国外高等教育管理的三种模式及借鉴意义，本文主要内容关键词为：三种论文,教育管理论文,意义论文,国外论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国目前所进行的高等教育管理体制改革，一方面要适应我国经济改革与社会发展的需要，另一方面又要顺应国际科技、教育改革与发展的潮流。改革开放的中国，高教管理体制也应该而且可以学习、借鉴国外高教管理体制方面的有益经验，吸取其教训。
一、国外高等教育管理的三种模式
依据中央教育行政与地方教育行政各自分享教育行政权力的多少，国外的高教宏观管理模式主要有三种，即：分权型、集权型、结合型。[①]
高等教育宏观管理上实行分权制的国家，地方自主占统治地位，高教事业由地方独立经营、管理，中央教育行政处于指导、服务的地位。美国和前联邦德国基本上属于这一类型，但又各有特点。这里，我们仅以美国为例。
美国的普通行政分为联邦、州、县三级。管理学校的基层单位在西南部的一些州是县，但在大多数州都是学区。这样，美国的教育管理便分为联邦、州、学区三个层次。由于教育主权在州，加上层层分权，美国高等教育便形成了“地方负责经营管理，州承担主要责任，联邦施加广泛影响”的总体格局。由于教育主权在州，因此建国后相当长时间联邦政府都没有设立管理全国教育的行政机构。后经教育界倡议和争取，才于1867年成立联邦教育部，但地位不高，职权甚小。时至今日，联邦教育部的职权仍然只有三项：一是负责分配和管理联邦政府补助地方的拨款；二是通过多种方式从事教育研究，并将成果加以推广；三是从事全国教育状况的资料统计，供地方教育决策时参考。总之，美国的高等教育实行的各州分权的管理体制，州政府对本州的高等教育具有广泛的权力；而联邦政府对高等院校没有直接的管辖权，只是依据国会制订的各种立法，通过教育拨款，把联邦政策渗透到各州和地方，从而对高等教育施以间接的影响。
高等教育宏观管理实行集权制的国家，国家直接干预高等教育，地方教育机构必须遵循中央政府规定的方针，教育自主处于次要和服从的地位。法国和前苏联基本上属于这一类型。前苏联解体后，这种模式相应也有所变化。这里，我们仅以法国为例对集权型略加阐释。
法国的普通行政区划分为中央、省、专区、县、乡镇五个层次。教育行政层次与普通行政层次并不完全对应。目前，法国尚没有一种称为“大学区”的教育行政专门区划。法国的教育行政管理单位实际上只有中央、大学区和省三个层次。长期以来，法国由教育部统管全国各级各类教育。为了加强对高等教育的领导，突出大学的特殊性，法国曾于1974年在教育部之外另设大学国务秘书处，后升格为大学部。为加强全国各级各类教育的统一和协调，又将教育部和大学部合并为国民教育部，统管全国教育，作为中央一级的教育行政机构，教育部（国民教育部、大学部）在高等教育方面的主要职责是：制订方针政策，审批各学校各专业授予国家文凭的权力，批准对教授、讲师的任命及其他人事安排，确定限额招生的专业的招收名额，分配各学校的经费，确定各种国家文凭和学位的考核方式及基本要求。可见，法国的教育部权力是相当大的，一切教育方面的有关法令，政策，课程等多由中央决定，地方各级间自由伸缩的余地不大。大学区总长代表教育部长、省教育厅长（又称大学区督学）又代表大学区总长，在各自的辖区内行使权力，两极层层把关，实现中央意图。以前曾流行一种说法，法国的教育部长只要看一下手表，就可以知道全国任何一所学校当时在上什么课程。对大学来说，教育部长当然更是了如指掌，大权在握。
高等教育宏观管理模式的第三种类型是结合型。其特点是，教育行政既不是严格的中央集权，也不是绝对的地方分权，而是介于二者之间。英国和日本属于这一类型，两国又各有特点，英国的结合型偏重于分权，日本的结合型则偏重于集权。
