洲联盟条约》正式确认和建立了欧洲公民身份(European citizenship)，①条约规定：“拥有成员国国籍的每个人为联盟的公民。”欧洲人拥有了一种双重公民身份(dual citizenship)，一个是传统的国家公民身份，一个是超国家的公民身份，这是世界政治领域的一种新现象。国内学者关于欧洲公民身份问题也有了一些初步研究，对欧洲公民权的形成及现状进行了探讨。例如，赵勇博士的：《欧洲联盟公民权的历史建构》(兰州大学出版社，2005年6月)，是国内研究欧洲公民权历史形成过程的第一部专著；顾百忠的“欧洲公民权利意识的发展”，(《上海市政法管理干部学院学报》，2002年第3期)探讨了欧洲公民权利以及公民权利意识发展的状况；马胜利的“欧盟公民权与欧洲认同”(《欧洲研究》，2008年第1期)，在梳理了欧洲公民权发展过程的基础上，探讨了欧洲公民权与欧洲认同的关系，但是把两者看作是两个独立的概念。本文将从权利和认同两个维度对欧洲公民身份概念进行考察，同时分析欧洲公民身份对国家公民身份的影响以及欧盟的这两种公民身份可能会出现的关系模式。
欧洲公民身份的建立对传统的政治概念提出了挑战：公民身份是否只同民族国家相联系？长期以来，公民身份的概念严格地与国家主权原则或国籍联系在一起。公民身份这一传统的、经典的语汇被认为是民族国家和民族意识的专有词汇。一方面公民身份涉及权利和义务，只有具备一国的国籍才能享有该国的公民权利并承担相应的义务；另一方面，国家也被视为是公民身份的保护者和最终依托。国家公民身份是一种排他性地位，在民族国家“内部”(ins)和“外部”(outs)设立了边界。因此现代民族国家又被称为公民国家。英国著名社会学家马歇尔(Marshall)认为公民权利尤其是社会权利在20世纪得到了大幅扩张，这是由于西欧各国的社会阶层达成了历史性妥协的结果。在欧洲，资本主义发展造成的社会问题之所以得到了较好解决，社会权利和公民身份地位的发展是一个非常重要的原因。公民身份制度是现代民族国家的基本政治制度之一。欧洲公民身份的建立是向一种全新的政治概念迈出的重要一步，它超越了由民族国家定义的传统的政治概念框架，②初步建立了公民与联盟之间的直接联系，并构成了政治联盟及其合法性的基础；③很多人认为，欧洲公民身份有利于促进真正的欧洲公民的产生，并为向一个欧洲联邦国家的转变铺平了道路。④但是双重公民身份也为欧洲带来了新的问题和挑战。很长一段时间来看，欧洲公民身份不会取代国家公民身份，但会对它形成巨大的竞争压力，欧盟未来可能会形成一种多层公民身份共处的结构。
一、欧洲公民身份：权利与认同的结合
由《欧洲联盟条约》所规定的欧洲公民身份实际上是一系列权利的综合。在这些权利中，最核心的是公民在成员国范围内的自由迁徙和居住权，这实际上是对欧洲市场一体化成果的肯定。1957年《罗马条约》初步规定，“联盟公民有权在各成员国的领土内自由迁徙和居住”(第8A条)；⑤1985年6月，联邦德国、法国、比利时、荷兰和卢森堡签订了《逐步消除共同边境控制的申根协定》，为人员自由流动提供了更为便利的条件；1986年，《欧洲单一法令》作了更为明确的规定：内部市场是一个没有内部边界的区域，在此区域内，人员、货物、服务和资本可以自由流动。这被称为欧共体市场一体化的四大自由。⑥所以欧洲公民身份同劳动力的自由流动和一个统一的内部市场的创建相联系。此外，欧洲公民还享有一系列政治和社会权利，主要包括：在欧洲议会选举中的选举权和被选举权，在地方选举中的选举权和被选举权，向欧洲议会和欧洲督导专员投诉、请愿、迁徙与定居、外交与领事保护等权利。
