国有专利的收益私人化与权益私有化——美国联邦实验室技术转移法律激励体系的启示，本文主要内容关键词为：化与论文,美国联邦论文,启示论文,收益论文,实验室论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
0 引言 中国版的“拜杜法案”并没有对我国高校技术转移产生如美国那样的激励效果。这是因为美国拜杜法案的激励对象主要是以私立大学为主的高等院校，美国对国有联邦实验室采取了另一套法律激励体系。我国的高等院校及国立科研机构都是国有事业单位，与美国联邦实验室的所有制性质相同。因此，对国有科研事业单位的激励可以借鉴美国对联邦实验室的法律激励体系，而不是以拜杜法案为主的针对大学技术转移的法律激励体系，因此中国版“拜杜法案”的整体性失灵在所难免。 我国学界针对美国联邦实验室法律激励体系的研究，远不如对拜杜法案的研究那么充分。林耕、傅正华[1]对美国联邦实验室技术转移的相关立法特别是绩效考核制度进行了介绍；张凤、李宁、何传启、叶小梁[2]比较了部分发达国家的国立科研机构体制及管理制度，但缺少对美国激励国立科研机构技术转移的深入分析。李文波[3]分析国立科研机构技术转移时认为，以技术入股存在负面效应，将知识产权转移给企业是最优选择，但这些分析对美国联邦实验室激励制度的重视不够。本文拟对美国联邦实验室法律激励制度进行梳理，对该激励体系下美国国有专利的收益私人化与权益私有化过程进行分析，以期为我国国有科研事业单位的技术转移提供理论借鉴。 1 美国联邦实验室国有专利积累形式 专利本质上是发明人与政府签署的一项协议，政府既然在该协议中是以公众代理人的角色出现，理应不能成为专利所有人。但是，20世纪美国联邦实验室大规模发展，导致美国政府成为拥有大量专利的权利人。究其缘由，需从美国联邦实验室的发展历史谈起。 美国社会崇尚科研自由，联邦政府没有干预科技发展的宪法权力，也没有支持科技发展的义务，因此20世纪之前美国联邦政府科学家的活动规模偏小，主要集中在地理考察、测绘地图、采矿安全等项目上。20世纪的两次世界大战改变了这一传统。一战时期，美国成立航空委员会来协调战时航空业发展，战后航空委员会直接雇用科学家进行航空技术研究。二战时期美国政府改变了直接招募科学家、对科研活动进行微观管理的做法，建立起自治的联邦实验室，联邦政府科学研究发展局通过制定优先资助计划和设定研究问题，引导实验室完成军事项目的研究，原子弹、雷达就是在这些现代联邦实验室完成的。在20世纪50年代早期的朝鲜战争期间，美国兴建了一批加快电子与核技术发展的联邦实验室。20世纪60年代，联邦实验室的研究领域集中在物理学与天文学等基础科学，体现了二战后美国战时科学研发办公室主任万尼瓦尔·布什(Vannevar Bush)提出的“政府资助基础科学研究，进而带动产业技术创新”的科学技术线性发展理论。如今，美国联邦实验室有800多个，年度研发经费总额超过1 000亿美元，主要负责对国家安全、公共健康和社会福祉具有重大意义的项目研究。 据资料记载，截至1978年，美国联邦政府拥有28 000件专利[4]。这些国有专利技术主要用于国防、国家基础建设事业，本来不存在向私企的技术转移问题，但随着和平与发展成为世界政治的主题，美国国有专利技术向私企进行技术转移成为社会发展的一个趋势。 2 美国联邦实验室技术转移立法改革的社会背景 自20世纪80年代起美国开始通过立法推动大学及联邦实验室的技术转移活动，这主要源于其科技政策的转变。美国二战以后的科技政策建立在万尼瓦尔·布什的线性理论上，认为基础科学研究带动技术发展是单向和线性的，因此将大量政府资金投入基础科学研究。但是，美国在基础科学领域取得的研究成果同时也成为其它国家在实施技术创新中可以享用的免费午餐。