英国的中央教育行政机构几度易名，地位一直不高。直到1944年设置教育部，1964年改称为教育科学部后，职权才逐渐加强。就高等教育宏观管理而言，教育科学部有权制定政策，颁布法令、规划等并监督地方贯彻执行。地方教育当局则直接设置学校，制定课程标准，选用教科书，聘用教师等。可见，在教育行政宏观管理上，中央与地方是各负其责，中央重在宏观调控，而经营管理实权在地方。在推行国家高等教育政策的过程中，中央和地方属于一种“伙伴”关系，中央侧重于指导、鼓励、监督，地方则实施具体管理。
日本的教育行政有中央、都道府县、市镇村三个层次。地方两级教育行政相互之间处于平级地位。日本国会参众两院均设有教育常务委员会，审查政府的教育方针、教育法规、教育计划等等，是日本教育政策也是日本高等教育政策的最高审核、决策机构。而政府教育行政机构文部省，受首相的委托，主管全国的教育包括高等教育工作。根据《文部省设置法》规定，文部省关涉高教管理的职责有以下几方面：（一）制定改进学校教育工作的措施，及制定远景和近景规划；（二）确定学校与教育机构的物质设备、人事配备、教学设施等方面的标准；（三）对教育委员会、地方行政机关、大学以及其他文化教育机构发布指示和提出建议；（四）审批新设学校、教科书、人事任免等工作；（五）管辖国立大学、短期大学、高等专门学校及高中，并拨发教育经费。文部省对国立大学的直接管理较多。公立高等学校则主要由都、道、府、县和市的地方政府，依据文部省规定的各项高等教育标准实施管理。而作为地方政府教育行政机构的教育委员会是向同级议会负责，而非向文部省负责。教委对内有组织权、事务分工权、制定规划权，对外则有行政执行权。据此，日本教育家认为，日本的高等教育体制既有权力集中的色彩，同时又保留着权力分散的因素。
二、国外高教管理三种模式的利弊及改革趋势
国外的上述三种高等教育行政管理模式，如果大而化之来看实则是两种倾向，即集权与分权，因为结合型并非是二者绝对平衡，而是有所偏重的。[②]
世界上的事物总是难以十全十美的，高等教育管理体制也是这样。实行中央集权制，便于由中央政府对全国的高等教育事业进行统一规划；有助于保证高等教育的质量标准；有利于提高全国高等教育的管理效率；有利于克服地方的不平衡性。但集权制又有其明显的弊端。当今社会，科学技术迅猛发展，社会生活也不平衡，这就需要地方有一定的自主权。如果过分集权，便容易束缚地方的手脚，减弱其适应社会变化的能力。整齐划一，往往易于脱离实际，不利于因地制宜，形成特色。没有多样性，也就没有灵活性和适应性。
与中央集权制相反，实行地方分权制有利于充分发挥地方办学的积极性，因地制宜发展高等教育，使教育具有灵活性、适应性；有助于开展教育实验和自由竞争。但分权制也有其不足之处。集权制的长处，往往就是分权制的短处。过分分权，容易强化地区间的不平衡，进而影响教育机会的均等；过分分权，也不利于全面提高教育质量、教育效率。此外，由于地方能力有限，高教方面的许多问题如果没有集中协调、宏观控制，就难以解决。
由于两种高教宏观管理模式各有利弊，且正好互补，因此，国外高教行政管理体制改革的总体趋势是，集权型与分权型相互靠拢，相互吸收，以求取长补短，臻于完善。实现中央集权制的国家，为了充分发挥地方办教育的积极性，正在逐步放权，赋予地方更大的自主性，通过广泛建立咨询审议机构，巩固与完善视学制度等途径，逐步实现管理的民主化，以加强对中央政府权限的制约，提高中央政府决策的科学性。而实行分权制的国家，则先后建立教育部（或教育科学部），逐步加强中央教育行政的权限。与此同时，通过教育立法、拨放高教投资等手段，来体现中央政府的意图和国家重点，从而使高等教育纳入国家的战略计划之中。
三、国外高教管理模式及其改革对我们的启示
他山之石，可以攻玉。我们介绍、评述国外有代表性的几种教育管理模式及其变革态势，目的是从中学习有益的经验，吸取失败的教训，促使我国高教宏观管理体制改革少走弯路，健康发展。我们认为，从国外高教行政管理模式及其变革中，至少可以得到以下几方面的启示：
第一，高等教育宏观管理模式必须符合自己的国情。
