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中图分类号：F290 文献标识码：A 文章编号：1003-854X(2003)05-0020-04
城市化是世界经济社会发展的必然趋势，是工业化发展的必然结果。经过改革开放20多年的现代化建设，从国内生产总值、人均收入、产业结构、就业构成及相关指标看，我国许多地区已进入工业化发展阶段，同时在信息化的带动下，工业化进程进一步加速。工业化进程的加速推动了城市化水平的迅速提高。2000年第五次全国人口普查结果显示，我国城镇人口比重为36.09%，比第四次人口普查提高了近10个百分点。然而，在城市迅速发展的过程中，也遇到了不少问题，如：土地使用不合理，基础设施改造不力，建设资金短缺，城市规划不科学，环境污染严重，目标定位趋同，交通拥挤，功能重复等等。为了解决这一系列问题，近年来，国内一些专家学者及政界人士提出了“经营城市”这一全新的城市建设理念，并不断加以充实和完善。
一、经营城市的内涵
所谓经营城市，从微观上讲，是指运用市场经济手段，对构成城市空间和城市功能载体的自然生成资本（如土地）、人力作用资本（如道路、桥梁等基础设施）及相关的延伸资本（如道路、桥梁、广场等冠名权）和其它经济资源要素等进行集聚、重组和营运，即将城市可以用来经营的各种资源资产化，实行资源配置在容量、结构和秩序上的最大化和最优化，以提升城市价值，实行城市的有形无形资产的保值增值，并从中获得一定的收益，再将收益投入到新的城市建设项目中，通过“以城建城”、“以城养城”，促进城市良性循环发展。从宏观上讲，是指把城市作为一个整体性的产品进行经营，通过城市定位和形象塑造，依托某种有形或无形的城市优势，做大做强，将城市塑造成一个具有自身特色的知名品牌，并通过品牌效应吸引和集聚更多的外来资金、人才、产业，从而提升城市的综合竞争能力。
不管是从微观上定义也好，还是从宏观上定义也好，理解经营城市的内涵关键是要搞清楚经营城市的对象（即经营什么）、主体（即谁来经营）、目的（即为何经营）、目标（即经营的最终结果是什么）、手段和方法（即如何经营）等问题。经过调研分析，笔者认为，经营城市的对象是城市资源、资产和资本，即土地、基础设施等有形资源资产和科教文化、精神文明、基础设施冠名权等无形资本。传统思维认为，城市是给人们提供生产生活所需的无偿型、共享型的公共产品，政府对其只投入不收益，只建设不经营。经过长期的积累，城市作为国有资产的最大集散地，已成为最大的一份国有资产。目前全国工业总产出的50%、国内生产总值的70%、国家税收的80%、第三产业增加值的85%、高等教育和科研力量的90%以上都集中在城市。在市场经济条件下，我们应充分利用城市这一雄厚的国有资产，确立无处不经营的城市经营理念，该拍卖的拍卖，该盘活的盘活，该收费的收费，能够通过社会中介组织和经济实体经营的，政府决不直接经营，能够通过市场选择的，政府决不插手，在保证国有资产不流失的前提下，谋求城市的自我积累和滚动发展。
那么，什么公共产品可以用来经营，什么公共产品不能用来经营呢？其实，公共产品主要包括三类：一是纯公共产品，如国防、社会治安等，每个社会成员都从中受益，但具体到某个人、某个单位具体受益多少无法衡量，同时这种公共产品和服务经营又不可能产生直接经济效益，私人无力无法提供，因而它只能由政府来提供。二是由私人提供的公共产品，如道路、桥梁、广场、公园、教育、医疗卫生、社会保险等，虽然这是社会全体成员所必需的，但它不必由政府直接生产和提供，而是在政府出资和管理的基础上由私人提供。三是由私人提供的准公共产品，如水、电、气、环卫、电影院等，虽然说它是面向社会全体成员的，但它是由私人提供的，并且要按使用和享受的量支付一定的费用。对于以上三类公共产品，第一类纯公共产品，是不可以经营的，必须坚持政府投入，直接管理；第三类由私人提供的准公共产品是完全可以经营的，应实行完全市场化运作、企业化管理；第二类由私人提供的公共产品可部分进行经营，以政府投入为主，也可适当引入社会投资，也是实行市场化运作，但政府的职责起着最基本保证作用。
