试析小城镇建设中就业扩张及市场拉动效应的制约因素，本文主要内容关键词为：小城镇论文,效应论文,制约因素论文,市场论文,建设中论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
本文通过分析小城镇建设中就业扩张及市场拉动效应的制约因素，为城市化发展战略的调整提供参考思路。
一、小城镇建设中就业扩张效应的制约因素
目前，我国实际失业率正在逼近两位数的警戒线，成为经济体系安全运行的主要威胁。面对这种形势，政府开始采取积极的财政政策，诱导社会投资，提高就业率。其中，通过加快小城镇建设来扩大就业，就是一项重要的战略措施。诚然，建设小城镇，能够促使城建投资增加，乡镇企业集中、规模扩大，吸引外地客商进镇，带动第三产业发展，从而提高就业率。有人乐观地估计，只要把我国1/4城镇的人口规模扩大到5万左右，就可以把2亿农村剩余劳动力转移出来。（注：王满回、陈和钧：《小城镇健康发展浅析》，载《农业经济问题》1999年第2期。）但是，这种美好的设想能否化为现实，还取决于小城镇建设就业扩张制约因素的作用强度。这些制约因素主要是以下四个方面。
第一，以农民为主体的城建多元投资渠道所筹集的资金规模不容乐观。根据有关专家测算，小城镇每增加1万人，就需建设1平方公里的城镇，投资近2亿元，而这些资金主要由进镇农民自己筹集。若按农民只承担其中的70%计算，则新增进镇居民人均承担近1.4万元城建投资。这在经济发达的东部沿海地区可能进展顺利，而在大多数中西部地区却难以做到。即使有少数富裕户能够进镇，毕竟人数有限，将导致人均城建筹资水平上升。这会使小城镇建设因资金捉襟见肘而不得不大幅度降低城建标准。
第二，高昂的迁移成本迟滞乡镇企业的集中。乡镇企业向小城镇集中，必须消除四项基本制约因素：社区所有制约束；企业搬迁和进驻成本；集中的外部经济收益预期和税费负担水平。目前，即使调整制度安排，放松社区所有制约束，制定税费优惠政策，降低入镇“门槛”，提高村落占地使用费，也难以大规模地吸引乡镇企业向小城镇集中。这主要是因为：
1.进镇“门槛”降低幅度有限，有的甚至不降反升。小城镇建设政府投资很少，主要靠集资建镇，而且政府要借地生财，使地价上涨，带动工业园区的投资成本上升。投资者为了回收建工业园区的成本且有盈利，必然对入园的乡镇企业收取较高的费用。政府若强制少收或免收，又必须给予补偿，这无疑与政府借地生财的初衷相矛盾。
2.企业迁移的固定资产损失大，资金筹措困难。乡镇企业的厂房及其配套设施等固定资产，在迁移时难以通过转让收回成本；而在新址又需要进行再投资。这“一出一进”的资金代价，使乡镇企业的迁移成本很高。
第三，小城镇的就业吸引力不足。据江苏省190个小城镇的调查资料显示，显然早在80年代中期就允许农民自理口粮进镇，但到90年代中期，实际进镇者仅占当地农业已转移劳动力的0.83%，占当地镇劳动者总数的0.65%。（注：孙自锋：《城市化的误区分析与实践思考》，载《中国农村经济》1996年第9期。）另据估计，90年代中期，全国农村进城常住人口大约占到农民工的90%多，约有7500多万，而进小城镇者比例甚小。（注：来国超：《城市化与中国农村经济发展》，载《农业经济问题》1995年第10期。）这表明：小城镇对农民就业缺乏吸引力。究其原因，主要包括：
1.就业机会少，预期净收益低。小城镇人口规模小，基础设施投入不足，市场环境欠佳，又受到社区所有制的阻隔，不能有效吸引企业进镇投资办厂，抑制了第三产业的发展，导致就业机会不足。虽然小城镇的就业成本低，但其工资收入比城市更低，使农民的预期净收益低于期望值，削弱了农民进镇就业的动力。
2.缺乏现代城市文明的吸引力。小城镇信息量少，文化娱乐设施不足，人口素质不高，生活方式较落后，教育卫生水平低，知识的外溢作用不显著，不能满足农民尤其是占大多数的青年农民的文化消费需求，也难以学到先进的管理方式和生产技术，缺乏就业自豪感。因此，外出农民多不愿意在小城镇就业。
3.社会保障程度低，户籍缺乏吸引力。完善小城镇的社会保障制度是一个长期渐进的过程。在达到目标之前，小城镇户籍对农民的吸引力有限，就业率自然不会在短期内明显上升。上述三种因素交互作用，导致小城镇就业扩张效应低于人们的预期。
