采购公共服务与调整公共行政边界，本文主要内容关键词为：边界论文,公共服务论文,行政论文,采购论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1008—7168(2013)06—0061—07
10.3969/j.issn.1008-7168.2013.06.011
“威尔逊—韦伯”官僚制范式确立了公共行政研究的坐标。该范式自被提出以后，遭到来自多种理论视角的质疑，各种替代范式也层出不穷。针对官僚制的质疑，改革实际上遵循着两条路径：一条是围绕官僚制组织的内部改革；另一条是围绕官僚制行政与外部政治(如关于政治与行政两分法的讨论)、社会(如公共治理和自治型组织以及关于公共域的讨论)以及市场(如市场失灵与政府失灵问题的讨论)之间的关系调整。这两条路径实际上是在重新定位公共行政的组织和职能边界，它们相互影响、相辅相成、相互适应。采购公共服务正是沿着这两条路径在重新调整行政边界的基础上发展起来的公共服务供给模式，同时又在这两条路径下进一步深化调整行政边界。从行政边界调整的视角理解采购公共服务有利于更好地进行行政改革和制度创新，促进采购公共服务的发展。
一、采购公共服务兴起的背景
采购公共服务是在特定的历史背景下形成并发展起来的一种公共服务生产与提供方式。一般认为，采购公共服务起源于欧美国家的民营化。民营化(Privatization)兴起于20世纪80年代的西方国家。在新自由主义思潮和新公共管理运动的推动下，民营化浪潮席卷全球。民营化体现了政府与市场两个领域界线的重新划分，以政府提高效率和服务质量为诉求，谋求公共部门和私人部门之间的和谐关系。民营化是对福利国家政府包揽一切公共产品与服务作法的反思，把本应由市场和社会提供的产品和服务归还市场和社会，在此基础上通过技术的创新和合同机制引导市场和社会从事公共物品和服务，尽可能发挥市场与社会的力量，压缩政府直接从事公共物品和服务生产的空间。采购公共服务深化了民营化的进程，在明确政府提供公共服务职责的同时，把生产的职能向政府之外进行了转移，实现了生产与提供两个职能的分离，进一步收缩了政府规模与职能，发挥了市场和社会在提供公共物品与服务方面的优势。
民营化是在新自由主义浪潮和新公共管理运动下应运而生的。因此，对于为什么实行民营化这一问题，新自由主义和新公共管理运动已经给出了答案。新自由主义的答案源自公共选择理论。公共选择理论基于人是自利的、理性的、效用极大化的人性假说，认为如同经济领域存在一个市场一样，在政治领域同样存在一个市场，存在着供给和需求。政治产品(公共利益)的需求者是广大的选民和纳税人，供给者则是政治人物、行政人员和政党。无论涉及的互动行为多么复杂和变异，他们的行为都遵循着效用极大化的原则。因此，政府是不可能如人们所期待的那样有效率地提供公共物品与服务的，与“市场失灵”一样存在着“政府失灵”。政府失灵的形式包括信息不对称、信息缺乏造成的寻租、无法克服搭便车行为、互投赞成票与循环投票、集体行动难以达成、政府规模与开支无限制的膨胀，等等。
新公共管理对政府的批评主要源自于官僚体制自身存在的种种弊端和无法应对环境的变化、回应公众的需求。官僚制“在20世纪初，高效和非人格化的行政价值准则及其针对政府公共管理实践开出的这些处方，形成了一个有很强说服力的教义体系”[1](p.4)。但是，官僚制的弊端也是很明显的。对于官僚制范式的反思自其诞生起就没有停止过，并且随着行为组织理论、决策科学以及工商管理理论的发展，构建后官僚制范式、“再造政府”、寻求建议政府未来的治理模式呼声也越来越强烈。如果说，20世纪60年代的新公共行政运动还是对官僚体制的修补，那么新公共管理运动则是全面打破官僚制，试图通过调整行政组织与市场和社会的关系以及行政的边界，从而全面改革公共行政。
公共服务与公共物品理论的发展为新公共管理理论倡导的调整行政边界提供了理论支撑。对于何种产品应该由何种机制来提供，传统上是基于政府失灵和市场失灵两元方法来选择不同的物品提供机制。即根据物品的属性——排他性和竞争性来划分私人物品、纯公共物品、俱乐部物品和公共池塘资源物品。特别是对于纯公共物品和公共池塘资源物品的管理，长期以来被视为政府必须存在的领域。但是，事实和理论都证明，社会自组织同样可以通过达成集体行动来提供公共物品。除了提供机构的多样化，提供方法的创新也打破了传统上由政府和市场划分工作领域的方法，这样公共物品或服务提供的方式出现了多样化的趋势，形成一种政府、市场与社会在不同领域交叉混合提供公共服务的局面。由此，传统上认为必须由政府生产或提供的产品与服务，可以找到更多的替代方案。
