相对集中行政处罚权制度若干问题的思考，本文主要内容关键词为：行政处罚论文,若干问题论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
相对集中行政处罚权制度，是我国《行政处罚法》确定的一项重要法律制度。《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》明确授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。
然而，由于现行法律对相对集中行政处罚权制度仅有原则性规定，以致实践中认识不一、运行程式不一。如果这些问题得不到有效的规范，则有可能影响下一步推行该项工作的效果。在此，笔者谨就上述相关问题谈一点个人的看法，并就完善下一步工作提出几点建议。
一、相对集中行政处罚权制度的概念及其构成要件
“相对集中行政处罚权”一词来源于《行政处罚法》第16条。据此，笔者认为，相对集中行政处罚权制度是一个行政机关通过一定的法律程序，相对集中地行使相关行政机关的行政处罚权的法律制度。它由以下四个法律要素构成。
（一）行使相对集中行政处罚权的主体必须是行政机关
行政处罚权是行政管理权中一项重要的权力，是政府借以管理国家、管理社会的重要手段。根据职权法定原则，在我国，行政机关是行使行政处罚权的法定主体，除通过法律、法规授权和接受委托的事业组织可以成为行使行政处罚权的主体之外，其他任何组织都不能成为行使行政处罚权的主体。
（二）行政机关行使的行政处罚权必须通过一定的法律程序取得
相对集中行政处罚权，将原由其他若干个行政机关行使的行政处罚权集中起来由一个行政机关行使，涉及到原有法定职能的重新调整和配置，必然要有严格的法律依据和程序。为此，《行政处罚法》第16条作了明确的规定：“国务院或经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。”此处的“授权”与“决定”就是一种法律依据和程序。一个行政机关只有通过“授权”与“决定”，才可以取得相关行政机关的行政处罚权，从而实现行政处罚权的集中。
（三）集中的行政处罚权只能是相对的，而非绝对的集中
行政机关通过“授权”与“决定”取得的行政处罚权，必须是“多个的集中”，即必须是原分属于若干个不同行政机关的行政处罚权的集中；如果仅是一个行政机关行使了属于本部门内部多个方面的行政处罚权，则不能称之为“集中”。同时，这种“多个的集中”必须以“相对”为前提，不是绝对的、全部的集中。由一个行政机关包揽全部行政处罚职能，不仅没有理论依据，实践上也行不通。
（四）相对集中的只是行政处罚权
根据行政法基本理论，行政管理权的内容由审批许可权、收费权、处罚权、监督权四项构成。“相对集中行政处罚权”，顾名思义，只是行政处罚权的集中，而非审批许可权、收费权或其他行政管理权的集中。
应当注意的是，行政检查权在行政管理权的内容构成上并不是一项独立的权力，它是附属于行政管理各项权力之中的。一旦行政处罚权集中之后，其附属的行政检查权也必然随之转移。
以上四个要件紧密相关，缺一不可，构成相对集中行政处罚权完整的法律涵义。
由于法律并未对“相对集中行政处罚权”的涵义及其法律特征作具体的界定，学术界和执法界存在一些模糊的认识，往往将“相对集中行政处罚权”制度与目前各地正在实施的“城市管理综合执法”等同起来。
笔者认为，“城市管理综合执法”与“相对集中行政处罚权”制度是两个互相联系又有各自特定涵义的法律概念。
所谓“城市管理综合执法”，按照目前通行的理解，是指一个行政机关通过一定的法律程序，集中行使城市管理领域相关几个行政机关行政处罚权的一种行政执法制度。其集中的行政处罚权仅限于市容、环卫、市政、园林、工商、公用事业等城市管理领域内的项目，与“相对集中行政处罚权”制度具有内在的、本质的联系：
从逻辑关系上说，二者为整体与部分、包容与被包容的关系。相对集中行政处罚权制度是行政执法体制改革总的原则和方向，城市管理综合执法则是构成相对集中行政处罚权制度的重要内容，是相对集中行政处罚权制度得以实现的重要步骤。
实施相对集中行政处罚权制度必须找准突破口和切入点，城市管理综合执法则是最好的突破口和关键的切入点。城市管理领域的问题不解决，相对集中行政处罚权工作就难以取得突破性的进展。
实施城市管理综合执法，可以更好地为相对集中行政处罚权制度的全面推行探明路子，积累经验。为下一步相对集中行政处罚权工作在城市管理之外其他领域的开展奠定了坚实基础。
