农户宅基地退出意愿及其影响因素分析——基于安徽省6县1413个农户调查的实证研究，本文主要内容关键词为：农户论文,安徽省论文,宅基地论文,意愿论文,因素论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
“十七大”报告提出了“建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”的新战略。城乡一体化是通过城乡统筹，优化资源配置，促进城乡经济社会全面协调可持续发展的过程。在这一进程中，首要解决的问题就是农村土地资源的配置问题。随着城镇化进程的加快和耕地保护制度的日趋严格，为了在城市建设用地需求与耕地保护要求之间取得平衡，作为存量建设用地的农村集体建设用地的使用与管理逐渐受到重视。2005年年底，国土资源部开始推行“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”的土地综合整治试点工作，即依据土地利用总体规划，通过建新拆旧和土地整理，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的目的。与此同时，中央提出了要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，扎实推进社会主义新农村建设。在城乡一体化进程和新农村建设中，都涉及一个共同的话题：如何通过引导农民退出原有的宅基地，来解决城镇建设用地供给紧张和农村土地利用效率低的问题？
农村宅基地退出是指农户在政府政策引导下放弃其所获得的农村宅基地使用权。农村宅基地退出是一种政府引导行为，政府或村集体经济组织通过支付一定的对价或者采用另行安置办法，以诱导农户退出其所占用的宅基地①。通过“合理规划”、“拆村并点”、“集中居住”和“进城上楼”引导农民退出宅基地，既可以提高公共服务体系和基础设施的利用效率，又可以集约利用土地资源，为城市建设腾出更多的用地空间。
长期以来，我国农村宅基地实行的是“一户一宅”、“法定面积”、“无偿取得”、“限制流转”的制度，随着城镇化进程的发展和农村劳动力的转移，上述宅基地取得和使用制度开始显露出很多弊端：一是现行法律尚未对农村宅基地退出做出明确规范，农村宅基地退出制度尚处于空白状态；二是“一户多宅”、“一人一宅”、“空心村”等现象较为普遍，造成土地资源利用率低下。
在对现行农村宅基地管理制度的研究中，学界主要围绕是否应该流转和如何流转问题展开讨论。由于我国现行法律制度限制农村宅基地流转，所以目前大量的文献主要围绕应不应该限制流转(或交易)展开讨论，对于限制的正当性，人们看法不一。在这一问题的讨论中，不少学者担心宅基地自由交易会带来严重的经济与社会问题而提出反对意见(陈柏峰，2007；杨一介，2007)。赞成宅基地自由交易的文献也较多(张卿，2009；杨杰，2007；李文谦等，2009)。还有部分学者对宅基地流转意愿进行了实证分析，如赵国玲等人(2009)通过对湖北两县市农户宅基地流转意愿的问卷调查；望佳琪和刘卫东(2009)对农民拆村建居意愿影响因素进行的实证分析；张金明和陈利根(2009)对农民集中居住的意愿和影响因素进行的实证分析。
综上所述，学界研究的重点在宅基地流转问题，对如何在政府主导下的宅基地退出的研究较少。与学术界关于宅基地流转的激烈讨论相比，基于利益驱动的地方政府早已突破现有法律和制度框架的制约，积极探索宅基地流转或退出模式。近些年来，全国各地出现了宅基地退出模式，例如，天津“宅基地换房”模式，重庆“宅基地换房，承包地换社会保障”模式，上海松江宅基地置换模式，浙江嘉兴“两分两换”模式。这些模式都有一定的效果，但同时也存在很多问题。特别是，在宅基地退出和流转过程中，不尊重农民意愿，肆意侵害农民利益的野蛮强拆、血拆，已成为社会不稳定的重要因素和表现之一。在这一进程中，农民自身的态度和意愿，以及利益诉求，在新一轮城市化和工业化大潮中被有意或无意地忽视，甚至漠视了。这些与“以人为本”和“和谐社会”的根本要求相悖，已引起党中央和国务院的高度重视②。
