城乡代表性基本公共品的多重结构：义务教育、医疗卫生与养老保险，本文主要内容关键词为：养老保险论文,医疗卫生论文,义务教育论文,代表性论文,城乡论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
二元制公共品供给制度、“一纵两横”的非均衡性制度安排，导致明显的城乡以及地区间基本公共品供给差异。尤其从20世纪90年代中期开始，这种差异迅速扩大，引起诸多学者的关注。在义务教育、卫生医疗、社会保障等具体公共品供给差异或公平性评价领域，涌现了大量的研究文献。这些研究分别从不同角度对公共品供给的差异状况与原因进行了分析，但还缺乏在统一的框架下对于基本公共品城乡差异进行较为全面的分析。在此，拟围绕义务教育、医疗卫生和养老保险三类重要的基本公共品供给的城乡差异进行剖析。
一、城乡代表性基本公共品供给差异结构分析
这里主要是揭示城乡基本公共品供给差异的地区结构、项目结构，以及项目内结构。项目内结构，指每种基本公共品在机会、过程或结果等方面表现出的差异。不同的公平理论强调的方面或元素不同，选择的评价域不同。但希望能较为全面地分析城乡公共品供给差异，因此，尽量使评价域包括机会、过程与结果，以揭示项目差异的内在结构。
（一）指标选择
从可获得性与获得水平两条主线设计评价指标。可获得性主要反映人们能否或是否获得公共品供给，是机会均等与否的集中体现。获得水平反映人们获得公共品的数量与质量，是过程的直接体现。由于结果受太多因素，主要是个体差异的影响，所以，假定在机会与过程大致均等的前提下，个体的受益结果也大致相同。并且在假定下，认为获得水平评价也是结果均等与否的间接评价与体现。
当然，可获得性与获得水平的评价指标彼此不可能完全对立，它们在许多情况下彼此紧密联系。以义务教育为例，教育资源拥有水平过低，不仅会影响相关的获得水平指标，还必然影响就学机会，即影响某些可获得性指标。因此，在此只是根据各指标的侧重点不同，区分可获得性与获得水平两大类指标，以期望多层次、多角度地分析、揭示不均等性结构。
1.义务教育
(1)可获得性。选择义务教育完成率作为义务教育实际可获得性的反映指标。没有选择中小学毛入学率、净入学率、小学升学率等指标，原因主要有三个方面：一是毛入学率是在校学生总数与学校内外学龄人口的比例，有时达100%，有时超出100%，而且近十年来几乎没有变化，这并不能反映义务教育普及工作的成绩。二是经过国家多年的义务教育普及工作，中小学净入学率已经达到98%左右的高水平，考虑到可能存在疾病等原因不能入学，其值说明我国中小学学龄儿童几乎都在接受义务教育，也不能较好地反映现阶段义务教育的问题与绩效。三是小学升学率等于初中招生数与小学毕业生数之比，近年来也一直处于98%较高的水平，也很难描述义务教育的进展状况。[1]在毛入学率、净入学率与小学升学率均已较高的情况下，只有义务教育完成率能较好地全面反映义务教育的实际获得性。
(2)获得水平。选择生均预算内教育经费、生均教育经费、生师比三类指标。生均预算内教育经费支出，最为直接地反映了政府对义务教育的投入水平。但是，由于我国的义务教育还未达到完全免费的程度，因此，义务教育的实际获得水平，乃至实际可获得性还受个人经济条件的约束。单一比较生均预算内教育经费支出，会掩盖经济门槛导致的受教育水平不均问题，会低估政府的责任缺失程度。因此，这里补充生均教育经费比较。此外，从教育经费投入到产出结果，如毕业、升学，还有一个较长的过程，一些过程变量也会影响教育实施的结果、效果，如师资力量、教学设施等。鉴于数据的可获得性，选择生师比作为过程变量的代表，虽然该指标不能代替所有的过程影响因素，但教师充足性所发挥的作用往往是其他教学硬件无法替代的，因此，可以说生师比是非常重要的过程变量。
2.卫生医疗
(1)可获得性。主要从自来水普及率与卫生厕所普及率两个方面比较评价城乡卫生环境可获得性。
