美欧银行业并购中的反垄断比较研究及对我国的借鉴，本文主要内容关键词为：银行业论文,反垄断论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、美欧反垄断立法的特点及银行业反垄断的重要地位
自由竞争是维系市场经济活力的重要因素，也是使市场发挥“无形之手”调节作用以及引导资源和要素合理配置的关键。因此，作为维护市场竞争的制度保障，反垄断法在美欧等市场经济国家享有“经济宪法”的至高地位。虽然美欧各国反垄断法的表述和形式不一，但其立法均体现了三大核心要旨：禁止达成垄断性协议；禁止经营者滥用市场支配行为；限制可能具有排除或削弱竞争效果的经营者集中。
美国的反垄断法主要由1890年颁布的《谢尔曼法》和1914年颁布的《联邦贸易委员会法》及《克莱顿法》三部核心法律构成。其中，《谢尔曼法》主要侧重于禁止垄断协议和独占行为。其中有两个关键的条款：一是任何以托拉斯或其他方式限制州际贸易或对外贸易的合同、联合或共谋为非法；二是任何垄断者或企图垄断者，与他人联合或共谋垄断州际或与外国的贸易或商业之任何一部分者，均视为犯罪。《克莱顿法》侧重于限制集中、合并等行为，并明确限制价格歧视、独家交易、严重削弱竞争的并购活动等做法。《联邦贸易委员会法》涵盖了上述两个法律的内容，但增加了消费者权益保护和禁止不正当竞争行为的条款。由此可见，美国通过三个各有侧重、相互补充的独立立法，形成了一套完整的反垄断法律体系。
与美国的反垄断立法相比，欧盟的反垄断法则表现出明显的层次性。《欧洲经济共同体条约》中关于竞争基本规则的立法居于核心地位。《条约》第81条和第82条规定了有关禁止限制竞争和其他有可能影响成员国之间贸易的协定以及禁止企业滥用市场支配地位的行为。第83条和308条规定了企业合并过程中不得有妨碍竞争的行为。《条约》涵盖了反垄断的三个核心领域，并且既有实体法规范，也有程序法规范，形成了完整的反垄断法律框架。在这一核心法律之外，又通过欧盟理事会制定的实施细则和欧盟法院的判决及先行裁决，对《条约》中的有关反垄断的规定进行了细化和补充，从而形成了欧盟层次分明的反垄断法律体系。
银行作为市场经济体系的重要主体，在美欧国家的反垄断法律中受到特别关注。如美国将银行业作为5个受管制的行业（银行、外贸、电信、能源、运输）之一，对银行业的反垄断进行了单独立法，如《银行合并法》和《银行控股公司法》。欧盟虽然对银行业的反垄断没有进行单独立法，但欧盟委员会任命一名专门负责市场竞争事务的委员，并将金融服务行业作为能源、金融服务、信息及通讯、媒体、汽车、医药、邮政、农业、消费品、体育10大特别行业之一进行管理。
二、美国银行业反垄断的基本架构和特色
美国银行业反垄断方面的单独立法涉及《银行兼并法》（The Bank Merger Act）①、《银行控股公司法》（The Bank Holding Company Act）、《Y条例》（即为实行《银行控股公司法》而作出的立法）和《社区再投资法案》。涉及外国银行并购时，还必须遵守《国际银行业法》（IBA）和《外国银行监管加强法》（FBSEA）的规定。
（一）各部门分工协作
一项并购的反垄断审查涉及美国司法部及美国监管机构。其中，美国司法部在反垄断中承担三大职能：有关反垄断的民事和刑事案件的调查、诉讼和执法；在其他政府机构尚未完全介入前参与有关反垄断的审查和诉讼；采取有利于竞争的政策。而美国银行业监管机构，具体包括美国存款保险公司、美联储、货币监理署、美国储蓄管理局等机构，根据《银行合并法》和《银行控股公司法》的规定，负责各自领域的反垄断审查②（图1）。
