代议民主的制度规则与中国全国人民代表大会制度的改革和完善，本文主要内容关键词为：全国人民代表大会论文,制度论文,中国论文,民主论文,规则论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D622文献标识码：A文章编号：1004-0544(2006)09-0005-06
民主可以分为直接民主和间接民主两种形式。直接民主是政治决策权力由公民直接行使而不通过诸如党派这样的政治组织或代议士这样的个人来作中介的政治形式。在直接民主制度下，公民作为国家的主人直接掌握并行使公共权力，管理国家公共事务，不需要中介和代表。间接民主是公民选举其代表(代议士)，由代议士代表公民来掌握并行使公共权力，管理国家公共事务的政治形式。因此，间接民主又称为代议民主(Representative Democracy)。中国的全国人民代表大会制度是代议民主的一种表现形式。从分析代议民主的基本制度规则入手，我们可以发现，目前全国人民代表大会制度还存在某些问题，阻碍了全国人民代表大会制度原先制度设计中许多预定功能的全面而充分的发挥，对之进行局部的渐进改革，使之更加完善，可以为全国人民代表大会制度全面而充分发挥其制度设计的预定功能创造政治条件，为中国政府达致民主与效能的双高目标奠定制度基础。
一、代议民主的基本制度规则
代议民主是现代国家特别是现代民族国家普遍采用的政治形式。在民族国家的层面上，与直接民主相比，代议民主拥有许多优越性，而这种优越性主要是靠其一系列制度规则来体现的。一般而言，现代代议民主具有以下几个基本制度规则：
(一)主权和治权的有限分离规则[1]
与直接民主相比，代议民主最大的特征就是主权和治权的分离。在代议民主下，公民保留着最终的、至高无上的控制权——主权。“他们必须完全握有这个最后的权力。无论什么时候只要他们高兴，他们就是支配政府一切行动的主人。”[2] 而立法权、行政权和司法权等这些直接的政治权力即治权则由公民的代表或者代理人掌握。而在直接民主下，公民既是统治者又是被统治者。公民大会集公民主权和政府治权于一身。直接民主的逻辑前提是主权不可分割和主权不可转让。“主权既然是公意的运用，所以就永远不能转让；并且主权者既然只不过是一个集体的生命，所以就只能由他自己来代表自己；权力可以转移，但是意志却不可以转移。”[3] 也就是说，由于意志是不可转移的，所以主权也是不可转让的。另外，主权是公意的运用，那么它就是不可分割的，因为一旦分割就不是公意的运用而是众意的运用了。“因为意志要么是公意，要么不是；他要么是人民共同体的意志，要么就只是一部分人的。”[4] 代议民主则主张主权和治权之间保持一定的张力。一方面，主权和治权分离，公民掌握最终的主权，而公共权力机关掌握直接的政府治权；另一方面，主权和治权的分离又是有限度的，公民主权可以监督和控制政府治权。
(二)民主和效率的双重取向规则
代议民主还有一个重要的特征，它是一种有效率的民主。直接民主优于代议民主的关键是，直接民主在合法性上的优越性：高度的公民参与和认同。而代议民主优于直接民主的关键是，它确保了民主和效率的双重取向：既能保证多数人的统治，又能使多数人的统治具有操作性。直接民主往往由于过于强调民主的至上，忽略了效率对民主的重要性，最终也葬送了民主。代议民主可以解决民主和效率的两难，[5] 它既可以容纳公民的政治参与，体现公民权利和政府义务，又能够保证民主制度的运作效率，体现政府权利和公民义务。而且，代议民主也可以解决规模与民主的矛盾问题。直接民主之所以在现代民族国家难以实现就是因为它在大规模民主方面的局限性：成本太高而效率太低。所以，卢梭也不得不承认，直接民主制只能在小的共同体中才有可能实现。代议民主实行主权和治权的有限分离，一方面由全体公民掌握主权，通过主权控制和监督政府治权，最终保证公民主权的实现。另一方面公民通过自由选举代表组成代议机构，就缩小了民主的规模：从一定意义上讲代议机构是庞大的民族国家在时间与空间上的正比例缩小，从而使民主得以有可能高效运作并基本实现。
(三)政治职业主义规则
