农地产权模糊化：一个概念性框架及其解释，本文主要内容关键词为：农地论文,概念性论文,框架论文,模糊论文,产权论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F301.11 ［文献标识码］A ［文章编号］1000－7326(2011)12－0048－09
伴随着中国经济的快速增长，一个奇特的现象是：在史无前例的大规模工业化与城市化背景下，大量的农业用地被征用为工业、房地产等非农用地，而农民获利却十分有限。农地流失成为一个普遍事实。
关键的问题是：是什么原因导致了农地易于流失？我们认为，中国农地的流失是多项制度安排的结果。一方面由中国粗放经济增长方式的内在机制所诱致，另一方面则由农地模糊的产权制度所决定。前者导致了农地流失的可能性，后者导致了农地被侵蚀的必然性。或者说，前者提供了农地流失的制度需求，后者提供了农地流失的制度供给。
关于中国农地产权制度的模糊问题，已有大量文献进行了研究。[1]但是，中国农地的产权是如何被模糊的，则一直没有得到充分的讨论。本文的目的就在于揭示中国农地产权模糊化的内在机理。我们试图通过扩展巴泽尔(Y.Brazel,1989)的“公共领域”概念，[2]来揭示产权模糊化的本质，并由此分析我国农地产权模糊的制度演进与内在逻辑，阐明家庭经营背景下的农地产权残缺及其侵蚀，从而进一步提出我国农地产权制度变革的基本方向。
一、公共领域与产权模糊：一个概念性框架
(一)简要的文献述评
经济学家已经认识到，制度是为人们发生相互关系而设定的一系列规则。[3]人们正是根据这些规则来明确可以做什么，不可以做什么，从而形成行为的合理预期。正因为如此，权利的完整性或者限制问题一直是制度经济学家关心的焦点。
巴泽尔(Y.Brazel,1989)注意到了产权界定的技术限制。事实上，一项物品可能存在多种属性或多种使用用途，当这些属性被不同的行为主体分割时，由于交易费用或技术以及其他方面的限制，使得物品的部分有价值的属性无法得到充分界定从而形成所谓的“公共领域”(public domain)。
巴泽尔也同样注意到了行为能力对权利的影响。他指出，人们对资产的权利(包括他们自己的和他人的)不是永久不变的，它们是他们自己直接加以保护、他人企图夺取和任何“第三方”所做的保护这项权利的努力程度的函数。由于这些努力是有成本的，所以世界上没有绝对的权利，而这些没有界定的权利就把一部分有价值的资源留在了“公共领域”。不过，从本质上来说，巴泽尔依然是在强调技术层面的产权不完全(incomplete)。[2]
行为能力问题亦被哈特[4]和李稻葵[5]论及。哈特的不完全合同理论是在资产私有的前提下，探讨可以行使的资产有价值属性的排他性权力。他认为，由于交易费用的存在使合同是不完全的，在借助物品和服务的让渡而进行的权利让渡过程中，存在着没有明确规定的“剩余权力”(包括剩余控制权和剩余索取权)。李稻葵(1995)在控制权这一层次上定义了模糊产权(ambiguous property rights)。他认为，明晰的产权意味着财产所有者对其财产的各个方面具有完全的控制权；当然，在某些条件下，所有者会根据事前合同的规定，转让资源一部分控制权。然而，模糊产权却意味着所有者的控制权缺乏保证，以至受损。所有者不得不为其本应有的权力不断地进行斗争或讨价还价。实际上，谁真正拥有这些权力，在生产周期中并不确定。