日本政府注重技术与经济的结合，在免费享用美国基础科学研究成果的基础上，在许多技术领域反超美国。德国注重科学与技术的协调发展。受日本、德国技术经济快速发展的刺激，美国深刻反思其科技政策，逐步抛弃实行40多年的大科学政策，转而将提高国家竞争力作为科技政策的目标。具体事件有：20世纪80年代末期布什政府白宫科技政策办公室第一次提出了政府的技术政策；1994年和1996年，克林顿政府先后发布了《国家利益中的科学》和《国家利益中的技术》两篇报告，指出“科学——既是无尽的前沿也是无尽的资源——是国家利益中的一种关键性投资”，“技术上的领先地位对于美国的国家利益，比历史上任何时候都显得更为至关重要”，提出“增进基础研究与国家目标之间的联系”。报告将基础科学研究与国家核心竞争力联系起来，提出国家竞争力的首要因素是公司竞争力。据此，大学及联邦实验室加快向产业界提供技术转移成为新科技政策的重要议题。 但联邦实验室技术转移不力的症结与大学不尽相同。二战后美国政府为发展基础科学研究，将部分联邦实验室设在大学，这部分联邦实验室技术转移不畅的原因与大学相同，都是因为其研究成果与商业化距离较远。相比之下，那些未设在大学、以研究应用技术为主的联邦实验室所面临的技术转移问题，是如何将原来直接供军队、政府使用的技术转让给私有企业使用。 早在二战结束后的一段时期，美国联邦实验室就掀起过一波技术转移热潮，比如联邦实验室的大量医疗技术论文在学术期刊上刊出。万尼瓦尔·布什[5]还敦促政府公开军事技术成果，提出：“战胜未来敌人的能力依赖于科学进步，而让知识扩散比继续限制我们占有的知识更能推动这种能力的增强。”与二战的结束相似，冷战的结束引发了新一波的技术转移热潮。二战以后美国一半以上的联邦研发资源用于以军事战争为目的的研究[6]，这些联邦实验室面临的技术转移问题实际上是如何实现从政府这个用户向私企用户的转变。1995年由美国能源部长咨询办公室提出的盖尔魏报告(Galvin Report)甚至建议将能源部下属的联邦实验室改制为非赢利性公共公司，尽管这一建议没被能源部采纳，却反映了联邦实验室角色转换的社会思想基础。 在国际技术竞争与冷战结束两个因素的推动下，自20世纪80年代以后美国进行了一场对联邦实验室实施技术转移的立法改革，逐渐形成了联邦实验室技术转移的法律激励体系。这一体系可以从内部与外部两个视角进行梳理和归纳，在联邦实验室内部，将国有专利收益私人化；在联邦实验室外部，将国有专利的权益私有化。 3 美国国有专利收益的私人化 起初的政策实践是美国试图通过对联邦实验室委以技术转移职责来推动技术转移。1980年的《史蒂文森—威德勒技术创新法》规定了联邦实验室的技术转移职责，要求年预算在2 000万美元以上的联邦实验室(1986年《联邦技术转移法》扩展到所有联邦实验室)必须设立研究与技术应用办公室(ORTA)，并规定了成本预算。1980年拜杜法案规定联邦政府部门有权“就联邦所有的发明，以免费、许可费或其它对价，颁发非独占许可、独占许可或部分独占许可”。1986年《联邦技术转移法》将技术转移列为联邦实验室雇员的考核指标，管理联邦实验室的政府部门则根据考核政府雇员的《政府绩效与效果法》，对联邦实验室雇员制定了详细分解的考核指标，推进技术转移[1]。但这些措施并没有使联邦实验室获得像拜杜法案对大学那样的激励效果。有研究表明，联邦实验室的技术转移总体上比大学落后了近10年[7]。汲取教训后，美国转向通过调整专利技术转移收益分配的私人化来拉动技术转移。 内部收益分配私人化体现在将国有专利权益下放给联邦实验室的实际运营人。