问责与绩效评价:对政府审计职能创新的解读_绩效评价论文

问责与绩效评价:对政府审计职能创新的解读_绩效评价论文

问责与绩效评价:政府审计职能创新解读,本文主要内容关键词为:职能论文,绩效评价论文,政府论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。

公共服务型政府强化公民与政府之间的公共受托责任关系,把政府真正置于公民的监督与制约之下。服务型政府的提出,标志着我国政治体制改革重心向转变政府职能、创新管理体制转移,标志着我国政府向有限政府和有效政府、责任政府目标模式转变。就目前现实情况来看,政府改革的重点已经放在了加快政府职能转变和强化监督制衡机制两个主要方面[1]。

政府审计与政府职能两者密不可分。在市场经济条件下,政府审计是一把“双刃剑”,它不仅是政府经济监督职能的载体,也是政府职能履行的监督载体。在有限政府、有效政府和责任政府中,审计不仅仅是监督和制衡工具,也是推进民主与法制建设的工具。现代政府审计在法律框架下,对政府及其公共部门履行职责的规范性及其管理和使用公共资源的经济性、效率性、效果性进行检查和评价,并依法将审计结果向社会公告。政府审计不仅是维护公共利益的政治工具,是民主与法制建设和国家治理的权力制衡、责任评价机制,同时,也是一个关于公共事务的有效机制,即对政府行为的问责。因此,我国政府职能转变,必然要求政府审计职能创新,问责与绩效评价将成为政府审计的基本职能。

一、政府再造与政府职能转变

20世纪80年代以来,世界各国均开展了大规模的政府再造运动,美国著名政治学家、行政学家B.盖伊·彼得斯指出:“政府改革是一个持续不断的过程,而且几乎可以肯定的是,只要政府存在,这一过程就永远不会停止”。因此,政府职能转变实际上是指政府职责和功能为适应客观条件的变化而发生的转换、变化和发展。政府再造不仅意味着重新审视民族国家的政治、经济和社会职能,而且也意味着重新界定政治国家、市场经济和市民社会之间的分工协作。

自20世纪90年代起,世界范围内中央计划体制转型极力倡导市场力量最大化,政府作用最小化。但从南美一些国家发展经验看这一思想导向下的做法并不成功,而东亚一些国家的成功经验却表明,如果政府主导作用较强则经济发展成功的可能性较大。因此,1998年斯蒂格利茨(J.E.Stiglitz)提出政府与市场混合的二元经济结构,即以市场经济为主导,政府干预失灵市场。但是,二元经济结构同样存在一定知识缺陷:它忽视了民主政治中的政府失灵、直接民主和公民参与。为了弥补二元经济结构缺陷,新混合经济(制度结构)由此提出:政治国家、市场经济和市民社会的三元混合经济模式。三元混合经济模式是构建政府再造的基础。政治国家与市民社会分属于不同的治理秩序,而且存在交集;市民社会与市场经济分属于不同的治理秩序,而且存在交集;市场经济与政治国家存在也分属于不同的治理秩序,它们之间也存在交集。因此,所能得出的结论性命题就是:市民社会、市场经济和政治社会之间存在一定程度的制度性张力。所以,各国采取政府再造策略虽不尽相同,但总体上可以归纳为三大类:(1)回归市民社会;(2)利用市场经济;(3)走向公共治理[2]。

过去20年中各国政府改革的主要动因是应对财政危机,减少政府开支,降低政府成本。因此,一些政府将生产力水平设定为预算和财政的根本性目标,并将其作为制订预算的核心概念。如:成本核算;以绩效为基础制定预算;为组织争取积蓄;提高生产率等。“建立低成本政府也许是最为困难的事,但却是政府创新关键的一步。在过去20年间,各国政府创新与改革的主要内容除低成本政府外,还有优质政府、专业政府、电子政府、较少管制政府、廉洁和透明政府。”[3]

由于我国社会主义市场经济的发展,建设服务型政府的要求已经成为政治体制改革的基本点。服务型政府意味着政府职能由“治民”向“治官”转变。这一由限制百姓到限制政府权力的转变是从政治观念上的根本转变。