(2)获得水平。由于无法获得公开、连续的地区、城市、农村公共卫生经费投入数据，选择每千人拥有卫生技术人员数与床位数两个指标，代表各地区居民所获得的卫生医疗服务。严格地说，应当比较非盈利性卫生医疗机构的卫生技术人员数与床位数，但无法获得该口径的农村统计数据。比较所有卫生机构的卫生技术人员与床位数，这虽然在一定程度上会高估非盈利性公共卫生服务供给水平，但意在纵向上城乡间差异的比较，以及横向上地区间城乡差异程度的排序，因此，高估的部分在一定程度上会相互抵消。理论上，病床利用率也反映了居民的实际获得水平，但从时间纵向上来看，该指标在若干年里变化幅度都不大，有很强的稳定性，因此，舍弃了这一因素。
3.社会保障
在社会保障服务领域，只能连续性的获得农村养老保险参保人数方面的数据，没有养老保险支出，及其他社会保障方面的数据，因此，在此仅以城乡养老保险覆盖率差异代表城乡社会保障差异。且定义：保险覆盖率＝养老保险参保人数／总人口数。
（二）评价方法
1.差异程度
二是义务教育完成率绝对差异。这里仅计算地区整体义务教育完成率：义务教育完成率＝某年地方初中毕业生数／九年前地方小学招生数。不分城乡计算的主要原因是考虑到农村初中生可能在县中学就读，或随在城市务工的父母在城市读书，如果按城乡分别计算义务教育完成率，会造成低估农村义务教育完成率，而高估城市的假象。同时还假定按地方计算的整体义务教育完成率越高，意味着城乡义务教育完成率差异越小。由于城市经济条件与教育意识均胜于农村，因此，上述假定可以被接受。在这种情况下，义务教育完成率绝对差异=1／义务教育完成率，值越小表明城乡教育差异越小。
（三）城市相关变量数值的计算办法
由于某些变量难以直接获得统一口径的城市与乡村相应指标，为获得城市相应指标，一般性处理办法是：城市人均变量=（地区变量-农村变量）／（地区总人口-农村总人口）。具体指标计算如下：
1.城市小（中）学生均（预算内）教育经费支出＝（地方小（中）学（预算内）教育经费支出-农村小（中）学（预算内）教育经费支出）／（地方小（中）学生-农村小（中）学生）
2.城市小学生师比＝（地方小学在校生-农村小学在校生）／（地方小学专任教师-农村小学专任教师）
3.城市初中生师比。由于有相当比例的农村初中生在县镇中学就学，因此，我们计算广义的农村初中生师比与相应的城市初中生师比差异。广义的农村初中生师比＝县乡初中在校生／县乡初中专任教师。相应的城市初中生师比＝（地方初中在校生-县乡初中在校生）／（地方初中专任教师-县乡初中专任教师）
4.城市每千人拥有卫生技术人员数＝（地区卫生技术人员总数-乡镇与村卫生技术人员总数）／（地区总人口-农村人口）
5.城市每千人拥有床位数＝（地区床位总数-乡镇卫生院床位数）／（地区总人口-农村人口）
（四）评价结果
受制于农村社会保障数据的公布，以2000～2005年各地区为样本，评价除西藏之外大陆地区30个省、市、自治区基本公共品城乡差异。评价指标所涉及的参数来源如下：义务教育类均来自各年的《中国教育统计年鉴》、《中国教育经费统计年鉴》，卫生医疗类来自各年的《中国卫生统计年鉴》，社会保障类来自各年的《中国劳动和社会保障年鉴》，各地区总人口数据来自各年的《中国统计年鉴》，农村总人口数据来自各年的《中国农村统计年鉴》。
1.义务教育
表1数据显示，从时间纵向来看，除个别地区（广东、上海、福建）外，2000～2005年间各地区城乡义务教育服务差异程度都呈下降趋势。从地区排名比较来看，2000年义务教育城乡差异指数最小的10个省市区依次是：上海、浙江、宁夏、北京、陕西、江西、山西、福建、青海、内蒙古。其中，东部地区4个，中部地区2个，西部地区4个。①2005年最小的前10个省市依次是：内蒙古、北京、吉林、山西、江西、青海、湖南、上海、陕西、河北。其中，东部地区3个，东北地区1个，中部地区3个，西部地区3个。2000年排名后十位的依次是：新疆、甘肃、广西、广东、河南、天津、山东、湖北、安徽、贵州。其中，东部地区3个，中部地区3个，西部地区4个。2005年排名后十位的依次是河南、四川、安徽、江苏、广西、湖北、重庆、天津、贵州、广东。其中，东部地区3个，中部地区3个，西部地区4个。