（二）清晰高效的审查流程
通常一项银行合并的申请将同时提交给美国司法部和相应的银行监管机构③，司法部收到申请后，将根据合并审查流程展开调查。为加快审查进度，减少审查工作量，调查过程中一般采用筛选模，直接阻止并购后HHI指数④达到1800或增加值超过200的交易。美国司法部将向相应的银行监管机构提交“竞争因素审查报告”和关于该项申请的审查意见。如果总体上没有妨碍市场竞争，但在部分地区的某些产品或服务市场存在影响竞争的行为，司法部会出具有条件地同意的审查意见，建议合并双方对上述受明显影响地区的部分机构或部门进行剥离后再完成并购。
监管部门将根据司法部的建议对并购交易进行审查，交易获得批准后，通常自批准之日起30天内为静默期，静默期内司法部有权提起诉讼阻止该项交易，否则30天后，并购双方可完成交易。流程如图2所示。
（三）多方位的专业审查
由于较为典型的银行业并购一般都会涉及银行控股公司或美联储成员银行，因而在此以美联储审查的并购交易为例，介绍美国银行业并购中的反垄断审查要点，通常的审查因素主要包括：
1.竞争性因素。即并购不得形成垄断或共谋垄断；不得妨害自由竞争和公平交易。在涉及跨州的银行并购中，《银行控股公司法》限制市场的过度集中，市场集中的上限标准详见表1所示。
2.银行业因素及社区因素。美联储要考虑有关银行的财务资源及管理资源，并考虑交易是否满足有关银行所服务社区的需求及便利。如银行在某个社区是否有歧视性的经营行为、并购是否会导致社区获得的银行服务质量降低，等等⑤。
3.监管因素。如果相关公司不能提供美联储所要求的有关公司经营活动的信息，或如果申请涉及外国银行，而该银行合并后在其母国受到的监管不够广泛和充分，则美联储可拒绝并购申请。
4.管理因素。包括相关银行的能力、经验、管理人员及主要股东的诚信。
5.反洗钱因素。主要是审查相关银行及其海外分支机构在打击洗钱方面的有效性。
（四）更为严格的外资并购监管
对于外国银行并购美国国内银行，美国还有额外的立法规定。如美国的《国际银行业法》（IBA）确立了“国民待遇”原则，外国银行基本上可以同美国本土银行一样参与市场竞争，既可申领州营业牌照，也可申领联邦牌照。但《外国银行监管加强法》（FBSEA）对IBA作了修正，重点是强化联邦政府在监管外国银行方面的主导作用。根据FBSEA，在美国进行并购交易的外国银行，必须经过更高层次监管机构的审核。例如，外国银行要收购美国的银行必须首先征得美联储的同意。
（五）并购审查与其他反垄断调查区别对待
美国对银行业的并购进行专门立法的主要目的，是为了更好地限制可能导致垄断的经营者集中，而对银行业滥用市场地位和订立垄断性协议等行为，则更多地适用一般反垄断立法，主要由美国联邦贸易委员会和美国司法部进行调查和执法。这种对不同性质垄断行为区别对待的做法有助于更好地分配行政资源，提高反垄断的执法效率。
三、欧盟银行业并购的反垄断法律框架
《欧洲经济共同体条约》第83条规定，企业合并过程中不得有垄断行为。作为这项规定的实施细则，欧盟于2004年颁布了《欧盟合并控制条例》，约束企业合并过程中的垄断行为，银行业的并购也受这一条例管理，其主要规定如下：
（一）跨欧盟成员国国界的并购活动由欧盟委员会审查
凡具有共同体⑥意义的排他性集中地由欧盟委员会根据一站式体制和从属性原则进行审查。共同体的标准见表2所示。
（二）在欧盟委员会与成员国之间建立分工机制和案件移交机制
为避免多重申报，《条例》对欧盟委员会与成员国之间关于集中审查的权责进行了划分。