经营城市的主体是市民和公共权力的行使者——政府，经营城市也是人们改造自然和社会的一种主观能动行为，具体的城市空间决定了这种改造活动的主体只能是市民，而每个市民由于具体的个人利益不同，必然导致他们的价值目标不可能完全趋同，这就要求政府在经营城市过程中承担起城市规划、价值管理、基础建设、规范秩序等职能。在城市建设过程中，不管某个项目通过何种形式由哪个具体单位具体承建、经营、管理，它最终的经营主体仍是市民和政府。
经营城市的目的是在改变过去对于城市公共产品“无偿使用”和由国家“独家经营”的观念的基础上，通过改变投资主体，利用市场机制建立起城市建设的多元化投资体系，解决城市建设资金短缺以及由此引起的基础设施落后、交通拥挤、环境污染等一系列问题，从而做到“既要马儿跑，又要马儿少吃草”。
经营城市的目标是发挥城市功能的最优化、效益的最大化，实现城市的可持续发展，从而带动区域经济的发展和社会的进步。经营城市并不是简单意义上的卖土地、卖城市基础设施的投资权、卖道路灯箱的冠名权和广告权等城市有形无形资产，获取城市建设资金，这只是一个方面，或者说是最初的目的，而经营城市的根本目标是通过以上方法，集聚整个城市的社会价值，并进行重新分配和有效整合，在这一过程中使其不断增值，从而实现城市的可持续发展。
经营城市的手段是市场经济手段。在经营城市的过程中，一切经济活动都必须以市场为导向，遵守市场经济规则。同时利用市场经济手段，集聚、重组城市各种经济资源，使其资产化，并进行重新配置以实现效益最大化，功能最优化，从而提升城市价值，保证城市资产的保值增值。
二、经营城市的要素分析
经营城市是一项复杂的系统工程，是由诸多要素构成的。这些要素各自形成一个个独立的子系统，都有自身的特征、结构、功能、目标和运行程序，并在经营城市的总体目标规范下有序运行。
1.城市规划是经营城市的灵魂。经营城市并不是想到哪里做到哪里，不是今天把这块地批租出去，明天把那块地批租出去，也不是今天在这边建座高楼，明天在那边建座高楼，它是一盘棋，我们必须通盘考虑。这就离不开科学的规划，因为城市规划是城市建设的灵魂，城市发展的龙头，我们不难想象没有科学合理的规划的城市建设将是什么样子。综合先进城市经营城市方面的经验，必须从以下几个方面搞好城市规划：(1)城市规划必须要求高瞻远瞩，立足现实，放眼长远，既不可急功近利，又不可好高鹜远。(2)城市规划必须发挥致富功能，通过规划，让土地、道路等国有资产升值。(3)必须注意维护好城市规划的严肃性、权威性，规划一经确定，任何人不得随意更改，严格执行规划一张图、审批一支笔，建设一盘棋制度，保证城市规划不折不扣地落实。(4)城市规划既要摆脱“水泥森林”的形象，又要克服向纽约、东京等玻璃围幕高层建筑、成片草皮广场、音乐喷泉这种城市“固定模式”发展的趋同倾向，要因地制宜，强调城市特色。(5)城市规划的制定必须科学民主，既要请专门的科研机构进行专业规划，制定详细的规划编制，又要征求广大市民的意见，做到集思广益，特别是重点规划好城市的功能分区，住宅区、商贸区、工业区、文化区、行政区等必须按照科学的原则合理划分。(6)城市规划必须兼顾旧城改造与新区开发，既要注重新区建设，又要加快旧城改造。
2.经营土地是经营城市的起点。土地是政府掌握的最大的城市资产，同时也是城市的稀缺资源，所以它的收益是直接的，因此许多地区把经营城市片面理解为经营城市土地，从而产生了不少问题，如急于求资，批光卖光；黑箱操作，价值流失；不留储蓄，后继为难；缺少规划，布局零乱等等。这也正从另一个方面说明城市土地在经营城市过程中的重要性，它是经营城市的起点。其一，它解决了经营城市起始阶段的资金问题，如昆山市近几年来实行土地有偿使用制度，每年土地收益达5亿元，占地方财政收的25%，其二，它为其它城市资产的市场化运作提供了经验。上海、大连、天津、苏州等城市在经营城市土地方面获得了巨大的收益，也积累了大量宝贵的经验。