值得特别关注的是对产权的外在限制问题。这一问题尽管可以追索到早期的管制经济学文献，但主流理论并没有认识到权利限制对行为所产生的影响。阿尔奇安和凯塞尔[6]最早强调了权利的残缺与行为之间可能遵循的相互关系，指出由于权利受到限制，人们的行为也将随之改变。德姆塞茨[7]则进一步明确提出了“产权残缺”的问题。他指出，“所有权的残缺，可以被理解为是对那些用来确定‘完整的’所有制的权利束中的一些私有权的删除。”认为“权利之所以常常会变得残缺，是因为一些代理者(如国家)获得了允许其改变所有制安排的权利。对废除部分私有权利束的控制已被安排给了国家，或者由国家来承担”。
与德姆塞茨的思想相一致，埃格特森[8]提出了产权弱化的概念。“如果政府对独占权加以一定限制，我们习惯地把这些限制称为产权的弱化”。而菲吕博腾与配杰威齐[9]则明确指出“通过限制性措施的强制所导致的私有(或国有)产权的削弱，会影响所有者对他所投入的资产的使用的预期，也会影响资产对所有者及他人的价值，以及作为其结果的交易的形式”。
可见，德姆塞茨等人显然是从法律以及行为能力的角度讨论产权残缺问题的，并且明确强调导致产权模糊或者不完整的行为方都是国家。
(二)“公共领域”及其扩展
上述文献表明，所有权与产权的完整与否，分别与技术、所有者(产权主体)行为能力、法律与政府行为等紧密相关。借用巴泽尔“公共领域”的概念，就可以认为产权的“公共领域”能够由不同的因素而形成。因此，扩展巴泽尔的定义，与产权不完全相一致的“公共领域”至少包括五种类型。
(1)由于物品存在多种属性，要完全界定物品的所有属性，成本高昂，部分物品的属性由于交易费用或技术的限制，无法得到充分的界定从而形成巴泽尔意义上的公共领域——纯技术层面的“公共领域Ⅰ”。
(2)尽管在技术上是可以界定的，但由于法律界定上的成本，或者考虑到法律界定后的司法成本，会导致物品一部分有价值的属性被置于公共领域(法律不完全性)——法律层面的“公共领域Ⅱ”。
(3)假定立法权不是平均地分布于每个公民，而是掌握在官僚集团手中，官僚集团的最优策略将是最大限度地限制属民的排他性权利。因此，官僚集团会以法律名义将属民资产直接据为己有，或者以政府名义(或国家名义)占有属民资产的排他权。这表明所有者的部分产权因为歧视性的法律约束被迫地留在了“公共领域”。因此，以政府名义占有稀缺资源的排他性权利，相当于将稀缺资源的有价值属性在国家范围内置于公共领域，笔者称这类公共领域为——法律歧视制造的“公共领域Ⅲ”。
(4)当所有权在法律上界定以后，所有者是否能完全行使他的所有权取决于所有者的行为能力。当所有者行使所有权的收益大于行使所有权的成本时，所有者有激励行使的那部分所有权便直接构成对其资产的产权；当所有者实施所有权带来的收益弥补不了成本的损失时，所有者会自愿放弃一部分在法律上可以实施的所有权而将其留在“公共领域”(契约不完全性)——行为能力不完全所形成的“公共领域IV”。
(5)在所有权通过法律界定后，即使所有者具备行使其所有权的行为能力，但在产权实施过程中却受到行为上的约束。例如，政府在界定农民对土地的产权时，如果取消农民对作物品种的选择权和对农产品的自由售卖权，这两项权利就落入政府制造的公共领域中——行为能力受约束所形成的“公共领域Ⅴ”。
(三)产权模糊的本质
本文定义的所谓产权模糊，是指一类由政府有意制造的“公共领域Ⅲ”和通过限制行为主体能力所形成的“公共领域Ⅴ”。它具有两个方面的明显特点：(1)是指“公共领域”中物品的一些有价值的属性存在不明确的最终控制权；(2)是政府因素有意制造的，这里排除了技术因素和所有者真实能力因素所导致的“公共领域”。
政府故意制造的产权模糊包括两个方面：
一是产权界定上的法律歧视。政府是代表国家行使强制性权力实现全民共同利益之合法组织或工具，谁控制了政府，谁就能利用政府之合法的强制性权利来追求个人或集团的利益。因而，政府这一术语实际包含了两类含义：其一是指法律实体上的政府机构；其二则指控制政府权力的个体或集团。①