欧洲公民身份建设一直是欧盟“公民欧洲”(Europe of citizens)建设的核心内容。欧洲公民身份不同于传统的国家公民身份，尤其是同血缘意义上的民族公民身份有本质不同，它是一个政治和法律概念。它也涉及了一个根本性问题：谁是“欧洲人”？从文化、政治还是血缘等不同标准来定义谁是“欧洲人”，将会从根本上决定欧盟未来政体发展的性质。成员国对这一新的政治概念也作出了反应。丹麦在有关批准《马斯特里赫特条约》的宣言中说，欧盟有关公民身份的概念是一个政治和法律的概念，其定义完全不同于丹麦宪法和丹麦法律制度中所使用的公民这一概念。联盟条约并没有试图建立一种民族国家意义上的联盟公民身份。欧盟公民身份本身不在任何意义上给予其他成员国公民以丹麦公民籍的权利，或任何丹麦公民所具有的一般权利、义务和特权。⑦可见，成员国对这一新制度抱有戒心，担心它会威胁到自己管理公民的传统权力，同时也由于欧洲公民身份建设刚刚起步，发展并不完善，所以与传统的国家公民身份相比欧洲公民身份的影响还相对较弱。
公民身份包含两个维度：一是公民所拥有的权利(rights)和担负的义务(duties)；二是公民对共同体的归属感。对欧洲公民身份来说，前者涉及个人在共同体中的法律地位及相关权利和义务，可称为欧洲公民权；后者既包括个体成员之间的互相认同与包容，也包括个人对共同体的归属感和忠诚感(solidarity)，可称为欧洲认同意识。⑧(见下表)欧洲公民身份是公民权和认同意识的结合。对公民来说，没有认同意识，公民身份只是共同体自上而下(top-down)的身份赋予，是一种被动接受；没有公民权，公民身份就缺少权利和义务等实质内容，也会因法律和制度保障的缺失而软弱无力，难以持久。
欧洲公民身份的两个维度
迄今欧洲公民身份总体上经历了三个阶段的发展：1970年代到1980年代末市场公民身份(market-citizenship)建设阶段；1990年代初到2000年政治和社会公民身份(political and social citizenship)建设阶段；从2000年开始的宪法公民身份(constitutional citizenship)建设阶段。尤其是2000年以后，伴随欧盟的制宪过程，赋予欧洲公民身份宪法性地位的问题提上了欧盟的议事日程。2000年5月，德国外长菲舍尔在洪堡大学开启宪法讨论的讲话中就认为：“这个宪法的核心是确立基本权利、人权和公民权，在欧洲各机构之间进行平衡分权，并对欧洲层次和民族国家层次做出明确划分。”⑨这也就是如何才能把国家的欧洲和公民的欧洲正确地结合起来的问题。2003年6月，制宪委员会通过的《欧盟宪法条约》草案明确规定了欧洲公民的基本权利和宪法地位。遗憾的是，由于法国和荷兰两国公民投票的否决，《欧盟宪法条约》草案未获通过，因此真正宪法意义上的欧洲公民身份并未建立起来。但是通过这一制宪过程欧洲公民身份建设跨入了一个新阶段，即从原来的市场公民身份建设转入了宪法公民身份建设。⑩
二、欧洲公民身份建设：问题与挑战
双重公民身份局面的出现，对民族国家的国籍政策、社会和移民政策提出了诸多挑战。同时，成员国也感受到公民对国家的忠心和归属感有被“欧盟”夺走的危险。面对这种竞争欧盟成员国力图保持自己管理公民的传统权力。例如，德国宪法法院在对Brunner一案的判决中指出：不存在所谓欧洲民主，在德国宪法中公民和国籍是联系在一起的，以一定血统的人民作为公民概念的基础，欧盟所规定的欧洲公民的所有合法权利，只能通过各国的民主机构授予和保障。欧洲公民身份建设虽然取得了一系列进展，但大多数学者和政策制定者还仅把欧洲公民身份看作纯粹是一种装饰性和符号性的制度(decorative and symbolic institution)，它只不过是复制了马斯特里赫特条约签订以前的“市场公民身份”而已。在欧洲公民身份建设的过程中，权利和认同的发展是不平衡的；由于依赖于国籍，欧洲公民身份也具有很强的排他性，是否给与第三国国民欧洲公民身份的问题对成员国和欧盟的政治都提出了挑战；欧洲公民身份所赋予公民的权利需要通过民族国家来实现和保护，由于在司法制度、国籍和社会政策方面存在差异，欧洲公民获得的实际公民权利和司法保护也是不均衡的。