(1)明确国有土地有偿使用的观念，依法推行国有土地的有偿使用。除法律规定的国家机关用地、军事用地和国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地可以采取行政划拨外，其它建设用地全部实行有偿使用。(2)城市政府对土地一级市场高度垄断，并严格控制城市土地供应总量和开发总量，实行“一个龙头出水”和非饱和适度供应，只有政府高度垄断和控制土地市场，才能求得城市土地收益的最大化。(3)建立健全土地储备制度。对城区闲置厂房、土地、机关单位的办公设施、场地等，通过收购、收回、置换等方式，由政府集中储备和开发整理。(4)放活土地二级市场，采取市场运作方式。通过挂牌、招标、拍卖等形式公开出让国有土地使用权，保证开发城市土地依法进行，又使城市载体实行其经营的最高利润。
3.市场运作是经营城市的手段。市场经济手段是经营城市与传统意义上的城市建设之间的根本区别所在，这就要求在建设城市过程中，确立“无处不经营”的至上理念，利用城市资产优势，通过市场运作和机制创新，促进城市资产保值增值，以推动城市良性发展。(1)走“以地生财”之路，通过垄断土地一级市场，对土地使用权、项目开发权实行公开拍卖，将土地增值收益全部收归财政。(2)走“以资生财”之路，将长期以来由政府建设、所有、经营、管理的道路、桥梁、公厕、公园等公用基础设施的投资权、经营权、使用权、管理权进行拍卖、出让，将收益收归财政，改变过去部门收益状况。在改革城市基础设施建设管理体制过程中必须具体问题具体对待，对于纯公共产品，我们仍需由国家政府直接投资；对于由私人提供的准公共产品，完全市场化运作，计价收费；对于介于两者之间的由私人提供的公共产品，虽是国家政府投资，但不是由政府直接建设，它是由城市投资公司具体负责招标建设和管理，政府在中间仅起监督作用。(3)走“企业化”之路，积极推进城市公用事业改革。按照“政企分开、权责分离、建管分开、责任明确”的原则，把公用事业中的行政管理职能与具体化业务相剥离，引入竞争机制，并区分不同类型，实施分类指导。对供水、供气、供热行业，按照建立现代企业制度的原则，创造条件，通过独立改制、引资改制、切块改制等形式灵活运作，逐步进行公司改造。市政维修、园林、环卫等事业单位改组为市政公司、绿化公司、保洁公司，实行有偿服务、代办服务。(4)走“无中生有”之路，变现无形资产。随着城市整体价值的提升，城市无形资产也越来越引起人们的重视，许多城市在无形资产市场化运作方面积累了一定的经验，通过出售道路、桥梁、河道、广场、绿地的冠名权，拍卖城市公用设施广告发布权、城市公交线路使用权，甚至拍卖政府专项资金“存款权”，以积累城市建设资产。新疆乌鲁木齐市在2000年8月将金融一条街——人民路两侧的灯箱广告权以136万元的价格拍卖出去。山东淄博市临淄区全区通过出让城市基础设施建设权、经营权和道路冠名权，吸引了近4亿元民间资金。山东省莱州市2001年8月筹建的集中政府24个具有审批和收费职能部门统一办公的便民服务中心缺乏建设资金，便将“中心”18年收费的“存款权”以底价600万元进行拍卖，最终工商银行以680万元竞买成功。
4.投融资渠道是经营城市的源泉。城市建设的关键问题是资金问题，“经营城市”理念的提出，使我们可以通过“以地生财”、“以资生财”解决这一问题。而这个工作由谁直接负责？怎样才能做到“生财有道”？资金在城市建设过程中又如何实现有效配置？这就要求我们加快城市建设投融资体现改革，畅通投融资渠道。(1)组建城市建设开发公司，确立其城市建设投资主体的法人地位，实行企业化运作，下辖几个分公司，具体负责国有资产经营管理、城市基础设施投资、投资服务等工作，以资本运营为根本，盘活城市存量资产，多渠道为城市建筹集资金。(2)按照“谁投资、谁经营、谁受益”的原则，采取独资、合资、合作等多种形式，吸引国内外投资者参与城市基础设施建设经营，或采用BOT（建设—经营—转让）方式建设经营城市基础设施。盘活城市现有基础设施存量资产，通过产权转让、入股、拍卖、使用权出让、经营权转让等方式，吸纳社会资金，进行资产运营，也可采用TOT（转让—经营—转让）方式直接把存量资产转让给社会独立法人经营。(3)通过发行股票、债券、彩券等方式进行融资，以拓宽城市基础设施融资渠道。