当官僚集团控制了政府权力时，官僚集团扩大自己的排他性权利行为不受其他政治力量的约束，仅受到法律名义上的约束，也就是官僚集团的这一行为必须在名义上符合国家的公共利益。因此，官僚集团不能将属民资产直接据为己有，而只能以政府名义占有属民资产的排他权。但这一约束条件并不能阻止官僚集团扩张自己的权利范围。以政府名义占有稀缺资源的排他性权利，相当于将稀缺资源的有价值属性在国家范围内置于公共领域，本文称这类公共领域为政府制造的公共领域，是在法律层面故意制造的产权模糊。它所导致的结果是对“公共领域Ⅲ”的扩大。
二是行为能力约束。相对于产权界定的法律歧视，政府在产权主体的行为能力上施加约束是更为普遍的做法。它所导致的结果是对“公共领域Ⅴ”的扩大，是在产权的实施过程中有意制造的产权模糊。
制造“公共领域”实质上是一种设租活动。因此，产权模糊化的本质在于：政府权力控制者运用政府合法的强制性权利来追求自身的利益，它通过将私人物品界定为国有或集体所有，制定歧视性的产权制度，把一部分对有价值资产属性的权利放置到“公共领域Ⅲ”中，从而获取垄断性租金；或者通过自己所拥有的政治资源禀赋对属民进行行为约束，对弱势群体行为能力故意实施限制，从而获取“公共领域Ⅴ”中的不当竞争性租金。
(四)逻辑推论：农地产权模糊化的可能方面
政府天然地拥有谈判优势与竞争能力，在权利不均衡的情形下往往具有产权模糊偏好进而模糊产权的倾向。[10]紧接着的现实问题是：在中国，农民的土地权利是不是更容易被模糊化并进而受到侵蚀？
如前所述，行为主体对一项物品的权利不可能是完全的。同样，农民对土地的产权也不可能是完全的。因此，农地产权同样存在五个方面的公共领域。包括：因土地属性所导致的纯技术层面的公共领域Ⅰ、因法律界定上的困难而形成的公共领域Ⅱ、法律歧视制造的公共领域Ⅲ、农民对土地权利的行为能力不完全所引发的公共领域Ⅳ以及农民行为能力受约束所形成的公共领域Ⅴ(图1)。
从逻辑上讲，上述五个方面的“公共领域”被故意制造、被扩大或者被模糊化的可能性是不一样的。
对于公共领域Ⅰ，由于它仅仅与技术因素有关，那么伴随着技术进步，伴随着产权主体技术能力的提高，一般来说它应该随时间推延而具有收缩的趋势。
图1 公共领域：农地产权模糊化的可能方面
伴随着法律意识的提高、社会进步与知识积累，法律层面的技术水平(立法技术与司法技术)会不断提高，因而从长期来说公共领域Ⅱ也应该具有收缩的趋势，或者说被扩大的可能性将减少。
由于存在“干中学”的学习机制，可以认为产权主体在发现和获取潜存收益上的行为能力会有不断提高的趋势，因此，公共领域Ⅳ也应该具有收敛的特点。
问题是，一旦面临歧视性的法律设计与故意的产权限制，那么作为产权主体的个人的谈判能力将十分有限，从而公共领域Ⅲ和公共领域Ⅴ就易于扩张。因此，这两个领域往往是导致农民土地权利模糊化的关键。
二、农地产权模糊化的制度演进
(一)初始的制度安排：国家制造
初期的农地制度安排是政治的需要。中国是农业大国，是农民大国，在资本主义发育极为有限的背景下，中国共产党领导的政权革命所依靠的基本力量必然是农民。农民以农为生，土地被视为农民的命根子。严酷的人地矛盾决定了谁赋予农民以土地的产权，谁就能获得广泛的政治资源与社会支持。因此，共产党领导的中国革命，一个重要的战略是“打土豪、分田地”，广泛开展土地改革运动。