1.权利与认同发展的不平衡
从当前的建设情况来看，欧洲公民身份的权利和认同意识两个维度的发展是不平衡的。权利维度的建设相对容易，因此得到了相当大的发展。《欧盟条约》和《阿姆斯特丹条约》都明确规定了欧洲公民所享有的一系列经济、政治和社会基本权利。1989年12月，斯特拉斯堡会议通过了《共同体工人基本社会权利宪章》，将一体化过程中业已存在的各种社会权利进行了整合，几乎涵盖了欧盟社会政策的各个方面，真正开启了公民社会权利的政策计划。2000年12月《欧洲联盟基本权利宪章》签署，该宪章第一次将欧盟公民所有的个人权利整合在一个文件内，并成为后来《欧盟宪法条约》草案的重要组成部分。(11)1993年以后，欧洲法院在促进公民权保护和扩展方面也做了很大努力，通过一系列判例使欧洲公民权成功地制度化。因此欧洲公民的权利建设已经取得了较大进展。
与权利维度相比，欧洲认同意识的发展还相对滞后。当前公共争论和民主参与还主要发生在民族国家层面，民族国家是集体认同意识和公民身份的主要来源。(12)国家公民身份反映了一种强烈的民族认同和公民对国家的归属感。公民对欧盟的归属感和认同感相对薄弱，参与欧盟事务的兴趣不大。2004年的欧洲议会选举各国公民较低的投票率说明了这一点。在欧盟15个老成员国中，投票率只有48％，而入盟的10个新成员国的投票率仅为26％。2001年，在关于联盟公民身份的第三份报告中，欧盟委员会认为欧洲公民身份通过扩大公民参与为欧洲一体化提供了合法性基础，也是培养公民对联盟的归属感和真正的欧洲认同意识的重要因素。(13)因此，公民欧洲认同意识的发展是与权利的扩展和对权利实际有效的行使联系在一起的。人们可以较为容易地理解和认识欧盟有形的法律制度，但很难在感情上建立对联盟的归属感和忠诚感，这是当前欧洲公民身份建设面临的主要问题之一。
2.第三国国民的身份：排斥还是融合？
欧洲公民身份解决了成员国国民在共同体内部的移民问题，公民在联盟范围内的自由流动获得了欧盟法律的保护，并被赋予各种权利。但是第三国国民的联盟身份和权利保护问题却并未得到解决。按照现行《欧洲联盟条约》的规定，只有拥有成员国国籍的公民才属于欧盟公民，即获得欧洲公民身份的前提条件是拥有欧盟成员国的国籍。这是一项带有强烈排他性的条款，它把那些长期合法居住在欧洲但没有成员国国籍者、来自非成员国的移民、外籍工人以及边缘居民等第三国国民排除在了欧盟公民权的保护之外，他们要想获得欧洲公民身份首先要获得成员国国籍，此举受到长期争议。是否应该赋予第三国国民欧洲公民身份问题的争论尤为激烈。(14)1992年7月，欧盟在《马斯特里赫特条约的最终决议和声明》(Final Act and the Declarations to the Maastricht Treaty)中规定：个体是否拥有成员国国籍的问题只有成员国自己有权按照本国的法律处理。(15)因此，是否赋予个人欧洲公民身份的决定权也在成员国手中。欧盟可以规定个体的公民身份，但是却不能赋予他们国籍，因为欧盟本质上还是一个政府间组织，不是国家。欧洲公民身份获得的前提条件如果不是成员国国籍，那么欧洲将出现一个新的群体：他们不属于任何一个成员国，但拥有欧洲公民身份，他们只属于“欧盟”。如果赋予第三国国民以欧洲公民身份，他们将是这一新群体的主要来源。但这将造成“欧盟公民”的分裂：一部分还是民族国家的公民，一部分却变成了纯粹的欧盟公民。
第三国国民不拥有欧洲公民身份的核心权利——自由流动权，除了与家人团聚等原因，第三国国民在欧盟范围内不能自由迁徙。这与联盟条约建立工人和服务的自由流动权的条款相矛盾。同时在社会福利和安全、教育等方面第三国国民的权利也相当有限，他们无法直接从欧盟的立法中获益，这也同欧盟建设“公民欧洲”的理念和政策相悖。2002年以后欧盟相继出台了一系列针对第三国国民权利的政策和指导意见，但是这些分散的指导性意见无法形成统一的欧盟移民政策。第三国国民的身份关系到欧盟移民问题的解决和欧洲的社会融合。但是在管理公民问题上国家不可能将权力完全交给联盟，欧洲公民身份依附于国家公民身份反映了一体化过程中联盟对国家主权的妥协。国家依然是实施和保护公民权利的主体和集体认同的主要来源。