5.主导产业是经营城市的支撑。经营城市如果离开了城市产业的发展，经营的将是一座空心城；如果一座城市没有主导产业的支撑，它将很难塑造城市特色，发挥中心城市的聚集、辐射功能，并失去长远发展的后劲。所以，各地经营城市不管是从经营土地开始还是从美化城市环境、创造城市品牌、培育城市产业开始，都不得不将培育城市主导产业作为近期或长期的发展战略。(1)充分研究城市的性质、功能和历史基础，依据城市发展的总体目标，准确定位城市的主导产业，并以市场选择为基础，通过适当的政策倾斜，使资源在主导产业部门得以最优配置。(2)以主导产业为中心，提升城市产业关联度。在同一城市中，产业之间的关联度越高，运输、管理等方面的成本将会大大降低，从而整个城市产业的效益将会大大提高。所以，我们在培育主导产业的同时，更重要的是要能形成以主导产业为龙头，与支柱产业、配套产业、服务产业等紧密相联的产业链。(3)围绕主导产业，优化城市产业结构，加快传统产业的改组改造。在提升劳动密集型产业技术水平的基础上，重点发展高新产业、附加值高和就业容量大的制造业以及其金融保险、信息服务、物流配送、专业服务等现代服务业，逐步淘汰和转移城市中心区污染重、占地多的工业，因地制宜发展持续产业和替代产业，促进形成新的增长点。
6.形象塑造是经营城市的目标。当今社会，品牌经济、品牌社会等理念已日渐深入人心。不但物质产品讲究品牌，精神产品也要讲究品牌，公司、团体、景观、城市，甚至服务方式也讲究品牌。对于城市来讲，城市品牌的创立其实就是城市形象的塑造。近年来，在报纸、电视等媒介上频频出现城市形象宣传的内容和画面，各大中城市都在塑造城市形象的同时加大城市宣传力度。因为城市形象就是吸引力、竞争力，它有助于城市整体价值的提升，有助于聚集更多的经济社会要素。毋庸置疑，城市形象的塑造和宣传，给人们留下了一个个各具个性的城市品牌：北京是中国的首都，政治文化中心；香港是东南亚最大的金融中心，中国的特别行政区；大连是中国北方著名的海滨城市，花园城市；深圳是中国第一个经济特区；西安是中国最著名的古都……诚然，城市个性形象的形成离不开历史的积淀，但更离不开后天的塑造和经营，如深圳特区最初只不过是与香港隔海相望的小渔村。那么又如何塑造城市形象呢？塑造城市形象就像塑造一个产品品牌一样，既需要遵循统一的标准，又需要突出自己的亮点。(1)结合自身实际进行合理的目标定位。据有关统计，到2001年，全国有180多个城市提出了建设“国际化都市”的发展目标，其中有40多个城市提出了建设“国际大都市”的目标。而同期国际范围内可称得上全球城市、国际都市、国际化大都市的城市数目为49个。我们进行城市目标定位时应该推崇大连经营城市的理念“不求最大，但求最好”，使城市成为“一个空气清洁的城市，适合人居的城市，企业挣钱的城市，温馨友爱的城市，交通便捷而不塞车的城市”。(2)改善城市生态系统。黑色的柏油马路、拥挤的电车、一个个高耸的烟囱冒着黑烟——这是传统工业社会留给我们的经典画面。随着生产力的发展，人们生活水平的提高，这种环境再也不适宜人们的居住要求，同时也成为影响现代城市形象的一道疤痕，所以许多传统工业城市正采取种种措施改变这一切。世界上重大的重工业城市莫斯科前两年开始实施转换第二、第三产业的计划，将市区的一些占地多、污染环境的传统工业企业分批分期地迁到城郊的卫星城，腾出地方来发展金融业、信息业、旅馆、饭店、商场、高级写字楼等第三产业；或辟为绿地，从而改善了城市中心区的微观生态环境。(3)创造性设计城市形象工程。可以说国内外著名城市的城市形象往往都有相应的城市标志性建筑或者纪念物来体现，巴黎有埃菲尔铁塔、凯旋门，美国有纽约自由女神，悉尼有歌剧院，北京有天安门，上海有东方明珠等等。