中国经济社会正处于转型期。中国政府按照新的改革理念,倡导政府职能转变和强化监督制衡机制:由经济建设型政府向公共服务型政府转变,由“全能”型政府向现代责任政府转变。就目前而言,我国市场经济并不是成熟的、理性的、规范的、法制的市场经济,政府在市场经济运行中仍然占有主导地位,因为政府的主要职能是要深化和完善社会主义市场经济制度。所以“政府主导型”特征在一段时期仍然是我国市场经济发展的基本特征。正如高尚全指出的:问题不在于现阶段“政府主导”应不应该,而是在于政府行为必须规范,并且需要根据市场化实际进程逐步实现政府自身转型和职能转变[1]。因此,根据三元混合经济结构为基点的回归市民社会、利用市场经济、走向公共治理的政府职能转变策略,将有助于我国政府的转型。

我国政府职能新理念的确立及政府职能再造主要应从以下两个方面入手:

(1)强调政府“为人民服务”的精神,强调政府要“权为民所用”,强化依法行政;在强化政府的公共服务职能中,完善市场经济规则,减少政府直接干预微观主体的行为;在市场和非市场无力调节领域,充分发挥政府作用,解决政府“缺位”问题;要达到公共治理,首先要治理政府,解决政府职能划分模糊的缺陷,规范政府行为。

(2)强化和完善对政府行为的监督和制衡机制。政治民主,政府执政的公开、公平、公正,公共权力行使的透明是完善政府行为监督和制约机制的前提。按照权责对称原则,完善政府问责机制,发挥政府审计和监察部门的作用,并形成政府“外部”的制衡,即社会的监督。

二、我国政府职能转变要求政府审计职能创新

我国政府改革已经从政府的“权利本位”向“责任本位”转变,有限政府和责任政府开始成为政府执政新理念。政府职能转变,客观上要求政府审计职能创新。问责与绩效评价将成为我国政府审计职能创新的基点。我国《审计法》以及国内一些学者及审计工作者对此有较深刻的认识:

于2006年6月1日起施行的新修改的《审计法》中严格了经济责任追究制度。法律规定,审计机关按照国家有关规定,对国家机关和依法属于审计机关审计监督对象的其他单位的主要负责人在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应负经济责任的履行情况,进行审计监督。

冯均科认为,问责政府是权力配置的内在需要,良好的国家审计制度,应以问责政府为导向,建立起一个完善的政府绩效评价体系[4]。

葛笑天认为,政府审计与政府职能转变相适应,最重要的就是要适应政府职能从无限型向有限型转变的要求。我国政府审计同样存在“错位”、“缺位”和“越位”问题,要强化对政府公共财政的审计监督,加快向绩效审计为中心的转变[5]。

李金华指出,积极开展效益审计,是实现审计工作现代化的必然要求。党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”,中央经济工作会议要求“推进财政资金使用绩效评估工作”。要抓住这些有利条件,积极推进效益审计的实践,重点揭露决策失误、管理不善造成的严重损失浪费和国有资产流失问题。

戚啸艳、王昊、易仁萍认为,健全的绩效审计制度是提升审计质量、实现审计目标的必要保障。英国国家审计署(NAO)的一项主要职责就是依法对各机关使用公共财物和政府经费作出经济性、效率性和效益性检查和评估;美国审计署(GAO)工作重点已经转移到政府绩效审计[6]。

关于政府审计职能创新问题并非独立成章,它是政府职能转变的基本要求,应当在政府改革、政府审计制度改革背景下进行思考。根据我国国情,我国政府审计选择的是政府主导下的行政型审计模式,短期内不会改变。因为这一模式不仅与我国经济社会“政府主导型”特征相一致,最主要的是政府要在一段时期内仍然要通过政府审计维护经济秩序和加强经济监管。但是,制度僵滞问题在政府审计制度中同样存在,政府审计制度改革是必然的。近年来有关审计立法型模式选择主要有三种,一种是“审计院”(即“一府三院”:国务院、法院、检察院和审计院)模式;一种是“人大隶属”(在人大常委会或财经委员会下设常设机构)模式;还有一种是“双轨制”(在人大和政府分别建立履行不同审计职责的审计机构)模式。本文在此不想就政府审计模式选择问题进行探讨,但分析以上命题研究后不难发现,选择审计模式是为了使政府审计的经济监管(问责)职能和预算执行评价(绩效评价)职能更好地发挥作用,是从审计体制上完善政府审计职能。因此,研究政府审计职能创新也主要从问责和绩效评价两大基本职能入手。