从地域来看，2000年，40%的东部地区、33%的中部地区、36%的东部地区、25%的中部地区、36%的西部地区进入前十名。而2005年，30%的东部地区、33%的东北地区、50%的中部地区、27%的西部地区进入前十名。在后十名的排序中，三个地区整体而言没有什么变化，均是30%的东部地区、50%的中部地区、36%的西部地区进入后十名。
2005年内蒙古义务教育差异指数最小，位居第一且为负，意味着从7个方面的综合评价来看，农村教育状况几乎不劣于城市。从子指标的数据分析来看，这主要源于预算内支出向农村的重大倾斜，以及农村中小学生师比的下降。个别经济发达地区义务教育差异指数较大，如广东与江苏，排名靠后，主要原因是中小学生均预算内及总教育经费支出差异过大。
从表2反映的义务教育子指标与整体差异变化情况来看，差异缩小速度最快的前十名中，东部地区约占27.5%，东北地区约占7.5%，中部地区约占26%，西部地区占39%。从地域来看，有27.5%的东部地区、25%的东北地区、44%的中部地区、35%的西部地区进入前十名。从子指标分析来看，西部地区在义务教育完成率提升方面成绩显著，在其他获得水平类指标的提升成果来看，略逊于经济较发达地区。
2.3 卫生医疗
表3数据显示，在时间纵向上，各地区卫生医疗城乡差异程度在2000～2005年间并未呈现出一致性改善的状况，相反，一些地区表现出城乡差异加大的趋势，主要因素是城乡每千人拥有的床位数量有较大差异。
在横向比较上，2000年，卫生医疗服务城乡差异指数最小的前十位依次是：上海、江苏、湖北、新疆、内蒙古、北京、吉林、海南、广东、黑龙江。其中，东部地区5个，东北地区2个，中部地区1个，西部地区2个。2005年差异程度最小的前十位依次是：上海、江苏、广东、湖北、山东、福建、海南、内蒙古、北京、吉林。其中，东部地区7个，东北地区1个，中部地区1个，西部地区1个。2000年，卫生医疗服务城乡差异程度的后十名排序依次是：河北、陕西、甘肃、湖南、河南、青海、云南、宁夏、贵州、广西。其中，东部地区1个，中部地区2个，西部地区7个。2005年，后十名排序依次是：河南、湖南、青海、甘肃、宁夏、陕西、云南、广西、浙江、贵州。其中，东部地区1个，中部地区2个，西部地区7个。
表1 2000～2005年义务教育城乡差异指数
注：①由于重庆1997年始为直辖市，在计算1991～1996年入小学、2000～2005年初中毕业的地区义务教育完成率及差异时，将重庆的统计数据并入四川省，计算出四川省的义务教育完成率与差异，并视同为重庆市的义务教育完成率与差异。②排名以2005年指数由小到大排序，表3、表5、表6同。
从地域来看，2000年，50%的东部地区、67%的东北地区、17%的中部地区、18%的西部地区进入前十名，而2005年，有70%的东部地区、33%的东北地区17%的中部地区、9%的西部地区进入前十名。2000年与2005年进入后十名的比例相同，均是10%的东部地区、33%的中部地区、64%的西部地区。
表2 义务教育城乡差异缩小幅度排名
表4 卫生医疗城乡差异缩小幅度排名
注：*京、津、沪三个地区农村自来水普及率2000年就已达100%。沪农村卫生厕所普及在2000年就高达90%以上，位居全国第一位。
无论是比较2000年与2005年地区占有率、还是地域占有率，统计数据均充分显示出差异程度的地域性与经济相关性，即经济发达地区的卫生医疗城乡差异程度小，反之，差异程度大。
从表4来看，在卫生环境普及类指标（改水受益率与改厕率）差异缩小程度上，改善最为显著的前十名中，东部地区平均占20%，中部地区平均占10%，西部地区占70%。从地域来看，平均有20%的东部地区、17%的中部地区、64%的西部地区进入前十名。卫生环境普及率改善速度最快的地区是西部地区，并不意味着东、中部地区在改善卫生环境普及方面表现不佳，而是因为大部分东、中地区的卫生环境普及率已经较高了，有的已达100%。