土地改革形成的产权制度无疑是一种土地的农民私有制。然而，不同的制度形成方式所隐含的制度强度是不同的。周其仁(1995)区分了三类土地私有权的获取途径：一是经过自由的交换契约获得产权(产权市场长期自发交易的产物)；二是通过一个国家干预的土地市场在形式上获得产权(对土地产权自发交易过程中施加某些限制的产物)；三是通过国家强制的制度安排而完全不经过市场途径所获得的土地(国家组织社会政治运动直接重新分配土地产权的结果)。在第一种情形下，农民有独立的谈判地位，他能够根据成本收益的合理预期决定是否继续持有或完全让渡产权。但是，农民的这种独立谈判地位在第二种情形下打了折扣，而在第三种情形下几乎荡然无存。显然，这三类产权的强度具有依次弱化的特点。所以周其仁合乎逻辑地指出，完全可以有不同的土地私有制，它们具有不同的强度、不同的稳定性，并且具有完全不同的进一步改变的逻辑。
因此，土地改革形成的土地的农民私有制，既不是产权市场长期自发交易的产物，也不是国家仅仅对土地产权自发交易过程中施加某些限制的安排，而是国家组织大规模群众斗争直接重新分配原有土地产权的结果。因此在领导土地改革私有化运动的过程中，国家就把自己的意志铸入了农民私有产权。当国家意志改变的时候，农民的私有制的产权制度就必须改变。这一点正为North(1981)所言中，作为一个暴力潜能的垄断组织，当然可以创造任何产权形式。
(二)剥夺私有权：国家控制的集体产权
1952年土改完成后，当以低价格在市场上获得农产品变得越来越困难时，国家开始实施“统购统销”政策，并于1958年完成了这一制度安排。在这一制度下，政府垄断了农产品的全部收购，并通过城市票证制度控制了食品和其他农产品的销售。一方面，低价垄断农产品市场，可能会导致农民从农业领域退出；另一方面，这个制度压低了城市的生活成本，可能会诱导农民向城市转移。为了确保农民从事农业生产，并低价出卖农产品，政府必须实施相应的政策以限制地区之间和部门之间的劳动力流动。由此，政府在农业生产的微观机制上，强行推广集体化政策。于是，人民公社体制的建立及其土地的集体所有制为实施政府的经济与行政计划提供了有效的制度形式。
由于控制劳动力流动是推行重工业发展战略的关键，而控制农民自由流动的成本又是高昂的，因而一个旨在降低政府管制成本的户籍制度于20世纪50年代后期得以建立并延续到今天。
统购统销、人民公社以及户籍制度作为国家获取农业剩余的三套相互匹配的制度体系构建，使得集体所有制经济完全处于国家的控制之下，国家成为了所有制经济要素(土地、劳动和资本)的第一决策者、支配者和受益者，集体在合法的范围内，仅仅是国家意志的贯彻者和执行者。
如果说初期农地产权的私有化是政治的需要，那么随之而来的土地集体化则既是政治的需要，更是经济的需要。集体产权的国家控制是通过土地集体化和政社合一两者结合而得以实现的。这大致经过三个步骤：[11]第一是重合行政边界和集体土地边界，使该集体既是一个行政单位又是一个经济组织。第二是使该集体领导既是行政官员又是经济组织的管理者。第三是用命令和服从的行政原则使该领导执行国家计划。国家意志由此进入了农村集体经济组织。国家计划决定该组织生产什么，生产多少和如何分配。尽管该组织拥有某块土地，但它并不能决定如何使用。土地的控制权事实上不在所有者而在国家手里。
(三)农地产权模糊化的方式
农地产权模糊化是伴随着对农民行为能力的约束进而通过歧视性的法律约束逐步推进的。
在初期，国家侵蚀农民的土地私有权利，仅仅是通过政策约束农民的行为能力，但并没有在法律上加以消灭。比如，规定每家每户的粮食和棉花生产指标，对产品订购定销，禁止雇工、租佃和借贷，以及关闭集市贸易并切断农民与私商的联系通道。所有这些并没有改变农民的名义所有权，而只是对农民产权的使用、收益和转让给予了某种干预、限制和管制。