但二者又是不能完全等同的两个法律概念。“相对集中行政处罚权”制度是相对于整个行政处罚领域而言的一个总的概念，是行政执法体制改革总的方向和目标；“城市管理综合执法”则是在一个领域、一个局部所进行的集中，相对整个行政执法体制改革而言，仅是迈出了关键的第一步。因此，我们要在把握二者联系和区别的基础上，以城市管理综合执法作为实施相对集中行政处罚权制度的切入点，大胆探索，取得经验，以推进相对集中行政处罚权制度在其他各个执法领域的全面实施。
二、相对集中行政处罚权制度实施过程中值得探讨和思考的问题
几种具有代表性的模式：
区管模式——以北京为代表。北京最先获得国务院法制办批复同意实施相对集中行政处罚权试点工作，其承担相对集中行政处罚权试点工作任务的机构为“某某区城市管理监察大队”，是在原城市市容监察大队的基础上建立起来的，为区政府所属职能部门，综合行使市容、园林、市政、公用等方面的全部行政处罚权及规划、工商、环保、公安交通等方面的部分行政处罚权。其管理体制和组织结构为：市一级不设相应的综合执法机构；在各区组建由区政府领导、区市政管委或建委协调的“区城市管理监察大队”；区大队下设若干分队派驻街道办负责辖区的执法工作，分队受区大队和街道办的双重领导。
市管模式——以大连为代表。大连于1999年经国务院法制办批准为综合执法试点城市，2000年初成立“大连市城市管理综合执法局”，为市政府直属机构，综合行使建筑市场、城市规划用地、房地产管理、市容环境卫生管理、城市园林绿化管理、市政公用管理等方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。其组织结构和管理体制是：市城市管理综合执法局下设规划土地、房地产、建筑市场、城建、公用事业等5个专业行政执法大队，各大队分设若干中队；市局不直接行使行政处罚权，大队具有独立的执法主体资格，在全市范围内行使各自职责范围内的行政处罚权，中队以大队的名义负责辖区内的专业执法任务。全市城市管理综合执法实行垂直领导（大队受市局领导，中队由大队领导）。
市区共管模式——以广州为代表。广州于1997年12月经国务院法制办批准为试点城市，1999年9月正式组建“广州市城市管理综合执法支队”及各区“城市管理综合执法大队”，同时加挂“城市管理综合执法局”牌子，作为市、区政府在城市管理方面的综合执法机构，综合行使市容环境卫生、城市规划、城市绿化、环境保护、工商、公安交通管理方面法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚权。其组织结构和管理体制为：全市城市管理综合执法队伍按市、区两级设立，市设支队，区设大队，街道由区大队派驻中队；市支队和区大队对外独立行使行政处罚权，街道中队以区大队的名义行使行政处罚权。市支队由市政府直接领导，区大队受市支队和区政府双重领导，街道中队受区大队和街道办的双重领导。
综观以上模式，名称不尽相同，执法范围不尽统一，执法体制及运作模式也各具特色，从法理性、科学性与操作性等方面衡量，难以断定哪一种模式更为理想。笔者认为，其中以下问题值得思考。
（一）机构名称及其法律地位问题
目前，各地行使相对集中行政处罚权的机构名称不尽相同，有的称“局”，有的称“支队、大队”。不仅称谓不尽统一，其法律地位也不尽相同，有的与政府其他部门合署办公，有的归口于政府的某一个部分，当然，大部分城市仍是独立设置。
笔者认为，各地在开展相对集中行政处罚权工作中，如何确定机构的名称，可以视具体情况而定。但有一个前提，就是在确定机构名称时，只能以“局”或“委”冠名，而不宜以“支队”或“大队”命名。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第64条的规定，地方各级人民政府的工作部门只能称“厅、局、委”。今后，在其他领域开展相对集中行政处罚权工作，应当注意机构名称以“XXX行政（综合）执法局”为宜。
设置行使相对集中行政处罚权的机构时，也应当考虑独立设置。其理由：一是根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第64条关于“地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门”的规定，行使集中行政处罚权的机构作为政府工作部门，具有独立的执法主体资格。二是根据新一轮国家机构改革精神，今后行政机构的设置将朝着决策、执行与监督相分离的大方向发展，而作为执行环节的审批许可、处罚职能也将分属不同部门执行，以此形成各自独立又互为监督、互相制约的行政管理体系。三是2000年9月国办发[2000]63号文明确要求：试点城市集中行使行政处罚权的行政机关应当作为本级政府的一个行政机关，不得作为政府的一个部门内设机构或下设机构。国发[2002]17号文又重申：集中行使行政处罚权的行政机关应作为本级政府直接领导的一个独立的行政执法部门，依法独立履行规定的职权，并承担相应的法律责任。鉴于此，集中行使行政处罚权的机构只能单独设立。