三、问责与绩效评价将成为政府审计的基本职能

一直以来,我国政府审计制度的基本特征是由政府主导型经济决定的,它源于政府对审计的直接控制。许多研究认为,政府审计是国家“内部审计”。这一定位其实认为,政府审计的最大缺陷就是审计缺乏独立性,而历来独立性又多被认为是评价审计制度优劣的标准。但是,这一评价标准未必完全适用于我国。因为看一个制度是否合理,主要是看其制度是否遵守了支持该制度系统的理念所规定的“逻辑”,所表现出来的功能与价值是否与其“理念”具有逻辑上的一致[7]。对我国政府审计制度的理性评价应当结合我国政府主导型经济特性进行分析,应当看其是否与政府审计的监督和制衡机制理念所规定的逻辑性具有一致性,这样才有助于我们更好地认识政府审计职能,并完成审计职能转变。

1.国家的社会政治制度对政府审计的发展起着关键性影响。从中国政府主导型经济发展过程看,政府始终在干预经济活动,甚至直接介入市场。按照“静态管理模式”的说法,实现政府管理方式主要是通过管制,即通过集权式的计划安排来理性设计社会运转秩序,力求通过损益最小、效果最好的计划把散乱无序的社会生活纳入刚性的秩序中。而作为政府职能的政府审计是政府管制的具体做法,它是与政府主导型经济管理模式相一致的。因此,自政府审计制度建立以来,它受命于政府,虽然少于独立,但它始终具有强制性监督作用,因此经济监督优势一直存在。但政府主导型经济是我国经济转轨期的特殊状态,虽然“静态管理模式”在这一时期是合理且有效的,但政府改革和职能转变的方向是市场主导型经济,因此,随着经济社会发展,我国社会主义市场经济逐步成熟,社会管理理念从控制转向服务,政府职能的转变必然决定政府审计职能的创新趋势。

2.权力政府向责任政府转变使责任成为连接政府审计和治理政府之间的桥梁。责任政府的建设使问责职能成为政府审计监督制衡政府责任的有效机制。我们不妨通过对责任与权力理论的解读,进一步确立政府审计职能的创新点:

(1)受托责任理论认为,政府与民众之间是一种代理人与委托人的关系,民众是公共权力的主人。在传统公共行政管理模式中,产生了两种不同责任体系:政治责任与官僚(或管理)责任。政治责任与公共权力相关,是公共权力的被委托者(行使者)对委托者(所有者)的责任。在传统公共行政模式中存在着一种体制性的责任错位:行政组织和官员虽然直接面对公民而不对公民负责,而真正的决策组织由于不直接面对公众而无法实现契约意义上的责任。因此,政府在行政中逃避责任也就不可避免。

(2)公共权力是一种权力束。在受托关系中,由于受托公共责任产生,必然产生代理风险。这种代理风险源于公共权力的具体权利人。由于具体权利人具有人性弱点可能导致权力异化。如果权力异化导致政策异化,即政策制定异化和政策执行异化,就有可能使国民经济发展中某些具体措施由于政策导向偏差而失效。所以政策的制定需要风险预警;政策的执行需要进行风险管理以及监控;政策目标完成与政策执行结果需要绩效评价。作为政府职能监督载体,政府审计应当承担起对政府受托责任履行全过程以及公共管理绩效的问责和评价责任。

(3)政府管理创新引导我国绩效审计发展。从市场化理念角度讲,市场化是改善政府的途径和社会治理的基本战略:市场化不仅是一个管理工具,更是一个社会治理的基本战略。政府管理创新理念认为政府管理应着眼于终极产品和实际社会效果,这就引导绩效审计作为现代政府审计的主流内容正在启动。与传统财政财务审计不同,绩效审计作为一种对受托经济责任更深层次的考核方式,其审计的内容与发挥作用的机理上都具有全新的改变。探索适合中国国情的绩效审计模式是我们面临的一个重要课题。

3.问责及绩效评价是政府治理结构的有效机制。政府和市场是协调一个国家社会成员经济利益冲突的两大基本机制。当市场失灵时,政府有必要对经济进行干预,其基本活动主要体现在以下方面:

(1)政府运用宏观调控职能,通过宏观经济政策干预宏观经济运行和协调收入分配,保持经济稳定和均衡发展。

(2)通过公共规制职能对经济主体的自利行为加以规范,最大限度保护公共利益。

(3)政府运用资源配置职能按社会成员的需求意愿供给私人部门不愿意提供的公共产品和服务,以满足社会对排他性物品的消费需求。

作为政府弥补市场失灵时所支付的成本直接表现为公共支出。公共支出的成本效益取决于政府的工作效率,而工作效率又取决于政府治理结构。任何一个国家的政府都是一个多级次结构,因此不可避免会产生委托代理风险和信息不对称问题:官僚追求个人控制权而忽视工作效率;下级官员则利用所掌握的更多信息谋求部门利益;政府官员利用政府干预经济的权力设租、寻租,牟取私利,使公共权力异化,破坏市场竞争秩序和扭曲市场资源配置。责任政府就是要坚持权为民用,以各种法律与规则的形式将各种权力与责任确定下来,同时建立严格的责任追究制、建立公开、公平行政执行责任制、建立客观公正政策评估制、建立行政过错追究制、完善行政监查制[8],以保障公共管理的民主、科学、效率与公民权利的实现。

政府责任的法治化为政府审计职能转变与创新——问责与绩效评价职能——提供了必要的前提,为“问责制度”的确立创造了必要条件,同时,也为政府治理构建了监督制衡机制:一方面抑制对公权的需求,避免公权的无限扩大可能导致对私权的侵犯,另一方面增强了权力行使者的责任感,使他们时刻关注权力行使的效果、效率及效益,不断改善行政行为。因此,在建立政府责任目标实现的绩效评价体系中必须具有问责、追责的功能。

四、政府审计职能创新弥补“政府失灵”

综上所述不难看出,政府审计职能转变与创新还存在相当多的困难:

1.我国政府审计是政府主导下的行政型审计模式,政府对政府审计有直接控制权。许多研究认为,我国政府审计就是政府“内部审计”,它行使的是政府内部监督职能。政府治理结构决定政府审计地位及作用,政府改革制约政府审计职能转变。由于政府改革刚刚提出,它又是渐进的,因此,“制度僵滞”问题会导致政府审计职能转变存在较大困难。

2.由于我国市场本身的局限性导致政府干预经济成为解决“市场失灵”的必然选择。具体做法主要是通过权力的运用干预经济:政府官员既有政策的制定权与决策权,又有市场的管制权和公共资源的支配权,尤其在经济与政治发展不均衡条件下,官僚主义者们寻机运用权力“寻租”,从而使政府调节经济的杠杆偏离甚至脱离资源配置效率的轨道。近年来,虽然我国政府审计对行政事业单位、国有及国有控股企业党政领导干部实施的经济责任审计已经成为制度,但是,这一“问责”与政府责任“问责”审计不具有同一性。经济责任审计很难真正做到在政府干预经济的情况下,对人们非生产性追求经济利益行为的危害程度进行事前监督和制衡,因此,理想化的政府审计职能与现实中的审计职能存在较强异质性。

3.近三十年的经济体制改革使我国已经基本形成社会主义市场经济体制框架,但经济体制的巨大变化与政治体制的相对“固化”形成较大反差,经济发展与政府职能转变出现较大错位,政治环境与市场经济发展要求出现严重背离,“看不见的手”会使“政府失灵”而无法弥补“市场失灵”,尤其是制度非理性导致的许多问题难以通过政府职能或市场机制解决。政府审计局限性较强,一是“无权过问”;二是“无力去做”,政治体制问题很难通过某一项政府职能或者经济制约机制来解决。

4.作为实施政府绩效审计的环境基础与开展政府绩效审计要求的条件存在很大差异,如社会需求、经济制度、政治体制、法制环境、技术基础等都不成熟。因此,就我国目前情况看,实施对政府受托责任履行结果、公共管理绩效、服务公民效果等的绩效评价审计还缺少必备条件和存在较大难度。

但问题并非不能解决。政府治理结构优化,政府职能转变会为政府审计职能创新目标实现提供必要的前提条件,同时政府审计职能创新可以弥补“政府失灵”:

首先,三元混合经济结构无疑为现代民主政治框架下政府权力和责任的约束机制设计提供了一个理论依据。在现代民主政治框架下,政府权力和责任的约束机制主要来自民主、法制和公民社会三个方面。具体而言,要通过权力下放使政府回归市民社会;利用市场规则,使市场在资源配置方面发挥更大的作用。因此,我国在一段时期的改革目标应当具有如下内容:(1)必须正确处理政府与公民、社会的关系;(2)强化政府公共服务职能,减少政府直接干预微观主体的行为;(3)合理划分不同层级政府之间、部门之间的职能、规范政府的收入与支出;(4)政府活动必须贯彻公开原则,建立公开明晰的行政执行责任制;(5)按照政府权责对称原则,完善政府问责机制:建立客观公正政策评估制、科学严格的决策及行政过错责任追究制;(6)完善行政监察制度。这些制度以及制衡机制的建立,为政府审计职能转变奠定了基础。