但是，在后期，国家推进的集体化运动进一步消灭了已经模糊的农民所有权。在产权制度安排中，最重要的是经济资源的排他性收益权和让渡权，而国家控制的集体产权使一切排他性的制度安排成为多余，而取消了权利排他性，也就取消了资源利用的市场交易。[1]互助组运动联合了农民的生产活动，初级社归并了农民的主要财产，高级社消灭了土地和牲畜的分红，人民公社则在更大范围内推行公有化。[12]政社合一的集体化公有制，不仅获得了法律保障，而且进一步成为中国农村社会的基本制度和组织基础。时至今日仍然发挥着相当的作用。
人民公社实际上是一个使产权模糊化的制度安排形式，它几乎否定了任何确定性的产权主体。这样的产权界定状态，自然无法创造出有效的竞争机制与竞争秩序，产权制度对经济体制的激励、配置、保险和约束功能无从体现。农民没有土地的使用权、收益权和转让权，土地的利用必然是低效的甚至是浪费的；由于农村任何资源产权都失去了具体明确的责任主体、权力主体和利益主体，其产权安排几乎不具有排他性，因而行为主体的分配性努力大大超过了生产性努力；在偷盗、“磨洋工”、搭便车等机会主义行为盛行的情形下，由集体(公社或生产队)来对每个农业劳动者进行监督不仅十分困难，且费用极高；正因为每个成员的努力程度的监督与评价费用高昂，在公社化制度下就无法实现“按劳取酬”，分配上的平均主义就成为这一产权安排运行的必然结果；平均分配使每个成员的报酬与其努力的关联极低，势必导致劳动力资源的浪费与劳动效率低下，由此农业增长陷入停滞。
三、家庭经营背景下的农地产权模糊及其侵蚀
与在土改运动中农民获得土地的私有产权一样，家庭经营条件下农民得到的土地经营权，依然是通过国家强制的制度安排而没有经过市场途径获得的。这就使得现行的农村土地制度仍然存在广泛的公共领域及其产权被模糊化的可能。
(一)法律歧视与产权模糊
1.产权主体不清与身份模糊化。
《土地管理法》规定“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的外，属于集体所有”。“集体所有的土地依照法律属于农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营管理”。作为产权主体的“集体”到底是指谁？农业生产合作社是以地缘和业缘关系为纽带而不是以土地的财产关系为纽带的，充当农地的产权主体显然缺乏法律根据。村民委员会是村民自治组织而非经济组织，并不具备作为农村土地所有权主体的法人资格。这表明，农村土地所有者主体的法律地位没有得到认可。
主体不清与身份模糊，必然“弱化”产权的排他性进而导致产权侵蚀。核心在于，作为人民公社体制的制度遗产，“集体所有制”经济依然处在国家(政府)的控制之下。一方面，公有经济及其共有产权特征决定了农地中存在广泛的“公共领域”，另一方面实施国家控制通过权力的委托代理必然依赖于党政官僚等级制度。在等级产权制度中，地方政府或社区官僚集团利用其信息优势、权利控制的比较成本优势以及面对集体农民的谈判优势，可以进一步扩大公共领域，限制农民对土地的排他权利，扩展寻租空间。
2.流转歧视与产权掠夺。
从理论上讲，在我国实行的土地公有制中的两种土地所有制应该是平等的。《土地管理法》等法律法规规定，国家和集体所有的土地使用权可以依法转让，但同时规定，“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设”，“集体单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。这些法律条文隐藏的要义是：土地使用权的非农出让特指国家的批租行为；农村集体非农建设用地不得进入一级土地市场。政府通过国家征地制度，将原本属于农民集体所有的土地强制变为国家所有，然后由国家无偿划拨或出让给厂商使用。