《中国教育改革与发展纲要》中讲，“教育新体制”应该与“社会主义市场经济体制和政治体制、科技体制相适应”，绝不是一句空话，其间有丰厚的内蕴和深刻的道理。通过比照国外高教管理模式，我们对此有了更清楚、更深入的了解。
美、英、德、法、日等国，从政治制度上讲都是实行资本主义制度，从经济体制上讲都是搞市场经济。但它们高教管理的宏观模式是各不相同的，哪怕是同属一个大的模式范畴，其具体内涵和表现形式也是有明显差别的。这其间有政体（具体的）制约，经济模式的影响，也有教育传统的折射。
仅以市场经济模式为例略加分析[③]。众所周知，世界各国发展的进程不同，各国的历史、社会、政治、文化与发展过程所处的国内外经济环境不同，因而各国的市场经济模式也有很大差异。如美国，其市场经济模式被称为“消费者导向型市场经济模式”，又称“自由主义的市场经济”。它十分强调市场力量对促进经济发展的作用，认为政府对经济发展只能起次要作用。推崇企业家精神，崇尚市场效率，批评政府干预。而德国的市场经济模式，则是所谓“社会市场经济模式”。德国认为，它实行的是宏观调控的社会市场，既反对经济上的自由放任，也反对把经济统紧管死，而是要将个人的自由创造和社会进步的原则结合起来。它既保障私人企业和私人财产的自由，又要使这些权利的实行给公众带来好处。在国际和市场的关系上，它的原则是国家要尽可能少干预而只给予必要的干预。国家在市场经济中主要起调节作用，并为市场运作规定总的框架。所以德国实行的社会市场经济，实际上是国家有所调节的市场经济，以保证市场自由和社会公平之间的平衡。
同样是搞市场经济，美国模式与德国模式不一样，它们各有其不同的内涵和特点。同样是实行高教管理的分权制，两国也有明显差异。比较教育学者将美国的分权称为“层层分权”，而将德国的分权称为“半截分权”。[④]如果我们把两国的高教管理模式与各自的市场经济模式相对照，便不难发现，经济模式与高教管理模式是相互对应的。从某种程度上甚至可以说，正是美国的“自由主义市场经济”，孕育了它“层层分权”的典型的高教管理分权制模式；也正是德国注重宏观调控，又不把经济统紧管死的“社会市场经济”，孕育了它所折衷的“半截分权”的高等教育宏观管理模式。德国的高教行政管理中，各州有办理高等教育的行政权和立法权。中央政府也有权提出有关高等教育立法的建议。高等学校隶属于各州，受州教育部监督。高校基建费由中央政府和州政府平均分担，经费常由州政府单独负担。各州教育部长常务会议、中央政府教育规划委员会、高校基本建设委员会等全国性组织，起着协调各州教育问题的作用。作为对高等教育负责的联邦团体——科学评议会，负责协调中央和州两级制定的科学发展纲要。此外，还有大学校长会议，主要功能也是协调。[⑤]
市场经济没有固定的“标准模式”，高教行政管理也不可能有一个统一的“最佳模式”。但对世界各国来说，有一点是共同的，那就是高教管理体制必须与本国的经济体制相适应。我国目前正逐步建立和完善社会主义市场经济体制，这种体制是有中国特色的，而我们着手建构的高教宏观管理体制，必须与经济体制的改造与发展相适应。这种适应，不只是外在形式上的，而必须是内在精神上的。此外，高等教育管理体制还与政府体制、教育传统等有十分密切的联系，对此本文就不再展开。
第二，高等教育的宏观管理不能照搬别国模式。
这是上述问题的另一个侧面。我们知道，政治体制、经济体制的改革不能走别国的老路，亦步亦趋，高教管理体制改革也是如此。迷信外国，照搬他国模式，往往弊端丛生。中外高教改革中不乏这方面的历史教训。