因此，在城乡一体化进程中有效引导农户退出宅基地，就必须深入农村，了解他们对待宅基地退出的意愿、态度和利益诉求，为制定合理、有序、公正的宅基地退出法律和政策提供有价值的现实依据。
二、农村房屋和宅基地利用现状
2010年12月，安庆师范学院经济与社会发展研究所在承担的2011年度安徽省教育厅人文社科研究重点项目的资助下，成立了“安徽省农村宅基地退出和流转机制问题”课题组。课题组成员利用寒假大学生社会实践的机会，分赴安徽省6个县12个村，对村民和村干部发放1450份调查问卷，一共收回1413份有效农户问卷，23份村干部问卷。
(一)被调查农户基本情况
课题组调查了枞阳县279个农户，肥西县240个农户，广德县294个农户，铜陵县159个农户，宣州区300个农户，霍邱县141个农户，见表1。从被调查农户的地域分布来看，霍邱和肥西属于皖北地区，枞阳和铜陵属于皖中地区，广德和宣州区属于皖南地区，调查区域具有一定的代表性。被调查农户中，远郊农村的农户有810户，占总户数的比例为57%，近郊或城乡结合部有603户，占总户数的比例为43%。
在全部的1413户中，有684户的户主在家务农或者以务农为主，占总数的比例为48.4%；主要在外地工作的有510户，占总数的比例为36.1%，见表2。
我们对被调查农户的户主参保情况进行了统计，其中参加农村居民养老保险的有294人，占总户数的比例为20.8%，参加新型农村合作医疗保险的户数由1365户，参保率达96.6%，参加城镇居民养老保险的户主有21人，占总数比例为1.5%，见表3。由此可见，新农合基本做到了“广覆盖”，但养老保险才刚刚起步，而农户对养老支出的考虑将会显著影响其对宅基地的态度。
(二)农村房屋和宅基地利用现状
1.房屋结构和层次
从宅基地取得方式来看，申请所得是最主要的取得方式，占总户数比例为46.7%，其次是继承所得和分户所得，占总数比例为28%和18.3%，这说明作为建设用地的农村宅基地的管理较松，农户可以相对容易申请到新的宅基地。在被调查的1413户农户中，有1023户的房屋结构是砖混结构，占总数的比例为73%，其次是钢混结构和砖木机构，各占总数的比例分别是12.5%和11.5%，土坯房只占到3%。
从房屋的层次来看，46.7%的农户房屋为平房，有47.1%的农户房屋为二层楼房，6.2%的农户房屋为三层楼房。
2.宅基地和房屋使用情况
在总共1413户中，发生过宅基地或者房屋流转的农户为54户，占总户数的比例为3.8%，办理过宅基地土地使用证的农户有309户，占总户数的比例为21.9%，拥有闲置房屋的农户有465户，占总户数的比例为32.9%，在城镇拥有住宅的有171户，占总户数比例为12.1%。这说明农村宅基地或者房屋流转的情况较少，房屋闲置情况较为严重，同时农户对宅基地的产权意识有所增强。
在问及房屋闲置原因中，认为“房屋面积大，用不了”的占总户数比例为30.6%，回答“家庭主要劳动力外出打工，很少回家”占总户数比例为54.9%，回答“是危房，不能居住”的占总户数比例为6.8%，回答“周围环境不好，不适宜居住”的占总户数比例为3.3%。前两项原因占全部因素的85.5%，这说明农村宅基地存在非常明显的闲置。宅基地的使用效率很低。
三、对宅基地退出意愿和安置问题的调查分析