对农地流转的法律歧视、行政垄断以及市场管制，使征地成为农地转用非农建设的惟一合法形式。一方面，农转非的土地资源配置被排斥在市场机制之外，另一方面农民无法成为独立的市场经营主体，也不可能通过市场分享农地转用租金。这套农地转用制度，既无效率，也不公平。
不仅如此，两个方面的原因进一步加剧了对农民土地产权的掠夺。第一，农民成为“公共利益”的牺牲者。虽然法律明确规定土地征用须以公共利益需要为目的，但却未对公共利益做出明确的界定，从而鼓励权利控制者将征地范围肆意扩大。第二，垄断征用导致的“征地价格剪刀差”，极大地刺激了政府利用行政强制力征用土地的欲望。
因此，在法律歧视的背景下，农村集体土地的所有权及其享益事实上已经分化出两类权利——农业经营权(农用收益权)和工商开发权(非农用收益权)。②如果说农业经营权大体还留在农民手中的话，那么工商开发权则大多转移到了非农主体手中。不过，这类权利均不具有稳定性，并进一步在产权的实施过程中进行行为能力竞争。
(二)能力限制与产权租金
1.非农用收益权的争夺。
为了保证政府对土地市场的垄断租金，政府实际上默许了多个利益集团对农民土地非农用收益权的盘剥，而相对众多的利益争夺主体，农民的享益谈判能力极为有限。浙江省一项调查表明，被征土地收益分配格局大致是：地方政府占20％至30％，企业占40％至50％，村级组织占25％至30％，农民仅占5％至10％。[13]租金分享激励着众多利益集团对农地产权模糊化的努力以及对农民土地权益权的侵蚀。③
2.农地产权的稳定性问题及其寻租。
家庭承包制后，土地的集体所有制普遍表达为社区集体的每个成员都天然地平均享有对土地的使用权利。为了保证产权分配(界定)的公平性，从初始的按人(劳)均分土地使用权，到一次又一次地因人口变化而重划土地经营权，追求产权界定公平的调整永无休止。这种制度安排的运作费用无疑是高昂的。
土地的重新调整尽管满足了农民对地权公平分割的诉求，同时也引发了农民对地权行为能力不足的问题(公共领域Ⅳ)：第一，土地经常性调整，使农户无法形成对土地投资的长期预期；第二，既然每个成员对集体土地权利是均等的，这就意味着他们在土地数量、质量及土地负担的分摊上是均等的，因而，土地远近好坏的统一搭配，使农户承包的地块不仅分散而且零碎，造成了严重的规模不经济；第三，为了做到地权的平均分配，每次调整都需要重新核查人口、土地面积与地块数量及其质量，产权的界定费用高昂；第四，土地的每次分割要找到全体成员一致接受或认可的方案，无疑将支付较高的谈判费用；第五。为了保证土地资产功能不致减弱，避免农户的掠夺性经营，其监督费用的高昂以至使这种监督成为不可能；第六，没有新的福利替代，农户是不会轻易转让其承包地的，从而使土地流转与集中，进而使资源配置的改善步履艰难。
更为关键的问题是，土地的重新调整为权力寻租和腐败问题留下了空间(公共领域Ⅴ)。以“反租倒包”为例。反租倒包是由集体经济组织出面，将农民的承包地租过来，然后以一个更高的租金出租给其他的农业经营者。第一，使农民对土地的使用权和承包经营权重新回到集体经济组织手中，家庭经营变成了“集体经营”。[14]第二，“集体”通过“反租”与“倒包”获得了相应的产权租金，而集体的权利控制者进一步通过倒包对象的遴选以及租金的确定，获得了实际的“剩余控制权”。第三，集体的代理人利用权力强制反租、通过合谋倒包，引发权力寻租和腐败。④
四、农民土地产权保护的变革方向