从卫生医疗的整体差异改善速度而言，西部地区表现并不明显弱于其他地区，尤其是不甚弱于中部地区。但从子指标比较来看，西部地区的进步主要体现在卫生环境普及率上，而不是卫生医疗服务水平。在医疗类指标以及卫生医疗差异指数方面，经济发达的东部地区在缩小城乡差异上则明显胜于东北、中部与西部地区，这与表3显示的规律一致：城乡差异程度与经济发达程度负相关。
3.社会养老保险
从表5来看，2000年，养老保险城乡差异率最小的前十名依次是：上海、黑龙江、江苏、浙江、山东、湖北、北京、江西、福建、山西。其中，东部地区6个，中部地区4个。2005年排名前十位的依次是：上海、江苏、山东、北京、黑龙江、山西、内蒙古、江西、海南、湖北。其中，东部地区5个，东北地区1个，中部地区4个。2000年，排名后十位的依次是：湖南、广西、广东、新疆、河南、重庆、贵州、吉林、甘肃、天津。其中，东部地区2个，东北地区1个，中部地区2个，西部地区5个。2005年排名后十位的依次是：河南、甘肃、吉林、云南、广西、青海、陕西、四川、天津、宁夏。②其中，东部地区1个，东北地区1个，中部地区2个，西部地区6个。
表3 2000～2005年卫生医疗城乡差异指数
从地域来看，2000年，60%的东部地区、67%的中部地区进入养老保险城乡差异程度最小的前十名；2005年，50%的东部地区、33%的东北地区、67%的中部地区进入前十名。2000年，20%的东部地区、33%的东北地区、33%的中部地区、45%的西部地区进入后十名排序，2005年，相应比例为10%的东部地区、33%的中部地区、17%的中部地区与64%的西部地区进入后十名。
从2000～2005年间城乡社会养老保险差异的缩小程度来看，排在前十位的依次是：贵州、重庆、山西、海南、内蒙古、北京、山东、江西、上海、江苏。其中，东部地区5个，中部地区3个，西部地区2个。即45%的东部地区、38%的中部地区、18%的西部地区进入差异缩小速度最快的前十名。
以上统计分析都表明，经济发展水平越高，居民平均收入越高、地方财政能力越强的地区，城乡养老保险差异程度越小，均等化速度越快。城乡差异程度及其变化率与地区经济发达程度明显负相关。
4.总体评价
由表6可知，从地区排名来看，2000年，总体差异最小的前十名依次是：上海、江苏、湖北、黑龙江、北京、山东、浙江、内蒙古、山西、福建。其中，东部地区6个，东北地区1个，中部地区2个，西部地区1个。2005年城乡差异最小的十个地区依次是：上海、江苏、山东、北京、湖北、黑龙江、内蒙古、山西、海南。其中，东部地区5个，东北地区1个，中部地区4个。2000年，总体差异后十位依次是：湖南、广东、宁夏、新疆、重庆、广西、河南、吉林、贵州、甘肃。其中，东部地区1个，东北地区1个，中部地区2个，西部地区6个。2005年排名后十位的依次是：湖南、河南、吉林、甘肃、云南、广西、青海、陕西、四川、宁夏。其中，东北地区1个，中部地区2个，西部地区7个。
从地域来看，2000年，60%的东部地区、33%的东北地区、33%的中部地区、9%的西部地区进入总体差异最小的前十名；2005年，相应比例为50%的东部地区、33%的东北地区、67%的中部地区、0%的西部地区进入前十名。2000年，10%的东部地区、33%的中部地区、55%的西部地区处于总体差异后十名排序里；2005年，相应比例为0%的东部地区、33%的东北地区、33%的中部地区、64%的西部地区。
从各地区城乡差异纵向比较来看，大部分的东部地区(80%)——北京、天津、河北、上海、江苏、福建、山东、海南，部分中部地区(50%)——山西、江西、湖北，东北地区(67%)——黑龙江、辽宁，极少数西部地区——内蒙古，在2000～2005年的6年间，指数变化程度不大。西部地区中除重庆、贵州有明显改善，其余地区则明显恶化。究其原因，主要是在养老保险发展程度上农村远远落后于城市。
表5 2000～2005年社会养老保险城乡差异指数
从2005年差异程度横向比较来看，地区间城乡差异程度区别很大。2005年，城乡差异程度最小的上海地区，总指数仅为0.7511，而排名最末的四川总指数为234.27。