(一)农户宅基地退出意愿的分布情况
在问到“如果给您的补偿使您感到不吃亏，您愿意退出吗”？有1191户回答“愿意”，占总户数比例为39.3%；回答“不愿意”的占9.3%，有51.4%的农户回答“具体看补偿多少”，见表4。
在问到“如果有一种宅基地退出安置补偿标准，周边大多数农户都愿意接受，您也愿意接受吗”？有1116户户主回答“只要大多数人都能接受，我也能接受”，占总数比例为79%；有297位户主回答“各家情况不同，我可能不接受”，占总户数比例为21%。
在问到“如果您退出现有的宅基地后，有权在中心村或城镇按建设成本价获得人均不低于35平方米的住房，并且可以根据您现在的住房结构、面积和成新率获得一定的拆迁补偿和安置补偿，您认为这样的安排能否接受”时，有53.3%的农户选择能够接受，选择“还是不好说”的占41%，不能接受的仅占5.7%，在这种较优厚的条件下，还有很大一部分农户不愿意退出宅基地，说明拆迁补偿不能彻底解决问题。
(二)宅基地退出的安置问题的调查分析
在问及“除了补偿比较满意以外，在退出现有的宅基地决策上，您还有没有别的方面考虑”时，选择“到中心村或城镇居住，就业怎么办”的占63.3%，选择“到中心村或城镇居住，养老等社会保障怎么办”的占54.6%，选择“到中心村或城镇居住，生活费用会不会增加比较多”的占51.6%，选择“到中心村或城镇居住，现在的农田怎么办”的占46.1%，见表5。可见，农户对宅基地退出的顾虑方面，主要为就业、养老、生活费用和农业生产，其中就业和养老排在前两位。
在问及“您不想将宅基地退出的主要原因是什么”这样的多选项问题时，回答“退出后，我没有经济能力购置新房”的占总数比例为59.7%，回答“我已经习惯在这里居住”的占42%，回答“退出后，我种地不方便”的占25.7%，回答“是祖屋，有很深感情”的占15.7%，回答“我现在居住地的区位条件好，房地产升值空间大”的占11%，回答“我要留给下一代居住”的占9.8%。这表明，农户对宅基地未来的升值预期并不强烈，对宅基地居住功能的依赖性较大，对宅基地有很强的心理归属感和情感诉求。另外，农户对自己宅基地留给下一代居住的诉求不太强烈，原因可能在于子女无论是否考上大学还是在外地打工经商，都将脱离农村，这也是农民对于下一代子女的普遍心理和预期。
在问及“如果您有意退出宅基地，以下补偿方式中您愿意接受的是哪种”时，有927户选择安置补偿，占总户数比例为65.6%，只有135户选择货币补偿，占总户数比例为9.6%，选择“都行”的占到21.9%。其原因可能是，近些年来，媒体大量报道关于“强拆”和各种土地拆迁问题引发的上访等社会问题，对农户产生补偿过低的心理暗示。农户对退出宅基地后获得的货币补偿太低，不足以重新安置的结果，具有稳定的心理预期。
在问到“如果您有意将宅基地流转出去，流转的原因是什么”时，农户选择“想去别的地方居住”的占总户数比例为34.4%，回答“我在别的地方有住房，这里房屋用处不大”的有360户，占总户数的比例为25.5%，回答“流转宅基地，筹集一笔资金”的户数有327户，占总数比例为23.1%。这表明，有四分之一的农户在外地拥有了住房，有近三分之一的农户愿意去外地居住，还有近四分之一的农户愿意将宅基地变现，这表明，相当多的农户已经拥有了流转宅基地的经济基础、条件和意愿。
四、农户宅基地退出意愿影响因素的统计分析
为进一步分析影响农户宅基地退出和流转意愿的因素，我们用SPSS16.0软件中的连列表分析模块，对农户家庭人口特征与退出和流转意愿进行相关分析。
