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法院体制改革的呼声由来已久。近几年各地法院在最高法院的指导下，进行了一些探索性的改革，也不同程度地促进了审判工作的开展。但总的来说，法院体制改革还处在一种表层性的探索阶段，远不能适应市场经济的发展需要。为促进和保障社会主义市场经济的迅速建立和发展，加快法院体制改革步伐，充分发挥法院这一上层建筑重要组成部分对经济基础的促进作用，已越来越显迫切。
一、法院现行体制存在的主要弊端及法院体制改革的现状
人民法院的现行体制，包括组织体系、管理体制、审判组织、审级划分、机构设置等，是在长期的司法工作实践中逐步形成的，它与当时的国家政治经济情况大体上是适应的：即便利了国家审判权的统一行使，保证了国家法律的统一实施，又方便了人民群众进行诉讼，为巩固我国新生的人民民主政权，发展经济，维护社会安定，保证各项审判工作的顺利开展，发挥了重要的作用。但这只是一个方面，另一面，现行的人民法院体制是新中国建立后，在权力高度集中的计划经济体系上建立和发展起来的，它必然带有当时高度集中的政治权力的烙印。在我国进一步深化改革开放，社会主义市场经济体制逐步建立和发展的新形势下，现行的法院体制已越来越不适应整个国家已经发生重大变化的政治、经济情况特别是加快社会主义现代化建设的需要。
首先，市场经济的内在要求与人民法院管理体制间的摩擦冲撞越来越多。市场经济是一种法治的主体多元化的和公平竞争的经济。反对权力至上和人治，保证对市场主体的公平保护，公正执法，并使市场主体获得及时的司法救济，这是市场经济对执法部门的内在要求。但是现行的法院管理体制与这些要求却很不相应，两者间的摩擦和冲撞也越来越多。因为，经济体制模式制约着法律模式，法律模式反映经济体制模式的内在要求。在权力高度集中的计划经济体制下产生的现行法院体制，必然要为高度集中的政治权力服务。在这种模式下法院当然也难免受到长官意志的摆布和束缚，其审判的公正和平等势必也受到影响。法只管百姓，刑难上“大夫”，以及现实生活中以言代法，以权废法等现象仍然存在就是明证。
其次，人民法院独立审判与现行体制执法受制的矛盾越来越突出。宪法和人民法院组织法规定：“下级人民法院的审判工作受上级人民法院监督”，“人民法院依照法律规定独立行使审判权”。这种审级监督关系，对于案件的公正审理无疑有好处，但对人民法院真正独立行使审判权则没有益处。而且现行体制将地方法院隶属于地方政权，这种人财物均由地方控制的块状结构，很难实现审判权的真正独立。一些地方领导人把党委对审判工作的方向、路线性的政治领导，变成了具体事务性的领导，不恰当地过多干预具体司法业务。有的地方领导为了本地的不当利益，甚至以言代法，以权压法，以权废法等，法院在执法中的处处受制。这虽然有思想认识和执法观念的问题，但更主要的是体制不顺，没有真正树立起法院执法的至上权威。
第三，人、才、物等实权的地方管理对人民法院的执法束缚越来越大。法院自己没有人事权，干部由地方党政部门管理、管人与管事脱节，干部的升降调进调出都不尽合理。地方法院没有财权，经费开支完全属于地方政府支配，有的地方政府本身财政就拮据，法院的经费就更难保障。这怎能挺直腰板在执法上不屈从于掌管钱财的单位和权势呢？
第四，现行审判组织及机构的职权划分对贯彻经济高效的司法原则越来越难。我国人民法院的审判组织有独任庭、合议庭和审判委员会。几个组织中合议庭的职权过轻，而审判委员会的职权则过重。案件的审理虽由合议庭负责，但一般来说合议庭没有最后的决定权，不利于加强合议庭的责任心。由于审判委员会需要讨论和决定的案件比较多，这也不利于案件的及时审结。有些案件因组织审判委员会的院长出差或忙于处理其他工作，等时限将到才急忙开会，这难免有走过场或弄错的。有些死刑复核案件迟迟难以讨论决定，不但延误了打击时机，也增加了有关方面的负担和压力；有些经济纠纷案件本需及时结案，以求达到较好的社会和经济效益，但因不合理的职权划分，就是审判人员想快也快不了等等。这既不符合经济高效的司法原则，更不利于保护当事人的合法权益，有效地开展各项审判工作。