在社会生产力发展水平有限，社会分工不可避免的当今世界，政治在一定程度上还是一个职业门类。从事政治的人必须具备一定的专业素养和职业技能。密尔认为，代议制政府容易产生的一个危险是“议会中的普遍无知和无能，或者说得温和一点，智力条件不充分。”[6] 议会智力条件偏低，不利于议会监督和控制政府。侧重民主的议会尚且如此，侧重效能的行政部门更是需要从业技能。为了保障议会和行政的恰当智力，就必须吸收官僚政治的合理成分，实行政治职业主义。正如赫尔德后来的评价：“按照这样的理解，代议制民主就能把负责任和职业化及专门技能结合起来。它能结合官僚制政府的长处而避其短处。这种短处被民主注入政府的活力所抵消。密尔对民主和技术性政府都很看重，并坚持认为每一个都是另一个的条件：没有哪一个可以单独实现。”[7] 所以，可以说政治职业主义是代议民主的重要规则之一。
(四)委任代表制规则
代议民主是公民通过选举出自己的代表来行使公共权力，管理公共事务的。在代议民主中，公民选举出的代表即代议士的行为准则有可能处于两难境地：是命令代表制还是委任代表制？命令代表制是代议士向选民和选区负责，代表选民和选区利益的一种制度；委任代表制是代议士一旦选出，就具有相对独立性，他们应该向国民负责，代表国家利益或整体国民利益的一种制度。命令代表制是传统的早期议会制度，委任代表制是现代(19世纪中后期以来)的议会制度。这一观点得到了日本学者佐藤功的确认：“被选出的作为国民代表的议员，他们与国民之间，除了数年一次的选举之外，在制度上没有任何关系。而且，议员一旦被选出，对于他的具体的个别的行动，在法律上不受选举基础单位的任何约束。只有这样，议员的各种行动自由和身份才可以得到切实的保证。这是现代议会的通则，它是以议员不是每个选区或选民的代表，而是全体国民的代表这样的措辞来表述的。”[8] 议会是公共权力机关，是国家意志的表达组织和公共利益的维护机关。那么，代议士应该是公意的表达者而非众意的维护者。相反，如果代议士仅仅代表选民和选区的意志，那么他们就是众意而不是公意的代言人和维护者了。
(五)实体民主与程序民主结合规则
代议民主意味着：一方面，公民与政府在政治实体法(如宪法等)上分别拥有主权和治权，并且互有权利与义务。另一方面，公民与政府的这种实体权利与义务只有通过政治程序法(如议会组织法、政府组织法、议会议事规则、内阁议事规则等)才能得到保障，所以，代议民主是实体民主与程序民主的结合。虽然这种结合在近代代议民主中还不够平衡，即程序民主在早期代议制度中还比较薄弱。在现代代议民主中这种结合就比较明显了。而其制度功能是实现了政治情感与政治理性的平衡。原因是，间接民主通过层级的代表机构和代议程序对民意进行层级过滤，可以有效减少民意中非理性的成分，避免公共政策受大众情绪冲动的影响太大。代议民主通过程序理性来避免公民的非理性因素所导致的多数暴政。它的民主程序有过滤功能，具有纠错机制，使得民主难以转变成多数的暴政，也可以防止少数人对权力的垄断和滥用。与代议民主相比，直接民主只关注主权归谁所有，而忽略了公民主权的实现。在以表达和维护局部利益为取向的众意占支配地位的情况下，直接民主制有可能容忍甚至保护多数的暴政。代议民主则不同，它在注重主权归属问题的同时，也考虑到公民主权的具体实现，而后者在很大程度上涉及到民主的程序。如前所述，这些民主程序具有平衡政治情感与政治理性的制度功能。所以，代议民主是一种更加理性的民主政治形式。
二、中国全国人民代表大会制度存在的某些问题
上面论述的代议民主的基本规则，是代议民主的内在规定性的外在体现，也是世界各国所普遍认同和采用的公共规则之一。这些基本规则具有超越时空的普适性。它可以作为一个普遍的标准来考量具体国家的代议民主的规则与否、成熟程度。中国作为一个超大规模的民族国家，也采用代议民主。全国人民代表大会制度就是代议民主在中国最高的、最集中的表现形式。以上述代议民主的普适性规则作为标准，来检视中国的全国人民代表大会制度的优点与缺点，我们不难发现中国的代议民主制度还存在某些尚可改进的问题。
(一)从主权和治权的关系来看存在的问题