3.公民权利保护与联盟司法体系建设
欧洲公民权利建设虽取得了一系列重要进展，但也存在诸多问题，主要是欧洲公民权利的有限性和缺少有效统一的联盟司法体系。很多学者早就提出，欧盟条约所规定的欧洲公民权利实际上只是“市场公民权”(market citizenship)，主要是公民作为联盟的消费者、工人、雇主和经商者的经济权利，而政治和社会权利较少。(16)同时，由于缺少独立法人资格，欧盟迟迟没有加入《欧洲人权和基本自由保护公约》，导致欧盟在保护公民基本人权方面存在重大缺陷。2000年7月通过的《欧洲基本权利宪章》虽然是欧洲在保护基本人权方面取得的重要成就，但它只是一份宣言性文件，没有法律约束力。它规定：“本宪章并没有为共同体或欧盟设立任何新的任务，也没有改变由条约所界定的权力和义务”(第51条第2项)。(17)一是公民权利的规定分散在各种条约、决议及欧洲法院的判例中，欧盟公民权被认为是“碎片化”的、不严密的。二是人权和基本权利未被完全纳入公民权当中，导致欧洲公民身份存在重大缺陷。权利在欧盟中的地位和轮廓以及联盟公民权和人权的关系等这些长期存在的复杂问题缺少一个宪法性的安排。(18)
权利的有效实施和保障关系到真正公民身份的建立及公民对联盟的信任与归属感，否则欧洲公民身份就只有空洞的符号意义。联盟构成了一个全新的法律秩序，构成它的不仅是成员国，也包括他们的国民。(19)欧洲法院虽已在司法实践中为保护公民权利作了很大努力，但共同体法律建立在条约的基础上，条约毕竟不同于宪法，(20)这导致了欧洲法院在权能上的缺失，公民已经在欧洲层面上获得的权利主要还是通过其在成员国的宪法性公民地位来获得保障。(21)各国公民实际获得的权利和所受到的司法保护也存在差异和不平等。因此，欧盟需要着手建立一个统一而有效的司法体系。主要的目标包括，赋予欧盟独立的法人资格，寻求尽快加入《欧洲基本权利宪章》；确立联盟法律优先原则，保证欧洲法院在保护欧洲公民权方面的司法管辖权；加强成员国在民事和刑事司法领域的合作，向欧洲公民提供一个不存在内部边界的自由、安全和司法的区域。
三、双重公民身份的前景：取代、竞争还是多层共处？
1992年2月欧盟条约建立了欧洲公民身份以后，很多成员国担心这将对国家公民身份形成竞争并最终取代国家公民身份。丹麦在有关批准《马斯特里赫特条约》的宣言中说，欧盟有关公民身份的概念是一个政治和法律的概念，其定义完全不同于丹麦宪法和丹麦法律制度中所使用的公民这一概念。联盟条约并没有试图建立一种民族国家意义上的联盟公民身份。欧盟公民身份本身不在任何意义上给予其他成员国公民以丹麦公民籍的权利，或任何丹麦公民所具有的一般权利、义务和特权。可见，成员国对这一新制度抱有戒心，担心它会威胁到自己管理公民的传统权力。面对这种担忧，欧洲理事会在1992年10月的《伯明翰宣言》中明确表示，联盟公民身份构成对国家公民身份的一种权利和保护的附加关系，其目的不是取代国家公民身份。(22)1997年的《阿姆斯特丹条约》增加了“联盟公民身份应该是国家公民身份的补充”的条款。很显然，从当前欧盟条约和官方意见来看，建立欧盟公民身份制度并不是为了同国家公民身份进行竞争，甚至取代后者，他服务于很有限的目标，即主要是为了便利公民在联盟范围内的自由流动。短期内欧洲公民身份将不会取代原有的国家公民身份。