第五，地方各级人民法院在国家机构中的实际地位和权力与形势发展对法院的要求越来越不相应。我国宪法明确规定，各级审判机关、检察机关和行政机关都是同级的国家机关，都由各级人民代表大会产生并向它负责、报告工作、受它监督。可是在实际中，各级审判机关的地位低于行政机关。这虽然有历史的原因，也有认识的原因和人为的因素。近几年这种状况虽有所改善，地方各级审判机关的主要领导提高了半格待遇，但整个单位仍低了一格。由于法院单位级别的实际偏低，不仅影响了干警的积极性，更主要的是一些部门、单位看小了法院，一些地方行政机关也凭着自己的地位和职权刁难制肘法院行使审判职权，影响了法院的执法权威。为改革法院现行体制存在的主要问题，各地法院近几年做了许多有益的尝试，概括起来主要有如下几个方面：
其一是开展了《法官条例》的试点工作。这主要是从法官的责、权、利几个方面去探索，并通过试点试图以法律规范的形式将法官的责、权、利固定下来，以保障法官充分行使职权。这些试点，通过对法官的重新考核和定级，在用人上引进竞争机制、优化组合内部结构等取得了很好的效果，为进一步修改制定和适用法官条例起到了积极的作用。但这些大多从如何调动干警的积极性这一角度出发的，在地方法院如何摆脱地方性束缚这一关键问题上考虑不多，就是原来的已交付讨论过的《法官法》对此也未有好的对策，不能不说是一个遗憾。
其二是根据形势发展的需要，积极慎重地设置了各种审判法庭。随着改革开放的深入，我国相继出现了各种经济特区、保税区及经济技术开发区、高新技术开发区等，为了适应这些特区的特点以及全国各种新类型案件大量涌现的情况，各地积极慎重地设置了保税区法庭（如浦东保税区法庭）、房地产法庭、专利法庭、少年法庭以及经济纠纷调解中心和票据合议庭、知识产权合议庭等专业法庭。这既便利了各项审判工作，同时也改变了现有的审判结构，为法院体制改革开了先河。
其三是积极开展了加重合议庭审判权限，审判长、审判员审案负责制的试点工作。让合议庭真正承担起相应的审判责任，充分发挥其职能作用，调动主审法官的积极性、责任感，实行谁审谁负责，谁错追究谁，提高了审判效率和办案质量，减轻了审委会的压力和不必要的环节。
其四是在干部管理体制上进行了一些新的探索。一些地方推行了岗位目标责任制、考试制、轮换制、流动制、黄牌警告制等管理制度。一些地方还在法院内部采用了定编制、定职责、定任务、定政策的方法，实行竞争上岗，优化组合。在进人上还实行了公开招考、公开竞争、择优录用。杜绝了一些用人、进人上的弊端。
另外在法院的机构设置、裁减臃员，精简机构、充实基层等方面也进行了许多探索。但这些改革和探索，由于受到各方面条件的限制，有很大的局限性，改革和探索基本只在法院内部结构和职权划分以及调动干警积极性上小心翼翼地进行，未能从根本上解决法院现行体制上存在的主要弊端。可以这样说，现行法院体制的改革，尚处于一种表层性的探索阶段，改革的步子还未能适应当前政治、经济形势发展的需要。
二、造成法院体制改革滞后的原因及加快改革步伐的可能性
法院体制改革滞后，其原因是多方面的，笔者认为主要有四个原因：
（一）旧思想、旧框框的束缚。由于我国几千年封建社会的影响，建国以来又长期忽视民主与法制建设，由适应计划经济的法院体制转变为适应市场经济的法院体制，必然要受到各种陈规陋习的限制和束缚。且我们的体制改革没有先例可循，在原有思维定势中要走出一条新路阻碍重重。为此，笔者认为，要加快改革步伐，当前必须破除三种旧思想、旧框框的束缚。
1、认为提高法院地位就是搞“三权分立”。其实，提高法院地位只不过是将法院恢复到宪法规定的地位和行使宪法赋予的权力。这在表面上虽然也是行政、审判和检察权“三权”鼎立和分使，但与资产阶级的“三权分立”是根本不同的。一是社会主义制度下，人民代表大会统一监督下的不同分工，一是资本主义制度下行政、立法和司法权分由总统、国会和最高法院独立掌握；一是向人民代表大会负责并报告工作，权力统一由人民代表大会行使，一是三者各自独立行使权力而且其总统行使下的行政权力越来越膨胀；一是为社会主义服务，一是为资本主义服务。