从主权和治权的关系来看，全国人民代表大会制度存在的问题有：一是公民对全国人大代表和全国人大的监督和控制不力；二是全国人大代表和全国人大对其他机构的监督和控制不够。由于全国人民代表大会的人大代表是通过间接选举产生的，所以，他们与选区外的一般公民之间的距离较远。全国人大代表与一般公民之间信息沟通比较困难，他们之间也没有直接的委托代理关系。因此，无论是法理上还是实践中，一般公民都很难监督和控制全国人大代表。在国家体制内，《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》没有具体规定来保证公民对全国人民代表大会代表的监督和控制。在国家体制外，由于公民组织社团和政党几乎是不可能的，所以，公民也没有体制外的渠道来影响全国人大代表的意志和行为。另一方面，全国人大代表对其他机构的监督和控制也是很微弱的。“实际上，中国的全国人民代表大会还不是通常意义上的立法者和监督者，更贴切地说，它的宪定权力还没有得到充分的发挥。”[9] 代表制度不完善、全国人大规模太大、人大机构以及人大会议程序方面的缺陷和不足等决定了中国全国人大代表和全国人大自身运作效率不高、外在治理作用有限。
(二)从民主和效率的关系来看存在的问题
目前，全国人民代表大会制度的民主和效率功能都较低：一是人大代表的广度影响人大代表参与的深度。应该说，在人民代表大会制度中，人大代表的代表性和广泛性是不言而喻的。但是，在民主参与的深度方面人民代表大会制度仍然有提高的空间。在现阶段，中国人民代表大会的代表的活动具有非常强的组织性。人大代表往往缺乏自主性、自发性和自觉性，所以，人大代表的意志通常要受到所在组织意志的影响，从而难以自由地表达自己的利益和意志。为此，在人大代表选举中，应该鼓励人们自发地和自觉地政治参与，担当人民的代表候选人。除此之外，还应该减少领导干部在人大代表中的份额。领导干部在人大代表中的比例日益成上升局势。据有关学者的统计，“干部代表在全国人大中的比例，1983年与1954年基本持平，中间两界(四届、五届)比例较低；1988年以后，则持续上升，1998年突破了30％，比1983年提高11.82％。”[10] 人大代表中领导干部份额的攀升，势必减少普通公民成为人大代表的可能性。二是人大规模影响人大制度的效能。作为中国最高国家权力机关和代议机构，全国人民代表大会的规模是相当庞大的。1986年第六届全国人大常委会第十八次会议修改的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》，确定全国人民代表大会的代表不超过3000人。从各届全国人大代表的实际数量来看，第一届1226人，第二届1226人，第三届3040人，第四届2885人，第五届3500人，第六届2978人，第七届2978人，第八届2978人，第九届2981人。[11] 从六届开始，全国人大代表的数量稳定在2900多人。这个数值仍然是十分庞大的。全国人大庞大的规模对全国人大效能发挥有两个不利的影响：首先影响到全国人大自身的运作效率。由于人数众多，全国人大全体会议的运作很困难，人大代表被迫局限于在代表团和小组会议上活动。而且，由于人数众多，宪法和法律赋予全国人大的职权也很难实施。其次影响到全国人大代表的政治效能感。全国人大代表人数众多自然就降低了单个的人大代表的政治影响力，人大代表对自己的民主权利往往产生无力感。而且，全国人大代表要提出议案必须30人以上联名。30人采取集体行动的成本很高，这势必不利于人大代表自主地表达自己更多的政治利益和政治意志。
(三)从实体民主与程序民主的关系来看存在的问题