（二）执法范围问题
针对各地集中范围不一的现状，国发[2002]17号文将城市管理领域可集中行政处罚权的范围归纳为7个方面，同时明确在城市管理领域以外的其他行政管理领域可以开展相对集中行政处罚权工作。
那么，今后各地在其他领域开展相对集中行政处罚权工作，应当如何确定集中的范围呢？笔者认为，应当考虑以下两方面的因素：首先要考虑集中的“量”，即集中只能在一定数量内集中，而这种数量是以“规模效应”为基础的。量太小，难以形成规模，造成资源浪费；量太大，则规模难以控制，无法发挥好的效益。根据前期各地的执法实践，集中的“量”一般控制在执法人员的能力和精力能够承受的限度之内，以6～8个为宜。其次要考虑集中的“质”，即在有限的数量之内应当优先集中哪些项目。这里，既要考虑需要性，即需要集中的项目必须是通过集中能够有效解决重复执法、多头处罚的问题，提高行政执法效率的项目；又要考虑可能性，只有将那些具有“相关性”或“相近性”的项目集中在一起，才比较符合提高执法效率的要求。
（三）管理体制问题
行使相对集中行政处罚权的队伍采取何种管理体制和运作方式，试点前期各地情况不一，归纳起来有以下三种：一是垂直领导制，由市级机构统一领导；二是市、区双重领导制；三是区、街双重领导制。
笔者认为，无论采取什么样的管理体制，都应当围绕相对集中行政处罚权的目的来考虑。根据《行政处罚法》第16条的立法精神，实施相对集中行政处罚权，除了要解决执法扰民的问题外，还有一个目的，就是要解决基层执法不到位的问题。上述模式中，第一种模式权利全部集中在市，区作为基层政府承担主要管理任务而没有相应的执法权，其工作积极性得不到调动，基层执法力度得不到加强，管理难以到位；第二种模式与前一种相比，有了一定的进步，区级政府对综合执法享有一定领导权，但由于主要的人、财、物权依然过分集中在市，区、街的积极性仍得不到充分发挥；第三种模式管理权基本集中在区及其派出机构——街道办事处，能够最大限度发挥区、街基层管理单位的积极性，有效解决基层执法力量不足、执法不到位的问题。
据此，笔者认为，上述第三种模式比较符合立法的精神和改革的思路。今后，各地在其他领域实施相对集中行政处罚权制度，可以考虑以第三种模式为基础。但在操作中应当注意，由于这种模式是队伍常驻街道，而街道作为辖区利益的代表，往往更多地着眼于局部，因而执法队伍应当保持其自身相对的独立性。否则，难以确保队伍执法行为的公正性和廉洁性。
（四）工作方式问题
相对集中行政处罚权，较以往单个部门的执法来说，力度大多了。但由于行使集中行政处罚权的机构承担的执法任务重，面对的管理对象复杂，所依据的法律、法规、规章又并没有赋予其相应的行政强制措施，暴力抗法现象时有发生。为了维护良好的执法形象，执法人员面对突如其来的人身安全威胁往往束手无策。那么，采取何种工作方式，才既能确保执法人员的人身安全，又能维护政府良好的执法形象呢？
笔者认为，可以探索一种公安与行使相对集中行政处罚权的机构相互配合的方式。目前，各地公安巡警制度较为健全，巡警作为公安的有机组成部分，自然履行着法律所赋予的惩治违法犯罪的职能。采取巡警与行使相对集中行政处罚权的机构合署办公、一同执法、各司其职、各负其责的方式，无疑是充分发挥巡警效能、强化相对集中行使处罚权工作力度的有效途径。
三、对全面实施相对集中行政处罚权工作的几点建议
国发[2002]17号文明确指出：“国务院确定试点工作的阶段性目标已经实现，进一步在全国推进相对集中行政处罚权工作的时机已经成熟。”为了积极、稳妥而有效地开展这项工作，笔者认为以下几方面值得注意。
（一）应当建立完备的法律体系，保障相对集中行政处罚权工作有法可依。
目前国家立法中，除了《行政处罚法》对相对集中行政处罚权制度有原则性规定外，尚无一部权威性的法律对各试点城市的成功经验予以肯定，并对存在的问题予以规范。随着相对集中行政处罚权工作的全面推开，若无法律的全面规范，具体操作将难免陷入无序甚至混乱的境地。因此，笔者认为，制定涵盖实施相对集中行政处罚权制度的目的、原则、作用，执法主体的设立、性质、地位、职责，管理体制、运作方式、执法程序等一系列内容的专门性法律，对涉及相对集中行政处罚权工作的各个方面进行全面规范，乃是当务之急，刻不容缓。