从图1可以发现，公共领域Ⅲ和公共领域Ⅴ的扩张直接导致的是农民土地剩余权利的收缩与残缺。因此，未来农地制度变革的核心是农民土地权利的法律保障以及对农民行使产权行为能力的保护。
(一)农民土地权利的法律保障：避免法律歧视
1.已有的改进。
中国农地制度变革的一件大事是2003年3月1日开始实施的《农村土地承包法》(2007年10月1日开始实施的《物权法》再次对其核心内容进行了确认)，这是新中国史上第一次以国家法律的形式赋予农民长期稳定的土地承包经营权的法律文本。这部法律修改了以往对农地的众多法律歧视，农民土地权利的法律保障得到了明显改善。
第一，强化了产权的法律认可。《农村土地承包法》的出台和实施，把农户承包耕地的权益30年不变，由政策上升到国家法律，并经由《物权法》承认了土地承包权是农民的财产权之一。这对于有效地稳定农民的土地承包权益、促进家庭承包责任制之上的统分结合的双层经营体制作为中国农村最基本的制度地位，对于推进农村的土地流转，都有着积极的意义。
第二，产权的稳定性大大提高。一系列的规定，如发包方“维护承包方的土地承包经营权，不得非法变更、解除承包合同；尊重承包方的生产经营自主权；不得干涉承包方依法进行正常的生产经营活动”、“承包期内发包人不得收回承包地”、“承包期内发包人不得调整承包地”等，从而彻底否定“三年一小调，五年一大调”的格局。地权稳定性的提高将改善农民对土地的投资预期。
第三，产权弱化的状态有了明显改观。一方面是继承权有了保障。如规定“承包人应得的承包收益，依照《继承法》的规定继承”。另一方面，产权转让得到了承认与保障。《物权法》进一步规定对荒地等的承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转。此外，相应的收益权也得到了保护。如规定“土地承包经营权流转的转包费、租金、转让费等，应当由当事人双方协商确定。流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。”所有这些关于土地承包经营权流转的具体规定，提升了农民土地产权的强度，推动了土地经营的资产化进程。
2.变革的方向。
《农村土地承包法》肯定了农户作为土地使用权的所有者地位，于是也就肯定了在产权让渡中获得相应补偿的权利，但这却与现行的征地政策相矛盾，[15]法律歧视依然存在。
尽管各个国家或地区在立法上对土地征用的表述不尽一致，但其实质都是国家为了公共利益或公共目的需要，依照宪法和法律规定的条件，强制取得公、私财产，并给予补偿的行为。尽管土地征用或征收的定义和称谓表述各异，但几乎都认同了三个基本构成要件：即土地征购属于政府的特有权力、这个权力一直只用于公共目的、行使这个权力时必须给予合理补偿。
因此，土地制度变革的基本方向是：
第一，确定公共利益的范围，严格限制征用权的行使。基本导向是：缩小范围、约束权力。由于征地权是属于政府的强制性权力，必须明确公共利益的范围并对征地权的行使加以规范。鉴于公益性、经营性建设用地在界定上的模糊性并约束相应的合谋与寻租行为，现阶段可以考虑以法律法规的形式列举征用权行使的条件以及征地的具体范围，⑤与此同时建立对征用权行使的监督制约机制。
第二，建立合理的征地补偿机制。基本导向是：价格的市场化生成。对于“合理补偿”的含义及其标准，学术界与实际部门一直存在争论。笔者认为，补偿的标准应该是市场价格，国家“征用权力”的体现，不是表现为“低价格”，而应该表达为“购买”的强制性与“转让”的服从性方面。征地按市价补偿的制度含义在于，除了防止公益用地与非公益用地的配置误导，还减少了被征土地与进入市场交易土地的差价。有助于从源头上根治“权力寻租”；同时，一旦政府财力构成征地数量的经济约束，就等于给“最严格的耕地保护”与“农地转用的最优利用”，提供了“双保险”。[16]