第二次世界大战以前，日本的高等教育行政是极端的中央集权制。战后，由于美国的介入和影响，日本对高等教育行政进行了重大改革，实行地方分权制。1947年3月颁布了《教育基本法》和《学校教育法》，其中与高教管理有关的内容有：建立旨在促进个性发展的教育思想；废除中央集权的教育行政领导体制；允许私立学校的存在；强调应当特别重视学术自由，教育的实效性与互相尊重与合作。此后，日本还颁布了一些其他旨在分权的教育立法。这一从集权到分权的高教管理体制改革，曾对战后日本高教发展起过一定的积极作用。[⑥]但是，在仿效美国、实行地方分权制的过程中，很快出现了许多问题。由于高教管理体制的改革，中央的管理权限一度大为削弱，使文部省只成为一个在方针、政策、规划方面进行指导的监督性机构。由于日本的国情不同于美国，高等教育管理分权后，在教育的布局、结构、质量等方面均出现了问题。鉴于此，日本又从50年代起，逐步强化中央教育行政的集权制。[⑦]因此，目前日本的高教行政管理体制是偏于集权的“结合型”，这是其顾及国情，承袭传统，同时又适当吸收美国经验的改革结果。
我国在建国初期，为了适应国民经济的恢复，和“一五”期间大规模的经济建设，中央教育部统一指挥，集中领导，会同中央有关业务部门，根据国家建设布局，规划高等学校布点，实行院系调整，逐步加强中央教育权威，为国民经济建设迅速培养了大量人才。但是，由于高教管理照搬前苏联模式，同计划体制和财务体制一样，存在过分强调集中统一的问题，限制、影响了学校和地方积极性的发挥。而且，随着社会经济的日益发展变化，这种弊端更加明显。我们今天进行高等教育办学体制、投资体制、招生分配制度以及管理体制改革，所要解决的许多问题仍与前苏联模式的深远影响息息相关。看来，在宏观管理方面，如何适当吸取国外先进经验、积极因素，同时又联系本国实际改革创新，既是历史的经验，又是现实的课题。
第三，管理体制不能一成不变，而应随着形势的发展变化不断改进。
各种类型的高教行政体制都各有其特点，各有其利弊，高等教育行政管理体制改革的任务就是要兴利除弊。如前所述，由于各国的社会制度、国家体制、经济体制、教育传统不同，教育行政体制的模式和具体内涵往往差异较大。一方面，教育行政体制受制于政治、经济以及教育传统，另一方面，教育行政体制又制约着高等教育事业的发展。因此，为实现国家的教育目的，促进高教事业的健康发展，行使有效的行政管理，改革高教行政体制已成为世界范围内高教改革的主要内容。
当今世界，政治在变化，经济在发展，科技文化与教育自身也在大踏步前进，如果墨守成规，抱住过去的高教行政管理模式不放，无疑是错误的。现在，实行中央集权制的国家，正逐步加强民主化，给地方更多的自主权；而实行高教行政管理中央与地方合作制的国家，也存在一些独特的问题，也在不断改进和完善的过程中。
我国现行高教行政管理体制正在改革之中，并正在努力探索具有中国特色的、适合中国国情和教育实际的新模式。这种目标模式的选择确立，一方面必须立足国情，立足本国高等教育实际；另一方面也要顺乎世界高教行政管理体制改革的潮流，借鉴其科学比照、取长补短的精神。此外，即便是经过一段时间的探索，寻找到了一个比较合适的高教宏观管理模式，也并非就可以一劳永逸。社会在发展，高等教育也在发展，其管理模式必须充满活力、不断更新，做到平衡与发展、稳固与灵活的动态统一。
注释：
[①] 参阅袁祖望：《中外教育管理比较》第一章，武汉工业大学出版社1992年版。
[②] 参阅符娟明主编：《比较高等教育》，北京师范大学出版社1987年版，第588页，第516－585页。
[③] 参阅马洪主编：《什么是社会主义市场经济》“附录”部分，中国发展出版社1993年版。
[④] 参阅袁祖望：《中外教育管理比较》第6－9页。
[⑤] 郑仪：《西德高等教育概况和问题》，载《高等教育的现状和趋势》，人民教育出版社1979年版。
[⑥] 参阅赵祥麟主编：《外国现代教育史》，华东师范大学出版社1987年版，第409－411页。
[⑦] 参阅符娟明主编：《比较高等教育》第562－563页；吴文侃、杨汉清主编：《比较教育学》，人民教育出版社1989年版，第657页。
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