虽然欧洲公民身份短时间内不可能取代国家公民身份，但从事实来看，欧洲公民身份的建立确实是一种制度和观念的创新，对原有的国家公民身份提出了挑战。从观念上来说，它已经打破了公民身份必然隶属于民族国家的传统观念，为重新定义和思考政治共同体及其成员身份打开了新的道路。随着欧盟行政、财政和法律资源能力的不断增加，其越过民族国家政府直接影响各国公民的能力也将越来越强。一体化的深入将不断产生公民之间在欧盟层次上的权利义务关系和身份观念，公民在欧盟层次上的权利诉求和政治参与将不断扩大，欧洲公民身份的内容和影响力也必然会不断增加。这都无疑会对传统的国家公民身份形成巨大的竞争压力。双重公民身份的并存也是欧盟与其成员国在争取“公民忠心”上的竞赛。因此只要欧洲的一体化还在继续深入，欧洲公民身份与国家公民身份的竞争就会长期存在。
除了竞争关系，也有很多学者提出，欧洲人的公民身份应该是一种多层共处的关系。(23)欧洲公民身份是为超越民族国家边界建立个人之间的社会和政治联系而进行的实验，它已经取得了丰硕的成果，这为向后民族(post-national)结构的转变提供了经验，也为建立一种全球意义上的公民身份提供了制度原型。(24)因此有的学者指出，现在的欧洲已经处在一种多层的政治结构(multi-level political system)当中，既有超国家的地区一体化组织欧盟又有全球化带来的世界网络，同时原有的民族国家仍然发挥着主导性作用，在国家内部市民社会与非政府组织也依然活跃，这些都是实现和保证公民身份的政治结构。欧洲公民身份和社会权利可以在这些不同的层次上互相补充和依赖，但是也不会严重威胁国家公民身份的主体地位。这将是一种多层共处的公民身份结构。
欧洲公民身份是一种超国家公民身份(super-national citizenship)，它的出现反映了全球化和区域化对传统国家主权的挑战，民族国家已经不是公民的政治和社会权利、身份认同的唯一来源。全球化和区域化所产生的公民之间新的权利义务关系和身份观念必须要有新的法律和制度加以确认和保护。对于区域化程度最高的欧盟来说，在联盟层次上确立一种新的公民身份既是客观现实的需要，也是向“公民欧洲”迈出的重大一步。欧洲公民身份应该包含权利和认同两个维度，两者相互依赖，构成一个问题的两个方面。“公民欧洲”的建设理念和“民主赤字”问题的解决不仅依赖于权利这一有形制度的建设，也有赖于公民对欧盟的认同意识的增强。欧洲公民身份是一个不断发展和动态(dynamic)的概念，(25)它的内容和实质取决于欧洲一体化的程度，共同体在不断进步，因此欧洲公民身份在将来也一定会有更乐观的前景。(26)欧盟及其成员国将采取什么样的观念和政策来处理双重公民身份这一新的政治现象，也会对其他地区的人们思考传统的民族国家观念和国家公民身份概念提供有益的借鉴。
注释：
①“citizenship”也可译为公民权或公民资格，这两者侧重于指公民的法律地位和权利。公民身份的内容比公民权或公民资格丰富，它不仅包括公民权还包括社会学意义上的认同(identity)要素。对于正在发展中的“European citizenship”而言，两者都不可缺少。因此，本文采用“公民身份”这一概念。参见Marshall T.H.,Citizenship and Social Class and Other Essays,Cambridge:Cambridge University Press,1950,pp.10-11; Barbalet J.M.,Citizenship Rights,Struggle and Class Inequality,Milton Keynes:Open University Press,1988,pp.15 -28; Jo Shaw,"The Interpretation of European Union Citizenship",The Modern Law Review,May 1998,Vol.61,No.3,p.294.