现有关于土地流转或退出意愿的调查研究，一般采用二元选择进行意愿调查设计，并采用Logit模型进行参数估计(赵国玲和杨刚桥，2009；望佳琪和刘卫东，2009)。我们在农户宅基地退出意愿的调查问卷设计中增加了一个选项：具体要看补偿多少。调查结果显示，近一半的农户选择了这一项。这表明，单纯的“非此(愿意)即彼(不愿意)”的意愿调查本身存在很大的问题，即问卷不能真实反映农户对这一问题的真实态度和愿意。考虑到这样的问题设计在模型选择、参数估计以及难以解释等因素，本文采用了统计分析软件SPSS中的连列表(crosstabs)分析。与分析差异显著性的统计分析模块不同，连列表分析可以通过生成两维和多维的交叉表来分析各事物和现象的差异。
连列表分析表明，近郊农村中有52%的农户选择“愿意”，而远郊农村中只有22%的农户选择“愿意”；远郊农村中，选择“具体要看补偿多少”的农户占到67%，而近郊农村中只有40%，见表6。这表明，近郊农户对自己宅基地退出补偿的经济价值的预期较为满意，而远郊农村的农户可能考虑距离城镇较远，就业困难，也有可能是因为退出的补偿价值预期不高，退出意愿并不太强烈。
对户主年龄与退出意愿的关系分析表明，不同年龄层次的户主，选择“愿意”的比例差别不大；但是在选择“不愿意”中，50岁以下的农户占这一选择的比例达70%，50岁以上农户只占到30%；在选择“具体要看补偿多少”时，50岁以下的农户占到该选择总数的比例为67%，而50岁以上的农户只占到33%，见表7。这表明，年龄越小的农户，对退出的意愿相对更加强烈，但是对货币安置补偿数量也更加敏感。
对农户是否参加农村居民养老保险与退出意愿的调查分析显示，在没有参加农村居民养老保险的农户中，有35%的农户选择“愿意”；而在参加了农村居民养老保险的农户中，这一比例高达59%，见表8。这表明，农户拥有的社会保障水平对其退出意愿有较大影响：保障的水平越高，在获得适当补偿后的退出意愿相对更加强烈。
为进一步分析农户的人口特征与退出顾虑之间的关系，我们对户主年龄与“是否对社会保障有顾虑”问题之间的关系进行了连列表分析，见表9。
表9显示，选择“考虑养老等社会保障”问题的户主中，40岁以下的户主选择“有”的比例为27%，61岁以上的户主选择“有”的比例提升到44%。这表明，随着年龄的增加，户主对养老等社会保障的顾虑问题就越大。
在总共1413户中，发生土地转出的户数有342户，占总数的比例为24.2%，转入耕地的户数有177户，占总数比例为12.5%。对不同工作地点农户发生土地转出的比例进行分析后发现，工作地点为本村的比例仅为12.6%，村内镇外、镇外县内和县外市内的比例分别是28.6%、26.7%和26.5%，而在所在地地级市以外工作的户主发生土地转出的比例高达66%。
五、结论和政策启示
通过以上分析，本文得出以下结论：第一，农村居民居住条件得到明显改善，同时，宅基地以及房屋的使用效率很低，闲置较为严重。第二，相对于货币补偿方式，农户比较容易接受以安置方式退出宅基地。这表明，农户对宅基地退出的货币补偿标准预期较低。第三，农户对宅基地退出的顾虑方面，依次为就业、养老、生活费用和农业生产不便，其中就业和养老排在前两位。第四，农户所在区位、年龄和参保情况对农户宅基地退出意愿有一定的影响。调查结果显示，年龄越小，社会保障程度越高，距离城镇越近的农户，其退出意愿相对较高。第五，进一步调查发现，在问及“如果给您的补偿使您感到不吃亏，您愿意退出吗”，仅有14%的农户回答不愿意；在问及如果获得一定的货币补偿和住房安置，是否愿意退出时，仅有53.3%的农户回答“不接受”；有四分之一的农户在外地拥有了住房，将近三分之一的农户愿意去外地居住，还有近四分之一的农户愿意将宅基地变现。这表明，相当多的农户已经拥有了退出宅基地的经济基础、条件和意愿，农村宅基地大规模退出的时机已经成熟。