第四，乡镇企业资本替代劳动力的趋势明显。在买方市场格局中，乡镇企业必须走技术进步之路，用资本替代劳动力。据有关资料反映，乡镇企业每万元吸纳劳动力的数量呈明显下降之势。“八五”期间乡镇企业平均每年吸纳劳动力719万人，1996年降到647万人，1997年进一步降到400万人。（注：张文宝：《客观认识开拓农村市场的可能性》，载《中国农村经济》1998年第5期。）可见，即使乡镇企业集中到小城镇，其本身也难以吸纳农村剩余劳动力，提高就业率。
经上述分析可知，进行小城镇建设时，会碰到惯性强大的现行制度安排、乡镇企业布局的路径依赖及各级城市就业引力竞争等障碍，致使生产要素难以在城乡之间自由流动。因此，小城镇集聚要素的功能会受到不同程度的梗阻，从而使其就业扩张效应明显低于人们以隐含假定（生产要素自由流动的市场环境）为前提的就业期望值。
二、小城镇建设中市场拉动效应的制约因素
现阶段，农村市场启而不动，主要受制于农民收入增长缓慢。面对此种形势，政府期望通过以小城镇建设为主，提高城市化水平，吸纳农村剩余劳动力，增加农民收入，从而拉动市场复苏。但是，我们不能忽视现实社会经济环境及制度安排对此方面的抑制作用，否则容易形成盲目乐观的预期，误导决策。
首先，资金流向在小城镇与中小城市之间存在竞争。目前，小城镇的基本发展思路就是制定优惠政策，盘活地产市场，按照“谁投资，谁受益”的原则，采取对部分基础设施有偿使用的办法来回报投资者。这种设想实现的基本前提，一是投资者对小城镇发展的预期良好，能够回收城建投资且有盈利；二是因部分基础设施的有偿使用所增高的“门槛”低于中小城市的进驻成本；三是有足够数量的富裕农民且集资水平能够承受。观察小城镇的现状，大多数都不能满足这三项前提。况且户籍已不再是阻挡农民进城的重要障碍，经济实力强的农民很可能越过小城镇而直驱中小城市，这势必会减少流向小城镇的建设资金，其投资乘数效应不可避免地受到削弱。
其次，产品结构不适应农村市场，农民的消费预期低。当前，按照城市居民偏好设计的产品，功能复杂，款式新潮，价格偏高，抗逆性差，不能很好地适应农民的消费习惯和农村环境。另外，售后服务跟不上，产品坏了，无法就近维修；赶往城里，费用又太高。如果在小城镇建立流动的维修服务网点，势必增加企业的营销成本。即使调整产品结构，生产出适应农村市场的产品，也还需要一定的技术投入和生产周期。还有，在通货紧缩的市场条件下，就业形势严峻，农民增收困难。这些因素无疑都会减少农民的现期消费。
最后，乡镇企业集中困难，产品更新换代缓慢，农民增收幅度有限。乡镇企业向小城镇集中，难度相当大。如果弱化了社区所有制约束，不能排除一定数量的乡镇企业跳过小城镇直接向城市发展的可能性，从而减少吸纳农民就业的数量。再者，即使部分乡镇企业斥资集中到了小城镇，因他们的银行信用普遍偏低，势必造成资金短缺，同时，企业员工素质难有明显提高，这些都会迟滞产品更新换代进程，农民收入在短期内很难明显增长。
从上述分析可见，对于通过小城镇建设来拉动市场复苏，必须考虑到诸多抑制市场启动的因素。不能用孤立、静止的眼光，凭主观意愿得出过于乐观的预期。
三、城市化战略的调整
通过对小城镇建设中就业扩张效应和市场拉动效应的制约因素的分析可知，如果在全国推行以小城镇建设为主的城市化战略，政府的就业目标和市场复苏目标未必能够如愿以偿。而实行以大中城市为主的城市化战略，也将遇到强有力的制度安排约束和财政资金约束。那么究竟如何进行城市化战略的调整呢？
纵观各国的城市化发展道路，主要有三种：一是“自由放任”式。充分运用市场机制这个“无形的手”，引导人们由农村向城市转移。当“城市病”日趋严重之后，人口又开始自愿地向社区和集镇分散。美国即是如此。二是“先放后调”式。当人口在市场机制作用下向城市过度集中，产生严重的“城市病”后，政府开始运用法律和政策手段，进行人口疏散。日本、印度尼西亚等国走的就是这条道路。三是“市场引导与政府调控并重”。当人口向城市集中，还未发生明显的“城市病”之前，政府便颁布法令，制定优惠政策，引导人们流向不同等级的城市和集镇。德国（西德）实行“埃特尔计划”，法国采取“地区整治计划”，便达到了人口在各级城市、集镇和乡村之间的均衡分布。另外，南斯拉夫、罗马尼亚、斯里兰卡走的也是类似的发展道路。就其效果来看，似乎第三条发展道路比较受人们欢迎，许多发展中国家转而开始效仿。