1984年的《专利与商标修正法案》将政府对“政府所有、合同运营”联邦实验室(以下简称“GOCO”)的权益下放给大学、非营利组织等实际运营人，规定运营人可以选择保留政府资助项目的发明权；运营人每年获得的使用费或收入在支付专利费用、发明人提成、管理费后，该余额如果在实验室年度预算的5％以内时可全部用于科研、开发和教育；如果超出实验室年度预算的5％，超出部分的75％上缴美国国库，其余25％可用于实验室使用。至于“政府所有、政府运营”联邦实验室(以下简称“GOGO”)，其收入在与研究人员分成后不再上缴国库，实验室主任有权决定如何使用[7]。 内部收益分配私人化，还体现在研发人员从技术转移收益中获益的提成制度上。立法改革之前，美国专利法并没有规定职务发明人享有获得奖金与报酬的权利。实践中，私营公司的研发人员一般享受不到职务发明专利的转化收益[8]，作为政府雇员的联邦实验室科学家与工程师亦是如此。立法改革赋予了联邦实验室研究人员从技术转移收入中获得提成的权利。《联邦技术转移法》规定，科研人员对技术转移收入的个人提成可不少于15％，以每年10万美元为限，并明确规定技术转移提成是雇员正常工资和其它奖金之外的附加部分。1995年《国家技术转移与促进法》规定，GOGO一项技术转移的年收入如果少于2 000美元，全部归发明人；超过2 000美元的部分不少于15％提成归发明人，并将发明人提成上限提高到每年15万美元。 4 美国国有专利权益的私有化 美国联邦实验室技术转移可以大致分为两种模式：自由使用模式和商业化模式。二战结束后的技术转移主要是自由使用模式，即公布研究成果和技术信息、全社会自由免费使用[9]。这种转移模式的理论基础是万尼瓦尔·布什的线性理论：既然从基础研究到应用研究再到产业发展的知识传递过程是线性的，那么科学研究成果的免费使用就能够最大限度地促进技术发展。比如20世纪90年代美国一家私营企业利用美国国家海洋与大气管理局向公众免费公布的天气数据，进行加工后向特定用户提供增值数字产品与服务，形成了年5亿美元的产业。但是，自由使用模式难以适用于商业化开发过程复杂的领域。如果商业化过程的巨额投资得不到产权保护，技术的公共免费使用反而会使欲投资开发的商家望而却步。 商业化模式则通过联邦实验室将专利独占许可给私有企业，或者与私有企业合作研发产品。商业化模式可以避免商业竞争者搭便车而激励私有企业对国有专利技术进行商业化，但也使国有专利的权益从联邦实验室免费流向私有企业。如果说自由使用模式是“点对面”、对公众都是公平的，商业化模式则是“点对点”，国有专利权益流向特定私营企业对其它竞争者及公众而言是不公平的。 在商业化模式下，国有专利权益被私有化的一种方式是许可。拜杜法案允许GOGO经联邦政府部门批准、将联邦所有的发明独占许可给私有企业；1986年《联邦技术转移法》规定GOGO可以与其它机构签订合作研发协议(以下简称“CRADAs”)，允许各联邦政府机构在保留审查权的前提下授权给GOGO主任并与私营企业签署专利许可和合作开发协议；1989年《国家竞争力技术转移法》将签署CRADAs或其它合作协议的权力扩大到GOCO。统计表明，到20世纪90年代早期，联邦实验室向私企许可的专利数从占其专利总数的4％上升到50％[6]。将国有专利许可特别是独占许可给私企，这些立法突破了关于技术转移与公共利益关系的传统观念。传统观念认为，花纳税人的钱而研究出来的联邦实验室技术本应免费供公众使用，即使许可使用也应当让所有竞争者有平等参与的机会，如果授予某家私人公司独占许可使用权，必然剥夺其它竞争者的使用机会，导致“国有技术的私有化”，有违联邦实验室技术的公共性质。但为了支持这种做法，学术界提出了反映知识经济时代发展的新科技观念，其中一个著名理论就是“涓滴理论”(Trickle-down Theory)，即政府优先支持一些公司发展起来，这些公司为公众提供更好的产品、服务以及就业机会等，从而促进公众福利和社会利益的实现。 