2、认为搞垂直领导就是脱离党的领导，闹独立。法院搞垂直领导有利于独立行使审判权和提高法院执法的威望和地位，与服从党的领导是一致的。加之在法院内同样还有党的组织，还在党的领导之下，并不是搞垂直领导就不要党的组织和领导了。同时，法律是在党的领导下制定的，依法办事，执法如山本身就是坚持了党的领导。海关、税务、金融、邮电、铁路等搞垂直领导，同样能很好地贯彻执行党的各项方针政策，不见得其就是闹“独立王国”。
3、认为独立审判就是“以法抗党”，就是离弃群众。独立审判是宪法原则，也是保证审判公正的重要手段。独立审判与党的领导，与依靠和联系群众的原则是一致的。因为只有公正的审理案件，才能更加体现党的领导，也才能更加得到群众的信任、支持和拥护。
（二）现行体制模式定势的影响。人的思想很容易受定势的约束。长期来法院现行体制在维护计划经济体制中发挥了巨大作用，为此人们思想中自然形成了现行法院体制的习惯定势。随着市场经济的发展，即使要改也只能小改小革。由于人们在日常的思维定势中，同时也习惯了顺向思维，对一些本来就矛盾的东西会充耳不闻，而对那些新生的东西却好象离经叛道，大加挞伐。
（三）国家财政经济状况以及其他社会因素的制约。要改革法院体制，就要牵涉到与其他单位的平衡和国家财政预算。但目前国家还穷，财政紧张制约了法院的体制改革。另外，法院体制作为比较敏感的上层建筑的重要组成部分，要改革必然也不同程度地受到一个国家政治经济的、文化教育、宗教信仰等社会因素的制约。
（四）法院内部的差误。一是体制改革意识不强。心理意识的强弱，直接影响着行动的积极与消极。人民法院在体制改革中如果不能认识改革的重要性和紧迫性，就会对各种外部困扰产生怯懦和沮丧，从而陷入“无所改革”、“难以改革”等困境。如一些法院存在的消极等待指示者；怕错不敢改者；观望而不行动者等等。二是法院内部指导上的失误。其一是在决策导向上，抓庭审改革，提高办案速度与效率上花精力多，而从根本上解决法院存在的主要问题考虑少。其次是在体制改革这项事关全局的工作上慎重有余而积极不足。近几年来，在有关理论探讨和舆论导向上，研究法律适用和庭审改革的声势很大，而探讨总结体制改革方面的则很少，这往往容易给人产生错觉。然而体制不改，其他改革是难发挥应有的效果的。
找出原因，是为了找到解决的办法。就目前来说，加快改革步伐的条件已经成熟。首先，党的十四大和八届全国人大第一次会议，已把积极推进政治体制改革和政府机构改革，作为90年代改革和建设的主要任务，这为加快法院体制改革的步伐提供了前提。其次，社会主义市场经济体制的逐步建立和发展，市场主体对法律保护的不断呼唤，为加快法院体制改革提出了更为迫切的要求。再次，随着人们思想观念的不断更新，对法院现行体制弊端的认识已越来越清楚，加快改革步伐已是顺理成章，必定会得到广大人民群众的支持和拥护。再其次，随着社会主义市场经济和生产力的不断发展，国家财政经济状况必然逐步好转，国力日强，这为政治体制改革也为法院体制改革提供了物质保障。最后，法院内部从思想观念到理论实践都为法院体制改革作好了充分准备。为此，我们必须紧紧抓住这一有利时机，调整思路，解放思想，大胆改革，为建立具有中国特色的审判体制做出我们这代人应有的贡献。
三、法院体制改革的初步构想
法院体制改革是一项复杂的系统工程，必须在党中央的正确领导下，本着积极、认真、科学的态度和便于独立行使审判权以及服从、服务于改革开放和经济体制改革，实事求是，精简、统一、科学、高效等原则，认真探索，大胆改革。目前，笔者认为应首先从以下几个方面入手实行改革：
（一）落实宪法规定的人民法院在国家机构的地位和权力，使之有效地行使审判权。审判机关是国家机器的重要组成部分，其对各类案件的审判和调解，就是统治阶级意志的外在表现。在我国来说，也就是人民民主专政最直接的体现。为此，法院在各种不同的国家中都具有崇高的地位，以便能代表国家有效地行使审判权力，保障统治和建设的顺利进行。我国人民法院的地位，经过多次的反复，现已明确载入宪法。审判机关同行政机关一样，都由国家权力机关产生，向国家权力机关负责并报告工作，各级审判机关、行政机关、检察机关都是同级的国家机关。但长期来审判机关的地位低于行政机关。这一是历史造成的，二是人为造成的。建国初，法院是政府的一部分，受人民政府委员会领导；1954年宪法颁布后，虽在体制上有了变化，但由于当时地方各级人大不设常委会，在人大闭会期间由本级人民政府行使常设机关的职权，这样法院势必受政府的监督并向政府负责，其地位也一直低于政府。1980年后，县以上地方各级人大陆续设置了常委会，法院地位才有所改变，但人们头脑中那种长期形成的法院地位低于政府的观念并没有随之消除，加之法院院长同政府首长间在党内的职级往往差别较大，所以也使这种观念得以保持。为了充分发挥人民法院在保卫国家政权和促进市场经济体制建立和完善中的重要作用，现在落实宪法规定的人民法院在国家机构中的地位和权力已是当务之急。