恰到好处的形象工程就如贵妇人颈上的项链和手指上的钻戒，会使主人更加雍容华贵。城市形象工程的设计不是简单的照搬照抄，必须富有创造性，必须体现一定的价值观、理念和社会文化艺术涵养。(4)优化城市环境，使城市做到绿化、美化、净化、亮化。虽然这不是城市特色的体现，但它是现代化城市最基本的要求，也是人的本性要求，它体现了人对美的追求，体现了人与自然的和谐。(5)提高市民素质，树立城市人形象。市民形象是城市形象的一个重要方面，它的树立是一个长期的过程，最主要是通过行业服务和政府服务两个窗口来树立，同时在人与人交往过程中体现。市民形象的树立离不开市民素质的提高，而市民素质的提高只有通过由社会教育、学校教育、家庭教育组成的教育网络，加强社会公德、职业道德、家庭美德的宣传来实现。(6)加大文化设施投入，提升城市文化品位。利用城市资产经营收益，进行文化广场、影剧院、博物馆、科技馆、会展中心等文化设施建设，为市民相互交流、娱乐休闲、陶冶情操提供了场所和条件。
三、经营城市的模式选择
由上不难看出，经营城市的各个要素不仅自成系统，而且相互之间存在着种种联系，这些联系使各要素按照特定的目标结成大系统。而各要素在大系统内部组合的结构、层次和目标不同，又将形成不同的经营城市的模式。
依据一定阶段上城市发展的总体目标定位的不同，可将经营城市归纳为：环境经济模式、产业经济模式和综合经济模式。环境经济模式是将城市作为最大的产品从总体上来规划、设计、建设和经营，通过营造城市最佳投资环境和最宜人居住环境，吸引国内外商家投资和国内外游客消费，从而为城市发展争取到足够的资金，进而带动城市经济社会发展的一种经营模式。环境经济模式以大连、昆明为主要代表，环境建设和形象塑造只是一个近期的或者说浅层次的目标，而长远的、深层次的目标是通过形象塑造提高城市的知名度，以聚集更多的外来经济要素，使城市实现增值。产业经济模式是通过大力发展工业名牌，形成以名牌企业集团为支柱的工业体系，来提升城市知名度的一种经营模式。产业经济模式以青岛、广州为代表，这类城市一开始就把自己定位为一个工业中心，到一定的阶段后，即拥有了工业名牌后，再开始建设城市品牌。通过已建立起的知名企业来吸引外来投资，通过自己所生产的产品输出到区外来获取收入，从而带动城市基础设施建设和经济发展。综合经济模式是指在城市建设过程中使环境与经济都得以兼顾，既大力推进环境建设，又建立起一系列工业品牌的一种经营模式。综合经济模式以上海、香港为代表，这类城市由于经济发展阶段上的先天优势和强大的经济实力的保障，在城市建设中环境建设与产业建设并举，无法准确界定发展阶段。
依据经营城市过程中市场化运作方式的不同，可将经营城市归纳为：开发经营模式、资本转换模式、节支效益模式。开发经营模式主要是通过土地、旅游、环保等资源的高质量、多层次的开发，使资源增值，增加对社会资本的吸引力，增强可变现能力。资本转换模式主要是盘活城市拥有的有形、无形的存量资产，转换资本形态，优化资源配置，加快城市开发和建设。如：房地带路、市政设施有偿服务、出让有时限经营权、土地置换、抵押置换等形式。节支效益模式主要是指在经营城市过程中从资金源头上抓起，精打细算，尽量少花钱多办事。比如，在城市规划和设计环节上搞好科学论证，尽可能降低造价；公用事业单位实行企业管理，减少财政负担等等。
当然，依据其它标准还可以归纳出更多的经营城市模式，而在这些模式中，我们无法确定何种模式是最优模式。具体到某个城市选择何种模式，必须要结合自身实际和具体发展阶段来确定。不管怎样，我们在经营城市过程中应始终记住，当处在城市经营初级阶段时，由于缺乏经验，应当选择少数部门或领域进行试点，优先选择易于资产化、资本化的有形资源进行经营，利用其放大效应筹集城市建设资金；当城市发展进入较高级城市化阶段，已具备了一定的物顶基础时，经营城市的重点应当向精神文明、生态环境、教育文化等方面倾斜，否则将无法实现城市的可持续发展。
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