在欧盟委员会和成员国各自的管辖范围上，《条例》规定，达到共同体意义的集中由欧盟委员会管辖，如果一项集中不具有共同体意义且可能受到至少3个成员国竞争法的审查，则相关成员国未提出异议时，该项集中将由委员会审查。
但是，在某项集中虽然具有共同体的意义，但影响到成员国之间的贸易，并对某一成员国境内市场竞争有重大威胁时，由所涉及的成员国进行反垄断审查；《条例》未涵盖的集中地也由相关成员国管辖。
在权力的划分上，《条例》规定，委员会对具有共同体意义的几种具有排他性管辖权，成员国对具有共同体意义的集中不能适用其本国竞争法；当欧盟委员会未采取干预行动致使成员国领域内的有效竞争可能遭受重大妨碍时，成员国竞争主管机关才能行使相关权力。
（三）欧盟审查某项集中的考虑因素
欧盟委员会在评估某项集中是否与共同体一致时，主要考虑以下因素：
一是从所有有关市场的结构和共同体内外企业所面临的实际或潜在的竞争方面考虑，是否符合维持和促进共同市场内的有效竞争的需要。
二是相关企业的市场地位和经济及金融实力，供应商和用户的选择机会，进入市场方面的法律或其他障碍，相关商品或服务的供求趋势，中间或最终消费者的利益，技术进步和经济发展给消费者带来益处而不妨碍竞争。
（四）欧盟委员会对一项集中的审查程序
当某项集中通过审查时，欧盟委员会将宣布该项集中与共同体市场一致，从而同意该项集中；当委员会对是否与共同体市场一致存在怀疑时，可启动调查程序，在规定的调查时间内决定该项集中是否与共同体市场一致。委员会的审查意见中，可以附加一定的条件和义务，以确保相关企业履行其对委员会的承诺，确保集中和共同体市场一致。
四、美国与欧盟在银行业并购活动中的案例分析及反垄断法律框架比较
（一）美国银行并购美国信托公司
2007年3月，美联储批准了美国银行（其性质为银行控股公司）对美国信托公司的并购。美国银行当时合并资产约1.5万亿美元，为美国第2大存款机构，经营6家参加了存款保险的金融机构，在美国30个州开展业务。美国信托公司拥有1家参加存款保险的机构，在11个州拥有分行，资产合计111亿美元。合并后，合计存款总额在全美仍排名第二，合并后总资产仍为约1.5万亿美元。美联储在审查此项交易的竞争性因素时认为：
其一，合并前，美国银行存款占全美的9.1%，合并后其存款份额上升至9.2%，合并后的存款份额没有突破10%的全国上限。完成交易后，美国银行在相关州的存款份额也没有突破适用于该州的存款比例上限。
其二，美国银行及美国信托的附属存款机构在全美16个银行市场上直接相互竞争，并购完成后，其中3个市场仍较为分散，11个市场存在适中的集中度，1个市场的HHI指数显示为高度集中。但并购交易对上述市场HHI指数的影响较小，两家公司合并后，上述15个市场上仍然存在许多竞争者。
其三，在康涅狄格州的哈特福德县，美国银行存款份额达40%，而美国信托存款份额不到1%，合并后，衡量市场结构的HHI指数仅上升16点达到2142点，仍在司法部指引的要求范围内。该市场仍有32家存款机构持续经营，并且由于该市场的吸引力，仅2001年后就有8家存款机构新进入该市场，该项并购不会对这一特定地区的市场竞争造成重大不利影响。
其四，司法部提交的“竞争因素评估报告”认为，该并购不太可能对相关市场的竞争造成重大不利影响。
上述并购在有关财务、管理及社区服务方面的审查评价较好，综合考虑，美联储同意了该项并购计划。
（二）巴克莱银行并购ABN AMRO银行