第三，农田保护的制度补偿。农田保护的目的是为了保证国家粮食安全的公共利益，但牺牲了农民对土地资源配置的自由选择权利，隐含着农地使用权的产权弱化。因此，与征地补偿相类似，国家应该对基本农田保护区的农民所支付的机会成本实行财政补贴，以增强农民参与基本农田保护的积极性，保障农田保护区的农民的基本权益。
(二)控制“内部人控制”：缓解行为能力约束
1.问题的逻辑。
如前所述，农村土地集体所有中的集体到底指的是哪一级哪个组织，有关法律却没有明确界定。不同的法律分别表达了集体主体的三种形式：乡镇农民集体经济组织、村农民集体经济组织、村内农民集体经济组织，可以简称为“乡镇、村、组”三级。三者在不同程度上都是农村集体土地的所有权代表。
一方面，三级所有权的代理集团形成了等级产权制度。产权等级越高，控制的资源越多，产权租金越高。另一方面，“乡镇、村、组”三级官僚等级制度，必将导致职位等级制度。身份等级越高，分享的管制权利越大。结果是，第一，集体土地的剩余控制权和剩余索取权主要掌握在集体的治理集团手中，而不是主要掌握在集体所有者手中，从而导致层级式的“内部人”控制，农民对土地产权的行为能力因此受到约束。第二，不同土地所有权代表必然形成不同的利益集团，对集团利益的追求与合谋在加剧产权进一步模糊化的同时，也会因控制权的争夺与利益的摩擦引发产权租金的耗散。
2.变革的方向。
第一，打破等级产权制度，切断官僚等级制度对土地产权的侵入，从而瓦解职位等级产权制度。基本的变革是明确与村民小组相对应的集体经济组织行使农村土地所有权职能，在此基础上逐步将社区集体经济组织转化为合作经济组织及企业型经济组织，并引入现代企业的治理机制，解决土地产权运作的“内部人”控制问题。
第二，改善土地产权的稳定性，遏制土地重新调整过程中的权力寻租和腐败问题。人们对土地调整的担心主要来源于“内部人”控制，特别是社区官僚或者说村干部对权利的滥用。已有的研究支持了这样的观点：较稳定的地权增加土地投资，较自由的转让权提高资源配置效率，保证初始产权公平的土地调整有利于弥补农村社会保障和失业保险功能的缺位。因此，变革的基本方向是：允许适应人口变化做出小规模的土地调整，但调整决策应该是农民的自主选择与集体成员的民主表达；同时土地的使用权买卖和租赁受到法律的严格保护。土地重新调整的基本原则是：从行政(权威)分配转为通过当事人交易完成，交易合约及其未来收益的分配由当事人决定，并且合约受到法律的保护。
第三，农地流转市场应该逐步转向以农户的完全土地承包权，而不是以集体土地所有权为基础。这样既可以与农村改革的基本成果以及《农村土地承包法》相衔接，又可以减少村庄权力人物利用农地调整与转用机会再度侵犯农民权益，并由此通过市场开放提高土地资源的利用效率。
注释：
①政府不同于国家。但为了表述方便，本文对二者不做严格区分。
②1958年之前，这两类权利基本上都在作为农民集体组织的公社手中，因为公社可以自由地将土地在农业与工商业之间进行安排(如建立社办企业)。
③1994年实行的财政“分灶”体制更是为这一侵蚀提供了制度激励。
④我们并不反对“返租倒包”，但前提条件必须是充分尊重农地承包权主体的意愿并维护其权益。
⑤由于目前对公共利益的界定缺乏共识，因而以列举式确定征地范围是一种减少制度执行成本的选择，并可由此考量政府的公信力。
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