从实体民主与程序民主的关系来看，全国人民代表大会制度存在的问题有：一是以代表团为单位活动影响人大代表民主权利的发挥。《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》第四条规定，全国人民代表大会代表按照选举单位组成代表团。代表团在每次全国人民代表大会会议举行前，讨论全国人民代表大会常务委员会提出的关于会议的准备事项；在会议期间，对全国人民代表大会的各项议案进行审议。所以，代表团是人大代表活动的主要单位和场所。在人民代表大会开会期间，人大代表基本上都是在本代表团内活动。由于不允许人大代表跨代表团进行活动，所以，人大代表活动和影响的范围大大缩小了。只有从以代表团为单位到以个体为单位转变，才能提高人大代表在代表大会中的影响范围，才能充分发挥人大代表在人大会议上的民主权利。二是代表大会发言的机会很少，影响代表参政议政的积极性。根据《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》的规定，在每一次的全国人大代表大会上，代表每人可以发言两次，第一次不超过10分钟，第二次不超过5分钟；凡要求在大会上发言的代表必须在会前向秘书处报告，由大会执行主席安排发言顺序，在大会临时要求发言的，必须在得到大会执行主席的许可后方可发言。由此，人大代表在人大会议上的发言机会是很少的，发言的时间也是受到严格的限制。这些都为人大代表在人大会议上发言权的实现设置了障碍，为人大代表参政议政带来了消极的影响。
(四)从人大代表的政治职业化水平来看存在的问题
从人大代表的政治职业化水平来看，全国人民代表大会制度存在的问题有：一是全国人大代表的政治能力有限、公共精神不高。人大代表的政治能力和公共精神、人大代表是专职还是兼职，对人大代表职能发挥形成影响，进而影响到人大制度的效能。中国的宪法和法律对于人大代表资格的限制是非常宽松的，虽然它体现出了社会主义民主无比的优越性，但是也有着负面影响。从整体上看，人大代表的政治理论和知识水平不高，参政议政的技能普遍较低，公共精神比较缺乏。人大代表基本上成为一种政治荣誉：是一个单位、一个行业、一个选区、一个县市、一个省区的荣誉代表。这样，缺乏基本的政治能力和公共精神的公民很难真正履行人大代表应有的职能。因此，提高人大代表的政治能力和公共精神有利于提高人大制度的效能。正如有学者所指出的：“适当地规定人民代表的任职资格，如规定最低限度的代表文化水平和参政能力的资格条件；在地域代表制下代表候选人在特定地域的居住和工作的最少时间限制；排除和限制某些职业和领域的人员担任代表；在任代表的选民(选举单位)任职满意度等，均会在相当的程度上促进人民代表素质的提高和代表职能的实质性发挥。”[12] 二是人大代表的兼职制也影响着人大代表职能的发挥。由于中国的人大代表绝大多数是兼职的，所以，人大代表参政议政的时间和精力有限。并且，人大代表即使政治热情很高也由于不具有相应的专业化的政治知识和技能，从而参政议政的水平受到限制。因此，要提高人大制度的效能，就必须实现人大代表兼职制向专职制的转变。三是与全国人大代表实行兼职制相对应，全国人民代表大会是非常设机构。中国全国人民代表大会的主要机构有：代表大会、常务委员会、专门委员会以及办事机构。全国人民代表大会的代表大会既是全国人民代表大会的会议形式，也是全国人民代表大会的主要机构。在中国，全国人民代表大会的代表大会是非常设机构。由此，全国人大代表履行参政议政的职权就受到了很大的限制。因为，在代表大会闭会期间，代表们没有相应的政治机构来履行职权。全国人大常委会是常设机构，在代表大会闭会期间行使全国人大的职权。所以，在日常的国家政治生活中全国人大常务委员会是中国最高国家权力机关。其结果是削弱了全国人民代表大会的代表大会最高法律地位。因此，全国人民代表大会实行非常设制不利于其履行宪法和法律所赋予的职权。虽然，全国人大常委会和各专门委员会在一定程度上弥补了这一缺陷，有利于全国人大效能和专业化水平的提高。不过，要进一步提高全国人大的工作效能，仍然需要对全国人大的机构进行某些改革。
(五)从代表制的类型选择来看存在的问题