欧盟委员会于2007年6月8日认定，巴克莱银行并购ABN AMRO的交易与共同体一致。在有关竞争性因素的评估中，欧盟委员会的意见为：
1.根据巴克莱银行的评估，两家机构在法国、德国、意大利、英国、西班牙等国的零售银行市场上存在范围上的轻微重叠。巴克莱在荷兰的零售银行市场上不活跃，而ABN在英国的公司贷款市场也不活跃。在意大利，相关市场在寿险及非寿险业务方面存在一定重叠，但是，无论如何定义产品市场，在国家层面合并市场份额均不超过15%。
2.两家银行在金融市场服务、投资银行服务及资产管理服务方面也存在范围上的重叠，但巴克莱估计，在上述市场两家银行合计的份额在全球、欧盟或者国家层面均低于15%。
3.此项交易可能对公司银行市场带来一定影响，上述两家银行在葡萄牙、英国、法国、西班牙的公司银行业务相互重叠，但合并后的市场份额在欧盟层面以及除英国某些细分市场外的国家层面低于15%。
4.在英国市场，两家银行合并后，在公司存款账户上的合计市场份额超过15%；在小企业服务领域，两家合并后的市场份额在活期账户、储蓄账户及贷款的市场份额超过15%，但是，考虑到合并后市场份额的增加极小，且英国市场上有汇丰、劳埃德以及RBS这样的有力竞争者，该项并购交易不至于引起对与共同体市场一致性的疑问。
5.欧盟委员会的调查确认了大部分上述有关市场份额的估计，完成合并后在各相关市场的市场份额均不超过25%，ABN在英国零售银行市场增加的份额不超过10%，巴克莱在荷兰其他相关市场上增加的市场份额也低于10%。因此，欧盟委员会不反对该项并购交易，并宣布该并购与共同体市场一致。
（三）美欧国家银行业反垄断法律架构的比较
从美国和欧盟对两个并购案例的审查过程，审查角度和做出裁决的依据等方面进行比较，可以看到美国和欧盟在银行业反垄断方面存在以下不同：
1.反垄断审查的组织架构不同
在美国的反垄断调查中，采用的是司法部与专业机构（美联储、货币监理署、联邦存款保险公司等）相互合作、共同参与的模式。而欧盟则是采用欧盟委员会与相关成员国的分工合作模式。欧盟委员会在其权责内的审查活动中，可以要求成员国提供必要的协助，但其自身拥有完全的裁量权，其架构更体现出统一、集中管理的特点。
2.并购审查的侧重点不同
美国银行业反垄断的触发点侧重于市场结构，如《银行控股公司法》规定了并购方或并购后所控制存款的比例上限；又如HHI指数达到1800点或增加超过200点时，美国司法部可能会阻止该项交易。而欧盟反垄断调查的触发点在规模，按照欧盟《合并控制条例》的规定，当营业收入达到一定规模时，即启动并购的申报审查，但在调查中，重点评估并购可能对地域市场和产品市场竞争带来的影响。两者相比较，美国在评估银行业集中对市场竞争的影响时所制定的相关标准更有针对性。
3.对银行业反垄断的针对性不同
欧盟对于银行业的集中没有专门立法进行约束，而美国不仅有反垄断的一般立法，还对涉及银行业并购的反垄断审查进行了单独立法，对涉及国外银行在美国的并购也有专门的立法进行补充，其权责分工较为明确，审查标准更为细致、严格。
五、美欧国家银行业反垄断立法对我国的借鉴意义
总体来看，由于欧盟作为主权国家的集合体，与其他经济体不同。为体现对各成员国立法的包容性，欧盟层面的反垄断立法对于审查标准和审查内容的规定较为原则，但具体的反垄断审查则较为细致，采取宽进严出的做法；而美国作为一个主权国家，其银行业的反垄断涵盖了外资准入、并购审查、竞争性因素评估、对社区服务的影响等多方面的因素，建立了比较完备的法律体系，更为切合我国当前的需要。因此我国银行业的反垄断立法宜主要借鉴美国经验，并吸收欧盟的长处作为补充。