比较上述统计值及其变化情况，充分表明城乡基本公共品总体差异程度与地区经济发展水平负相关。东部地区公共品城乡差异程度远小于西部地区。而且，在2000～2005年间，中部地区进步最为显著，西部地区反而有相对恶化趋势。
二、结论与对策建议
借鉴阿玛蒂亚·森可行为能力分析方法，从基本可行能力出发，选择义务教育、卫生医疗与养老保险三类基本公共品，分析了我国2000～2005年各地区城乡差异程度及其变化趋势。在三类基本公共品的评价过程中，分别从可获得性与获得水平两个方面，衡量与评价城乡差异。从数据的分析比较来看，可以得出以下几个基本结论与对策建议：
（一）三类基本公共品城乡差异程度明显不同
就三类基本公共品比较而言，义务教育的城乡差异程度缩小趋势最为明显，意味着政府在均等化义务教育服务方面有显著成效。但在农村医疗与社会保障方面，政府对农村的财政投入相对过少，尤其是中央财政的均等化力度不大，致使经济欠发达、自有财政能力有限的地区城乡差异明显大于经济发达地区。
养老保险又是三个项目中差异最大的。之所以如此与政府政策导向密切相关。在城市中，随着经济体制的转变，政府一直致力于推广社会养老保险。在农村，长期以来则倡导以家庭养老为主的农村养老模式。虽然早在20世纪80年代，政府就鼓励有条件的地区实施农村社会养老保险，但由于农村社会养老保险的缴费性与自愿性，各级财政资助不足，农村养老保险基金回报率低等原因，使许多农民没能力参加，或参加后又退出当地社会保险体系。总之，政府对农村社会保险的强制推广力度与财政性支持都远不及城市，因此，造成养老保险可获得性的城乡差异改善状况不如义务教育与卫生医疗领域明显。
今后，基于缩小城乡公共品差异的财政政策，尤其是中央转移支付制度的重点应当转移到医疗与社会保障领域。
表6 2000～2005年基本公共品供给城乡差异总指数
（二）从总体差异比较而言，西部地区城乡差异程度仍普遍大于其他地区
中央政府应当继续加大对西部地区农村基本公共品的投入力度。经济发达地区，地方政府自有财力状况较好，有能力缩小城乡间公共品供给水平差异，从而使其城乡差异指数明显小于经济欠发达地区。此外，需要注意的是，从总体评价而言仅有6个地区城乡差异缩小了，大部分地区都有不同程度的扩大趋势。这说明，即使是经济发达地区的政府也应当注意加大对本地农村基本公共品的投入，改善农村基本公共品配置状况。
（三）就各项目而言，可获得性城乡差异改善程度优于实际获得水平差异改善状况
除养老保险外，无论东部、东北、中部地区还是西部地区，义务教育完成率、卫生环境可及性，如自来水普及率与卫生厕所普及率的城乡差异水平得到明显改善。这与近年来中央财政向西部地区大量倾斜分不开。但在缩小基本公共品实际获得水平方面，城乡差异程度具有明显的地域特征：经济发达地区的基本公共品城乡差异小，经济欠发达地区的基本公共品城乡差异程度相对较大。义务教育领域，总教育经费与生师比两类关系到义务教育水平与质量的方面，西部地区的城乡差异改善力度就远小于经济发达地区。卫生医疗领域，每千人拥有医护人员数与床位数反映出的城乡差异程度，也是西部地区改善速度与幅度小于中部与东部地区。因此，中央财政应当继续加大对经济欠发达地区基本公共品供给的资助力度，切实提高农村居民的实际获益水平。
注释：
①东部地区包括北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和海南；东北地区包括辽宁、吉林和黑龙江；中部地区包括山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南；西部地区包括重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、内蒙古、广西。但以下统计不包括西藏。
②天津与宁夏由于数据缺失，依次排于最后。
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