反观改革开放前我国的城市化发展道路，最突出的特点是运用计划经济手段，采取严格的城乡隔离制度，限制劳动力要素根据利益最大化原则在城乡之间自由流动，只让少数满足政策选拔条件的人进入城市。这种制度安排的结果是，城市化水平严重滞后，比发展中国家的平均水平还低1/4。因此，在体制转轨过程中，我们的城市化战略将无法回避既有的制度安排及其运行结果的影响。
目前，我国的城市和城镇数量呈畸形的塔状结构，特大、大、中和小城市的结构比为1:1.1:5.0:10.7。特大城市与大城市数量接近，中等城市与小城市相差一倍，而大城市与中等城市却相差近4倍，出现了巨大空缺。小城市与建制镇的比例为1:44，与一般集镇之比为1:109，差距过分悬殊。根据城市网络的金字塔形结构原理，我国中等城市向大城市的跃迁空间相当大，建制镇向小城市转型的空白点更多。因此，我国城市化发展战略不论是以小城镇为主还是以大中城市为主都有失偏颇。
一个国家的城市化发展目标，必须致力于建立各级城市结构协调的网络体系。我国的城市结构，在大城市和小城市方面存在双重凹缺，因此，不仅要加快小城镇建设，使其中一部分升级为小城市，而且还需加大中等城市的发展力度，将其中一部分提升为大城市。在升级过程中，还要注意不同层级城市数量的动态协调。由于我国地域辽阔，区域经济特征显著，各地情况复杂，且城市化具有动态性，因此，借鉴国际经验，我们认为应该实行“分区域，多样化，分阶段，梯次推进”的城市化发展战略。具体内容是，东部沿海地区，依托大城市，发展中小城市，重点拉动小城镇建设。中西部地区，以大城市为主导，重点发展中小城市，有条件地拉动小城镇建设。当政府机构改革和国企改革基本达到目标，中央财政状况显著好转，中西部地区经济状况明显改善之后，再重点扶持中西部地区的小城镇建设。即使在相同的区域范围内，也要求根据地区经济发展水平，分类指导，因地制宜地确定城市化战略的重点。
为了在城市化战略中充分发挥小城镇建设的就业扩张效应和市场拉动效应，尽量减弱制约因素的负面作用，必须扭转两种认识的偏差。第一，只要出台优惠政策，政府很少甚至不用投资，主要凭借农民的力量就能实现小城镇建设的目标。我们一直坚信一种观念：国家财力有限，难以拿出一定的资金搞小城镇建设。政府只负责城市的基础设施投资，而小城镇建设资金则主要依靠进镇农民自筹解决。这种观念的失误之处在于：(1)缺乏社会公正。农民已经为国家工业化贡献了上万亿元的原始资本积累，只是因为拥有集体土地的承包权，他们不仅失去了正式进入城市的资格，而且还得主要靠自有资金搞小城镇基础设施建设，才能享受到一些城市文明之光。这有背社会公正的原则。(2)纯公共性的基础设施具有使用上的非排他性，有偿使用原则无效。如道路、桥梁、路灯、绿化带等。(3)一般性的基础设施全靠集资建设，垄断收费，容易抬高入镇“门槛”。例如，城镇的电网、自来水、邮电通讯设施、学校和医院等。这样容易将部分乡镇企业和非集资农民拒之门外。(4)高估农民的建镇热情和资金实力。对大部分地区的农民而言，能出资进镇的富裕户仅为少数，而且他们的资金投向还面临着城市的竞争。因此，我们需要重新审视对小城镇建设的财政投资指导思想。第二，乡镇企业向小城镇集中，应主要是一种适应市场竞争环境的自发行为。事实上，乡镇企业的集中所付出的经济代价，一部分将转化为社会收益，如节约稀缺的耕地资源，减少污染等。因此，政府有义务对集中的乡镇企业进行经济补偿，如税收优惠、贴息贷款和建立信用担保基金等。否则，完全依靠市场竞争的方式来逼迫乡镇企业集中，过程会非常缓慢，而且社会将付出更大的代价。
既然我们已经赋予小城镇建设以就业扩张和市场拉动的重要使命，各级政府就应该调整财政资金的分配比例，承担起必要的小城镇关键基础设施的投资重任。这也应该是积极财政政策的支持范围。城市化战略比较成功的德国（西德），为了鼓励农民从田庄迁入集镇，向他们提供建筑住房的资助。仅1972年，此方面拨款就达1.45亿马克，有力地促进了人口向集镇的迁移。如果我们不调整小城镇建设的财政投资政策，适当加大小城镇关键基础设施的投资和补贴力度，就会陷入“要让马儿跑，又不给马儿吃草”的尴尬境地，从而大大削弱小城镇建设的就业扩张和市场拉动效应。