在商业化模式下国有专利权益被私有化的另一个方式，是联邦实验室在技术转移中产出的技术允许由作为合作方的私有企业享有。《联邦技术转移法》允许GOGO实验室主任在合作研发协议中放弃实验室的发明权和其它知识产权，或者将合作研发中产生的专利权授权给企业使用；允许CRADAs执行过程中产生或带入的信息和创新不向第三方公开。1987年颁布的《12591号总统令》规定GOCO联邦实验室里由联邦基金资助完成的发明专利权可以归运营方所有，政府保留免费实施许可权。1991年的《美国技术卓越法》规定了CRADAs中联邦实验室可以与企业互换知识产权，并允许联邦实验室对CRADAs的项目研究投入资金，这废除了以前关于联邦实验室在CRADAs中不得投入资金的规定。1995年《国家技术转移与促进法》规定，CRADAs将赋予合作企业“充分的知识产权”来保障该协议产生的发明能够及时的商业化，CRADAs的合作企业有权就其与联邦实验室共同产生的发明，在事先商定的领域内选择独占许可或者非独占许可；CRADAs合作企业可以保留其单独取得发明的权利，但要允许政府拥有在全世界范围内使用该发明的许可。2000年的《技术转移商业化法》规定，为了扩大CRADAs对私人企业的吸引力，允许联邦实验室将协议签署前已经创造的政府发明通过CRADAs许可给企业。 美国立法鼓励联邦实验室将国有专利许可给私企或者将所有权让渡给私企，从而实现了国有专利的权益私有化。当然，公共利益在这一私有化过程中并没有被忽视，具体表现为对获得国有专利相关权益的私营企业施以一定的限制及义务，比如国家保留免费实施权，对未能及时产业化的专利行使介入权，要求联邦的所有技术优先转移给美国企业、优先许可给中小企业等。《技术转移商业化法》规定联邦实验室将在CRADAs协议签署前已经创造的政府发明通过CRADAs许可给企业时，如果授予独占许可或部分独占许可，在颁发之前联邦政府部门须向全社会公示15天，并要求被许可人提供对该技术进行市场化开发的详细计划，志愿在合理时间内完成该发明的应用。当然，如果一项发明是在CRADAs项下完成的，其许可没有上述要求。 5 对我国国有科研事业单位技术转移的启示 我国科技资源高度集中于国家。由国立科研机构、大学等国有科研事业单位受常规科研经费或者国家财政资助而产出的专利，虽然国家不是专利权名义上的主体，但专利在性质上是国有专利。基于这一认识，为解决国有科研事业单位的技术转移难题，美国联邦实验室的法律激励体系具有一定的借鉴价值。 理论上讲，美国将联邦实验室研发成果的技术转移权下放给GOGO实验室或者GOCO的运营人，将国有专利的技术转移收益向发明人发放，将国有专利独占许可给私营企业，将联邦实验室的合作研发成果归由合作方享有、获得独占许可或者不向第三方公开等等，这些做法都有可能导致我们所熟悉的“国资流失”问题。但是，考虑到技术转移最终能给社会公众带来福利，美国选择了实用主义的逻辑，而没有受制于理论束缚。 我国对技术转移过程中国资流失的担心甚于美国，政府部门对国有科研事业单位的知识产权按照国有资产加以管理，增加了国有专利向私企进行技术转移的制度成本。这些制度障碍的根源在于管理者对国有专利收益私人化对技术转移的激励作用认识不足，对国有专利权益私有化带来的就业机会、消费者福利、社会技术进步等公共利益认识不足。因此，有必要认清专利制度用“短期私益”换取“长远公益”的制度本质，从观念上重视对国有专利发明人、转化人的报酬奖励，重视私营企业在国有专利技术转移中的权益。这样，推进国有事业单位专利技术转移的政策制度才能从根本上得到施行。标签：技术转移论文; 专利运营论文; 法律论文; 专利管理论文; 激励模式论文; 独占许可论文; 专利论文; 联邦家私论文; 商业论文;