（二）将地方法院隶属于地方政权，人、财、物由地方控制的块状结构，改为全系统条式垂直结构。建国后人民法院逐步形成的块状结构的领导体制，在市场经济体制新形势下，由于“条块分割”，管事与管人脱节，既妨碍整体作用的发挥，又容易助长地方保护主义，难以摆脱地方法院所固有的地方性束缚，妨碍国家法律的执行。为了保证法制统一和人民法院的执法权威，改变“块状结构”为“条式结构”，实现法院人事权、财政权、审判权的独立是必不可少的。
（三）实现财政单列，保证地方法院经费正常运转。随着市场经济的逐步建立，法院的任务越来越重，办案经费不足，物质装备落后以及受制于地方政府的问题更加突出。而且从目前看，由于各地经济发展不平衡，依靠当地财政也实在难以保障。为了保证法院各项工作的正常开展，法院经费应实行单列，由中央财政统一作出预算，逐一下达。这一可保证办案经费和改善装备及工作条件；二可以提高干警待遇稳定队伍；三可以摆脱地方性束缚，便于统一执法。
（四）建立在最高法院领导下的专门行政法院。市场经济越发展，行政法规就越多，行政执法范围就越广，行政纠纷也就会越多。而且行政诉讼不仅要接纳带有经济性的行政案件，而且还要受理因行政人员滥用职权或由于过失致使公民人身或财产损害的赔偿案件，以及对行政人员违法行为追究行政责任的案件。而且随着行政执法机关的依法行政，行政申请执行案件也越来越多。所有这些，由法院行政庭来接纳已是力所不及。而且现在法院本身就受地方政府的控制，以行政庭来进行行政补救，督促政府部门以依法行政取代以言代法，以权废法，实际难以做到，所以建立专门行政法院十分必要。专门行政法院为便于其行使权力，可在地方设三级法院，即县行政法院、地区行政中级法院、省行政高级法院，直接受最高人民法院的领导。三级行政法院的级别待遇，与同级地方人民法院一样，其内部机构设置可根据行政案件的类别参照现行地方法院进行科学设置。这样做虽有别于铁路运输法院等专门法院，即多了一级行政高院，但更有利于对行政权的监督和对行政案件的审判和执行。
（五）科学分设机构，明确职权划分。法院内设机构的改革，也是法院体制改革的组成部分。本着：“转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率”这个党政机关机构改革的总原则和审判机关的特点，笔者认为，法院内部机构设置应以精、简、灵、活为标准，除按各类审判业务设置业务庭外，其他科室应尽量精简，充实基层，提高效率。在职权划分上，要尽量明确，审判组织间的责任划分，各庭、科、室间的责任划分，都应根据市场经济的要求，重新明确和界定，以便各负其责。
此外，要在统一审判体制工作中，逐步建立适合中国特点的法官制度，用《法官法》《人民法院组织法》等规定法官的招收、培训、晋升、淘汰、退役、退休、奖励、惩罚等制度，提高法官待遇，逐步改善人民法官工作和生活保障条件，使法官本身有荣誉感，使外界群众也有钦羡感。
法院体制改革是一项艰巨复杂的任务。一方面改革势在必行，不改难以适应形势发展的需要；另一方面改革必将遇到诸多困难有待克服。因此，笔者认为，既要真正解放思想，毅然抛弃束缚改革的已经过时的条条框框，又要有极大的决心和胆识，不仅需要审判机关的试行和探索，而且更需要领导机关的远见卓识和果断决策。因家兴亡、匹夫有责。法院体制的改革也是一切有志于创造具有中国特色的审判体制的理论和实际工作者的光荣职责。只要我们按照中央的统一部署，上下结合，积极探索，一个适应市场经济的崭新的人民法院体制必定会诞生。
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