中国的全国人民代表大会制度实行命令代表制。《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》规定：“代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务。”“代表受原选区选民或者原选举单位的监督。选民或者选举单位有权依法罢免自己选出的代表。被罢免的代表有权出席罢免该代表的会议申诉意见或者书面申诉意见。”《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第四十三条规定：“全国和地方各级人民代表大会的代表，受选民和原选举单位的监督。选民或者选举单位都有权罢免自己选出的代表。”通过这些规定，我们可以看出，全国人大的代表是向选民或原选举单位负责，接受选民或原选举单位监督的。也就是说，他们不可能不代表原选民或原选举单位的利益和意志。另外，《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》第四条规定：“全国人民代表大会代表按照选举单位组成代表团。”代表团的组成是按照选举单位进行的，代表团是全国人大代表的基本活动单位。这客观上不利于全国人大代表所代表的利益和意志超出地域或职业的限制。从全国人民代表大会实际运行来看，全国人大代表在全国人大会议期间的参政议政也是从所在的选举单位利益和意志的角度进行的，带有鲜明的部分利益(行业、区域)、私人利益(组织与个人)而非国家利益、公共利益的表达者和维护者的色彩。
三、改革和完善中国全国人民代表大会制度的思路和方法
从以上分析可以看出，中国全国人民代表大会制度有必要进行一些改革和改善，否则其制度设计功能就无法全面充分地发挥出来：既影响公民民主权利的实现，也不利于政府效能的提高。所以，要使人民代表大会制度的制度功能全面而充分地发挥出来，就必须按照代议民主的内在规定性，贯彻代议民主制度的基本规则，根据我国的实际改革和完善人民代表大会制度。具体而言，主要应从以下几个方面进行：
(一)加强公民对全国人大代表和全国人大的控制和监督
在当前中国全国人民代表大会制度下，一方面全国人大代表的效能感和全国人大的实际运行效能低下，另一方面公民对全国人大代表和全国人大的控制和监督也是微弱的。所以，全国人民代表大会制度的改革和完善，一要提高全国人大代表的效能感和全国人大的运行效能，二要加强公民对全国人大代表和全国人大的控制和监督。关于前者我们后面会专门探讨。关于后者，我们认为，应采取下列措施和方法：首先，通过选举监督加强公民对全国人大代表和全国人大的控制和监督。在选举监督方面，要加强全国人大代表选举的公正性和民主性。其次，通过法律监督加强公民对全国人大代表和全国人大的控制和监督。按照《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》的规定，既要保护全国人大代表的合法权利，同时也要追究他们违法犯罪的行为。最后，通过舆论监督加强公民对全国人大代表和全国人大的控制和监督。公民可以通过报纸、广播、电视、网络等大众传播媒体对全国人大代表的行为进行建议、批评和监督。
(二)正确处理人大制度的民主和效能之间的功能关系
民主和效能是衡量现代政治制度的两个基本标准。制度的民主是指制度对参与者的容纳程度和制度运行的民主性。制度的效能则是制度运行的效率和制度履行其功能的能力。制度的民主和效能是密切相关的。人民代表大会制度是中国的根本政治制度，是中国民主制度的核心。人大制度是中国社会主义民主最集中的表现。但是，值得注意的是，人大制度改革对民主的强调不能够忽略效能的重要性。人大制度的效能是其民主价值得以实现的重要保障。适当地提高人大制度效能不仅不会对民主造成消极的影响，而且它还可以充分地强化人大制度在中国政治体制中的地位和作用，充分发挥社会主义民主的优越性。人大制度改革片面地强调民主或者片面地强调效能都是不可取的。必须注意的是，提高人民代表大会制度的效能不能以牺牲民主价值为代价。因为，过度地、片面地强调人大制度的效能最终会削弱人大制度的民主性。但是，在确保人大制度的民主取向的前提下，适当提高人大制度的运行效能，则对人大制度民主价值的实现是有益的。人民代表大会制度的改革和完善要坚持民主和效能的双重取向，具体而言就是要以民主为主兼顾效能。只有坚持人民代表大会制度的民主取向，才能确保真正地体现民意，才能确保人民当家作主的实现。同样地，只有坚持人民代表大会制度的效能取向，人民代表大会制度才能高效运行，人民代表大会才能提高其政治能力，才能真正地履行宪法和法律所赋予的职权。也就是说，正确协调人大制度的民主与效能之间的功能关系是中国人民代表大会制度改革的重中之重。这就需要我们从人大制度的宏观架构(如代表规模和素质规范、人大机构设置和职能职权规范等)到微观机制(如代表产生办法、代表职能和职权行使方式方法等)作出相应的改革和调整。