1.构建银行业反垄断的法律体系
银行业的反垄断法律体系，不仅涉及市场竞争，还涉及公众利益、产业安全和国家利益，上述多个方面的因素，不可能由一部反垄断法完全覆盖。为此，美国制定了一系列的法律，从不同角度对银行业的并购进行审查和监管，建立了涵盖银行业反垄断的完整的法律体系。我国应该借鉴这一做法，在反垄断的核心主旨下，就并购、滥用市场地位等行为制定更为细致的法规，形成符合我国现实情况的反垄断法律体系。
2.建立既有分工又有集中的银行业反垄断组织架构
银行业反垄断组织架构，美国采用分工协作的模式，而欧盟采用大一统的集中管理模式，两种方式各有利弊，我国可借鉴美国和欧盟的经验，采用既有分工又有统一的管理模式。具体而言，目前在国务院下已经设有反垄断委员会，统一负责反垄断事务，这类似于欧盟委员会的集中管理。但是，可以让我国银行监管部门和商务部参与具体的反垄断审查工作，形成类似于美联储与司法部的合作模式。这样，既确保反垄断工作的集中统一，又通过专业机构的合作体现银行业的专业性和特殊性，使银行业的反垄断更为专业、高效。
3.对市场集中和滥用市场地位区别对待
与其他构成垄断的行为相比，银行业集中形成的垄断对市场的危害更大，银行业并购一旦构成垄断，事后采取补救措施不仅成本高，并且也难以恢复并购前的市场竞争状态。为此，美欧国家对银行业的并购行为都投入了更多的资源进行调查防范，对并购行为都进行了单独立法。我国也应借鉴这一做法，加强对银行并购的审查管理，提高反垄断的效率。
4.强化对外资并购的审查
金融行业关系国民经济命脉，事关金融安全和国家利益，为此，即使是市场化程度较高的美国，对金融业的管制也十分严格，对涉及外资并购美国的银行进行了强化管理的立法。我国的银行业还处在成长阶段，整体实力与美欧银行业还有很大差距。为此，我国在反垄断立法之外，应该借鉴美国的做法，在不违背WTO对外资国民待遇原则的前提下，通过与银行反垄断配套的立法来强化其金融资本对国内银行并购的审查。
注释：
①即《联邦存款保险公司法》的第十八节（Section 18 of《Federal Insurance Act》）
②美国为双重银行监管体系，即所有国民银行（即联邦注册的银行）都由货币监理署监管；各州注册的银行由50个州的银行管理部门监管，美联储也监管州注册的美联储成员银行；存款保险公司监管国民银行，还负责监管州注册的美联储会员银行及非会员的投保银行，银行监管机构在反垄断审查的分工与其监管职能的分工是基本一致的。
③根据Hart-Scott-Roodino法案，一般企业之间发生的并购应该同时到联邦贸易委员会和美国司法部备案，但该法案的豁免条款规定，银行业并购免予向联邦贸易委员会备案，而向政府监管机构（如美联储、货币监理署等）备案审查。但如果被并购的银行带有不能被豁免备案的子公司，如证券公司，则对该子公司的并购仍需单独到联邦贸易委员会备案审查。例如，2008年10月美国银行收购美林即由联邦贸易委员会备案审查。
④HHI指数是反映市场集中度的综合指标，指数的计算方式为求特定市场上所有企业的市场份额的平方和。
⑤根据《社区再投资法案》，美联储、货币监理署、存款保险公司和储蓄管理局分别对其所管辖的银行或储蓄机构对社区的服务状况进行评估，评估结果成为审批上述机构设立分行或进行并购时的考虑因素。
⑥文内“共同体”，特指欧盟成员国形成的整体；共同体市场，特指欧盟成员国组成的统一市场。
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