其次,政府审计制度的重新选择问题已经摆在我们面前。虽然从理论上已经开始准备,离实际操作尚有一定距离,但政府审计制度改革是必然趋势。因为就制度本身而言,只有那些既体现制度本质要求,有利于社会历史进步和人的全面发展,同时又有助于制度持续演进和发展的标准才是合理、可取的。政府治理结构重建要求政府审计参与治理,同时,政府改革为政府审计制度改革提供了原动力。政府审计制度重新选择体现了社会进步,有助于政府审计制度持续演进和发展。

我国政府审计模式重新选择问题的研究已经取得一定成果,目前讨论较多的是立法改革模式中的“审计院模式”和“人大隶属模式”。从目前看,虽然我国已经提出政府改革治理、转变政府职能,但改革是渐进的。根据我国特殊性,政府主导型经济转变为市场主导型经济还需要一定时间,政府在经济发展中的主导作用仍然毋庸置疑。政府审计制度的改革与发展要适应国家发展需要,不难看出,政府审计“双刃剑”的作用在一定时期内是相当重要的。基于此,要想很好发挥政府审计在主导型经济中的监督和制约作用,应当通过立法赋予政府审计一定司法权力,将政府审计法制化,强化政府审计职能。同时,解决行政隶属关系,建议由中央审计署直管地方审计机构,这样可以更好地全面行使政府审计的问责、绩效评价职能,避免出现审计“缺位”和“不到位”问题,并通过成立人大审计委员会对审计机构进行监督。如果政府治理结构能够很好地建立起来,政府审计的问责与绩效评价职能是能够在政府主导型经济中确立,并在市场主导型经济中完善和发展起来的。

最后,问责、绩效评价审计地位要确立、范围要明确、功能要健全。我国责任政府的建立除了需要强化政府公职人员的责任意识、制定相关的权力法规之外,还必须在公共管理全程,尤其在决策、执行、监督等主要环节进行改革。通过调查了解,政府部门各领导层普遍认为,改革决策机制是政治体制改革的主要因素。因为决策问题是根本性问题,决策出现失误、错误,将会影响全局[9]。因此,政府审计目标同样要将重点放在人们普遍关注的、中国经济发展改革中重大问题的决策和政策制定、实施上。如,住房制度改革、劳动就业问题、医疗体制改革问题、教育科技发展问题、国有企业改革问题、收入分配制度、政治体制改革等人们关注的重大问题,对这些重大问题的决策、制度建设、体系完善等实施问责与绩效评价审计。

与经济责任审计比较,绩效审计作为一种对受托经济责任更深层次的考核方式,内容与作用机理都不相同。从西方国家开展绩效审计情况看,实施绩效审计应当具备相应的条件:(1)在较完善的政府预算管理体系中,财务审计已经实现了规范化和制度化,具备完整的财务报告体系和与之配套的报表审计体系;(2)法律制度相对完善,合规性不是审计的主要关注目标;(3)政府职责相对明确,政府责任制度普遍建立,可以对政府责任开展考核评价;(4)绩效审计具有司法地位,对行政机关的绩效审计结果可以通过立法机关的监督得以落实;(5)具有开展绩效审计的标准规范、人员素质和技术手段等。就我国目前情况看,开展绩效审计尚缺乏必要的前提。但由于在公共资源配置中一些重大违法违规案件经常出现,尤其在国有企业改革中,政府审计“缺位”、“不到位”问题比较严重,对在国有企业改革中由于决策、政策实施失误造成的资源浪费、国有资产流失等严重问题无法监督制衡。因此,虽然完全开展绩效审计条件尚不成熟,但政府审计可以针对国有企业改革中存在的问题建立相应的绩效评价、问责指标,沿着公共资金使用效能和环境资源效益两条主线有重点地开展绩效评价、问责审计。政府审计职能转变是政府治理的需要,政府审计职能创新是社会进步的要求。

标签:;  ;  ;  ;  ;  ;  ;  ;  ;  ;  ;  ;  ;  

问责与绩效评价:对政府审计职能创新的解读_绩效评价论文
下载Doc文档

猜你喜欢