(三)改革全国人大代表制度，实行委任代表制和专职代表制
中国全国人民代表大会的代表实行命令代表制不符合现代代议民主的基本规则。全国人民代表大会是中国的最高权力机构，是最高的公共权力机关。“议会不应是各种不同利益的代表互相主张各自的利益或与主张他种利害的代理人互相对抗的场所，而是全体一致的一个国民的合议体。并且，由于他不是为满足地方要求而设的机关，所以他不是根据地方偏见，而是以全体国民的普遍理性为依据的合议体。”[13] 那么，全国人大代表应该是公意的代表，而不应该是众意的代表，应该是国家或国民整体利益的代表，而不应该是部分人的利益和地区利益的代表，这就要求实行委任代表制。实行委任代表制，首先要求代表行动以个人为基本活动单位，而不是按代表团为基本活动单位。如前所述，中国全国人民代表大会的代表都是以代表团为单位参加会议的。这在事实上把全国人大代表导向地方或部分利益或意志的代表。全国人大代表不能参与其他代表团的活动，代表团之间没有信息沟通，全国人大代表自然无法代表全局利益。其次，委任代表制要求代表的相对独立性。委任代表制要求全国人大代表成为公益的代表，那么它就必须超越地区或部分利益。这就要求全国人大代表与选民之间保持一定的独立性。一旦全国人大代表选出，他就应该具有自己独立的意志，而不受选民的控制。最后，委任代表制还需要与专职代表制相配合。在委任代表制下，全国人大代表是公意和公共利益的代表，这就对全国人大代表的政治素质和能力提出了更高的要求。只有实行专职代表制，全国人大代表才能提高其政治专业化水平，才能具有独立的、科学的、理性的政治能力。
(四)完善全国人大民主程序建设，确保全国人大代表的民主权利
在发言程序方面，要给予个体代表更多的大会发言机会和发言时间。虽然《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》赋予了全国人大代表的发言权，但是《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》对代表的发言程序又进行了严格的限制。因此，实际上发言权和发言程序是矛盾的。发言权没有配套的发言程序作为保障。在全国人大的运行中，以大会发言形式审议、讨论议案的方式并没有真正地实行过。[14] 在会议程序方面，要求打破全国人大代表活动的代表团限制，促进代表之间的交流。全国人民代表大会要求代表们在代表团内活动，这不仅仅不符合委任代表制的原则，也是对代表民主权利的程序限制。在代表团内活动，那么全国人大代表的政治行为影响力将大大降低，这其实不利于代表权的履行。“代表之间意见和交流的形式在很大程度上受制于会议的秘书机构(会议记录、简报等)，而会议所提供的秘书服务数量与质量的状况，事实上成为影响甚至决定代表表达权实行程度的决定性因素，因此，事实上形成了任何一个代表的影响力如果要想超越本代表团甚至本代表小组都是非常困难的局面。”[5] 因此，要保证全国人大代表的民主权利，就必须通过程序保障之，而不是限制他们行为的范围和效率。
总之，既然中国的全国人民代表大会制度是现代代议民主的一种，那么，要全面而充分发挥这种制度的功能，就必须按照现代代议民主的基本规则，结合我国的具体国情去改革它、完善它。只有一个既符合现代代议民主规则、又适合我国国情的基本政治制度，才是一个能全面而充分发挥民主与效能双重功能的现代政治制度。有了这样一种完善的政治制度，我们的国体和政体才能持久稳固，人民才能安居乐业，中国社会的现代化才能加速实现。
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