通过对农村宅基地利用现状、农户退出宅基地意愿及影响因素的调查和分析，同时借鉴其他地区在农村宅基地退出方面的成功经验，本文就进一步完善农村宅基地退出机制提出如下政策建议：
(一)就业和社会保障要先行于宅基地退出
从本研究对农户的调查来看，有很大一部分农户对宅基地退出的态度较为犹豫，当问及原因时，养老和就业是最主要的考虑，这说明针对农村宅基地的退出不能急于求成，也不是安置补偿就能彻底解决的。最近几年在各地出现的“被上楼”也正说明此问题的严重性，只要农户的就业还在土地上，集中居住就会给农民造成更大的负担。因而，在大规模的宅基地退出之前，各地需要优先考虑的是这部分农民的非农就业问题，只有这一问题解决了，宅基地退出才能顺利推行。另外，随着集中居住成本以及物价水平的不断上升，地方政府要充分考虑到这些问题给农民养老增加的成本，各地要逐渐建立完善的公共养老体制，以解除农民的后顾之忧。
(二)相对于近郊农户而言，宅基地的退出应优先选择远郊农户
宅基地退出进程中，地方政府面临着优先选择近郊还是远郊农村的问题。相对于近郊农户而言，应该优先选择远郊农户。这里有两个主要原因，一是从调查中可以看出，近郊农户宅基地退出的补偿要求更高，这会加大地方政府的财政负担，远郊农户对宅基地退出意愿并不强烈，这表明远郊农户对自身宅基地经济价值的预期相对较低，因而远郊农户的补偿成本更低，操作上更具可行性；二是优先考虑远郊农户还能缩小不同地区间的收入差距，远郊农民的收入一般较低，在宅基地退出过程中将获得一笔补偿，这会使得其与近郊农民间的收入差距缩小。
(三)加快推进城乡一体化进程，有序引导农村人口向城市、中心镇和集中居住点集聚，促进农村劳动力和土地资源的优化配置。
努力让农民轻松进城、廉价买房、稳定就业、舒适生活。全面推行以实际居住地登记为“居民户口”的城乡一元化户籍管理，让进城农民与原有的城市居民享有同等待遇。对进城购房居住的农民，给予契税补助奖励和安家补贴。增强重点中心镇的吸引力和集聚力。对中心镇给予重点支持，使重点中心镇成为有较强服务力和辐射力的农村区域性消费中心。适时推进乡镇撤扩并工作，鼓励重点中心镇与其它乡镇共建共享基础设施和公共设施，加快二、三产业发展，为农村劳动力提供更大创业就业空间。推动农民到集中居住点建房入住，加快完善各集中居住点的基础设施配套。对在集中居住点建房的农民，可给予信贷支持和一定额度的贴息。
(四)建立宅基地退出和耕地流转联动机制，加快城镇化进程
从调查中发现，随着城市化和工业化进程的加快，外出务工的距离越远，农户土地转出的比例越高，对土地的依赖性就越弱，耕地大规模流转的条件已经成熟。特别是那些已经退出宅基地并在乡镇或者县城获得安置的农户，由于种地成本更高，发生耕地弃耕的概率更大，因为耕地流转的成本更低。从这个意义上讲，加快推进宅基地退出是加速耕地大规模流转的促进因素，也是增加农民收入，提高耕地适度规模经营的重要手段。因此，大力推进建立宅基地退出和耕地流转联动机制，可以加快城镇化进程，同时，城镇化进程中创造出大量的就业机会和投资，对加快宅基地退出和耕地大规模流转的步伐也具有重要意义，这将是一个国家、社会和农民多赢的结果，是破解农地制度改革困局的一个可行选择。
注释：
①从各地推进的宅基地退出实践来看，基本做法是，宅基地退出后获得一定的货币或者房屋安置补偿，同时，该农户不再享有重新申请获得村集体经济组织农村宅基地的权利。
②例如，2011年5月，国务院办公厅发布《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》。
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