按照国家《立法法》的规定及执法实践的需要，笔者认为，至少应当制定以下两个层次的法律：一是根据《行政处罚法》的规定，由国务院制定相应的《相对集中行政处罚权工作条例》，对实施相对集中行政处罚权制度的目的、原则、实施程序、备案与监督程序等作出原则性的规定；二是各省、自治区、直辖市政府根据国务院条例，结合本地实际，制定相应的地方政府规章，对在本行政区域内开展相对集中行政处罚权工作的方式、步骤、领域、范围及报批程序，机构的设立、性质、地位、领导管理体制、运作方式及与相关部门的关系，行使职能的程序等作出具体的规范。
此外，实施相对集中行政处罚权的各城市还应当根据上述法规、规章，制定具体的规范性文件，对在本地区实施相对集中行政处罚权工作的有关事项逐一予以规范，做到各项工作有法可依、有章可循。
（二）必须摈弃“立一部法，设立一个主管机构”的立法模式，为各级政府全面推行相对集中行政处罚权工作提供一个协调一致的法律体系。
《宪法》第107条明文规定：“县级以上地方人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、卫生、体育事业、城乡建设事业、财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。”同时，《地方政府组织法》第64条规定“地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门”。据此，笔者认为，一切行政事务的管理权都在地方各级政府，政府设立或指定某一工作部门履行某一方面的行政管理职能，是《宪法》和《组织法》赋予地方各级政府的权利和义务。因此，国家在立某一单行法律或法规时，没有权利也不必要规定设置某一特定部门行使某项特定的职能。否则，与《宪法》和《组织法》的规定不符。
今后国家在制定法律过程中，要严格依照《宪法》与《组织法》的规定，杜绝那种“立一部法，设立一个机构主管该项事务”的做法。法律、法规的具体组织实施工作，在国家一级，由国务院指定其所属的某个部门负责；在地方一级，一律明确“由地方各级人民政府统一负责”。确需规定行政主管部门的，也应当统一表述为“由地方各级人民政府主管某项行政工作的某某行政主管部门负责”。只有这样，才比较符合《宪法》和《组织法》关于政府和部门关系的规定，也才能适应行政执法体制改革时期机构调整和职能合并、转移的需要，为各级政府全面开展相对集中行政处罚权工作提供一个协调一致的法律体系。
（三）实施相对集中行政处罚权的地方各级政府应当健全和完善各项保障机制，为全面推行相对集中行政处罚权制度提供完备的保障体系。
1、组织领导上的保障。国发[2002]17号文明确规定：“国务院授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。”作为决定机构，省级人民政府在具体实施过程中，应当切实加强对该项工作的组织和部署，对有关问题进行深入调查和潜心研究，从而作出科学的决策。应当根据《行政处罚法》及有关法律的规定，结合本行政区域特点，对哪些可以集中、哪些不能集中、如何进行集中，以及推行的具体步骤和要求，制定出具体的方案，统一部署和安排在本行政区域内实施的相对集中行政处罚权工作。
作为承担实施相对集中行政处罚权具体工作的地方各级人民政府，应当根据省级政府的统一部署，有序地安排本地区的工作，加强对具体事项的组织领导，密切关注实施过程中出现的各种情况，加强联系，及时协调、解决有关问题。
2、制度上的保障。各级政府必须重视制度建设和程序规范。作为各级政府参谋和助手的法制部门，应当密切关注本地相对集中行政处罚权工作的开展情况，适时制定地方政府规章或规范性文件；通过完备的配套制度，统一规范本地区相对集中行政处罚权的有关事项；加强对行使具体职能的部门和单位的法律监督，保障相对集中行政处罚权各项工作纳入依法运作、依法监督的轨道。
3、人员和经费上的保障。在实施相对集中行政处罚权工作过程中，各级政府相有关领导要摈弃以往那种“执法靠狠，经费靠罚”的观念。集中行使行政处罚权的执法人员必须是国家公务员，要杜绝将机构改革中的分流下岗人员安排到新成立的集中行使行政处罚权的机构的做法。同时，执法机构所需经费必须由财政予以保障，严禁以罚没收入返还作为经费来源或补充，真正做到权力与利益完全脱钩。
党的十六大报告明确指出：要继续深化行政管理体制改革，切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题。相对集中行政处罚权正是落实十六大精神，解决多头执法、重复处罚等问题，推进行政管理体制改革的有效途径。经过多年的实践和探索，相对集中行政处罚权工作进入了一个相对成熟的时期，如何进一步总结、完善、提高，将该项工作向纵深推进，是摆在广大法学工作者和实践工作者面前的重要课题。
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