②Antje Wiener,"Constitution-making and Citizenship Practice-bridging the Democracy Gap in the EU?" ,Journal of Common Market Studies,Dec.1997,Vol.35,No.4,p.604; Ulich K.Preuss,"Problems of a Concept of European Citizenship",European Law Journal,Vol.1,No3,1995,p.280.
③Epaminondas Marias,"European Citizenship in Action:From Maastricht to the Intergovernmental Conference ",in Massimo LA Torre eds.,European Citizenship—An Institutional Challenge,Boston:Kluwer Law International,1998,p.293.
④Ulich K.Preuss,"Problems of a Concept of European Citizenship",European Law Journal,Vol.1,No3,1995,p.268.
⑤《欧洲共同体条约集》，戴炳然译，上海：复旦大学出版社，1993年，第73页。
⑥Cram Laura,"Citizenship and Local Democracy:A European Perspective",Public Money & Management,Oct.Dec.1994,Vol.14,No.4,p.19.
⑦Gerard-Rene de Groot,"The Relationship between the Nationality Legislation of the Member State of the European Union and European Citizenship," in Massimo LA Torre eds.,op.cit.,pp.120-121.
⑧Carlos Closa Montero,"Between EU Constitution and Individuals' Self:European Citizenship",Law and Philosophy,Vol.20,No.3,2001,p.365; Faist Thomas,"Social Citizenship in the European Union:Nested Membership",Journal of Common Market Studies,Mar 2001,Vol.39,No.1,p.40; Percy B.Lehning,"European Citizenship:Towards a European Identity?" Law and Philosophy,May 2001,Vol.20,No.3,pp.241-244.Antje Wiener,op.cit.,p.604.
⑨[德]菲舍尔：“从国家联盟到联邦：对欧洲一体化最终形式的思考——在洪堡大学的讲话”(2000年5月12日)，曹卫东：《欧洲为何需要一部宪法》，北京：中国人民大学出版社，2004年，第11页。
⑩赵光锐：《论欧盟制宪过程对欧洲公民身份建设的积极影响》，载《欧洲研究》，2007年第3期。
(11)OJC 364,18.12.2000.
(12)Ruud Koopmans,Jessica Erbe,"Towards an European Public Sphere? Vertical and Horizontal Dimensions of Europeanized Political Communication",Innovation,Vol.17,No.2,2004,p.97.
(13)COM(2001) 506 final.
(14)Alvaro Castro Oliveira,"The Position of Resident Third-Country Nationals:Is it too Early to Grant them Union Citizenship?" in Massimo LA Torre eds.op.cit.; Cram Laura,op.cit.,p.18.
(15)http://www.eurotreaties.com/maastrichtext.html.
(16)Nobert Reich,"A European Constitution for Citizens:Reflections on the Rethinking of Union and Community Law",European Law Journal,June 1997,Vol.3,No.2,p.133.
(17)OJ C364,18.12.2000.
(18)Helen Elizabeth Hartnell,"Belonging:Citizenship and Migration in the European Union and in Germany",Berkeley Journal of International Law,Vol.24,2006,pp.356-357.
(19)Case 26/62 van Gend & Loos v Netherlands Inland Revenue Administration[1963]ECR 1.
(20)G.F.Mancini,"The Making of a Constitution for Europe",CMLRev,Vol.26,1989,p.595.
(21)G.F.Mancini,op.cit.,p.607.
(22)Bulletin of European Communities,EU 10-1992 I 8.9.
(23)Dora Kostakopoulou,"European Union Citizenship:Writing the Future",European Law Journal,Vol.13,No.5,September 2007; Thomas Faist,"The Transnational Social Question:Social Rights and Citizenship in a Global Context",working paper of center on Migration,Citizenship and Development ,Bielefield:COMCAD,2007.
(24)Dora Kostakopoulou,op.cit.,P.624.
(25)D.O'Keefe,"Union Citizenship”,in D.O'Keefe and P.Twomey eds.,Legal Issues of the Maastricht Treaty,London:Wiley Chancery Law,1994,p.106; Spanish Proposal on “European Citizenship",published in Europe Documents,No.1653,2 October 1990,p.2.
(26)Vincenzo Lippolis,"European Citizenship:What it is and What it Could be?" in Massimo LA Torre eds.,op.cit.,p.323.