使公共服务提供与生产更具弹性且有效率的制度安排是让生产者与提供者分离，而这种制度安排的理论来源是“委托—代理理论”。20世纪30年代，美国经济学家伯利和米恩斯因为洞悉企业所有者兼具经营者的做法存在极大的弊端，于是提出“委托—代理理论”。该理论倡导所有权和经营权分离，企业所有者保留剩余索取权，而将经营权利让渡，主要探讨委托人、代理人及契约之间的关系，强调委托—代理人两者关系建立在契约之上，双方负有权利义务责任，前者提供报酬，后者提供服务或产品。该理论对于委托人与代理人之间如何建立分享责任的情形特别重视，委托人期望建立一套诱因系统来扩大委托人的利益。通过该理论，政府释放出部分公共服务，与民间企业或非营利组织签约并让其提供，以减轻政府人力及经费的负担。委托代理理论回答了购买公共服务这种制度安排方式的有效性问题。
新自由主义和新公共管理对官僚制进行了反思，实际上它们是在重新定义公共行政边界，并为调整后的边界提供了实现机制。采购公共服务就是在这样的背景下形成的一种提供公共服务的制度安排。其最终的结果是，由政府作为单一的公共物品或服务提供方，转变为更复杂的、多方参与的混合型物品与服务提供与生产制度安排。混合型制度安排无疑又对公共行政职能边界的进一步调整提供了支撑。
二、采购公共服务的实现机制
新自由主义与新公共管理对于行政边界的调整主要包括三部分内容：一是还权于社会和市场，能够由市场和社会解决的问题，政府完全退出；二是政府承担必要的责任，承担起原来需要政府承担而政府没有承担的责任；三是扩大社会、市场的作用，对于政府责任范围内的事情，在不转移责任的前提下，尽可能地发挥社会与市场的作用。为实现上述三个方面的行政边界调整，需要两个方面的组织与机制支持：一是官僚制范式的改革，二是政府与社会、市场之间的关系互动模式的调整。
对于行政边界调整后需要进行的管理模式的变革，新公共管理学者还开出了自己的良方。奥斯本(David Osborne)与盖布勒(Ted Gaebler)是深刻影响美国20世纪90年代政府变革的两位学者，他们在《重塑政府：企业精神是如何改变公共部门的》书中提出了改革政府的策略：以市场为价值取向，倡导顾客至上理念，制定顾客服务标准；精简规章制度；下放权力；推动绩效评估；将企业广泛使用的质量管理、目标管理、项目成本预算等管理模式引入政府管理，实行结果导向的政府管理模式等。这些变革思路既是对公共选择学派所批评的政府失灵的回应，也是对传统官僚制范式的挑战。换言之，政府的变革不仅是自身边界、政府与社会的重新划分，而且把市场、私人部门以及社会组织的形态等因素引入政府自身的管理中，打破原有的官僚体制。
除了政府自身的官僚体制需要做出调整外，政府、企业和社会三者之间动态关系的调整和良性互动模式则为采购公共服务提供了另一实现机制。治理理论和以治理理论为基础、以提供公共服务为核心内容的公私合作伙伴关系，为此提供了理论基础和直接支持。
治理，原意是控制、引导和操纵。自20世纪90年代以来，西方政治学家和经济学家赋予其以新的含义，以区别于以前的统治，并广泛运用于政治学、社会经济、公共管理等领域。治理理论的主要创始人之一罗西瑙(J.N.Rosenau)指出，与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现[2](p.4)。张康之认为：“合作治理理论从根本上排除了任何政府中心主义的取向，不仅拒绝统治型的集权主义的政府中心主义取向，也不赞成旨在稀释集权的民主参与型的政府中心主义取向。合作治理理论把社会自我治理这一新兴现象放在与政府平等合作的位置上来加以考察。”[3]
目前关于治理理论还没形成一个完整统一的框架，但其核心观点主要有：不是因为行使权威的主体发生了改变，而是权力的行使理念的变革；不是集权而是强调权力的分散；强调市场而不是行政手段；不是权力者高高在上的单向权力行使，而是多权力中心的相互合作。俞可平将其特征归为合法性、透明性、责任性、法治、回应性、有效性六个方面。治理所要达到的理想状态是“善治”，即建立一种公民与政府合作实现对公共领域的治理，以实现社会利益的最大化。善治得以实现的关键是培育一个强大的公民社会，转变政府的权力运作方式，实行民主管理，扩大公民对公共事务的管理范围与管理权力。因此，可以说治理的实质是建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。
治理理论与其说是一种管理理念，不如说是一种政治理念。该理论是在传统的“政治—行政”两分法背景下，将政治领域的价值观引入行政领域，将公共行政从单一的效率追求目标中解救出来，寻求新的行政与公民、企业之间的关系，并在三者之间的关系互动中定位政府的职能和权力的行使方式。而公私伙伴关系，则是公共服务在提供这样的一个语境下对公共治理理念的贯彻。
公私伙伴关系(Public-Private Partnerships，PPP)认为，任何有关政府、企业、第三部门和公民之间的组合都可以形成伙伴关系。公私伙伴关系充分认识到了政府、市场和社会自组织三者各自的优缺点，试图通过三者的结合来寻求一种全新的公共服务提供模式，实现社会与公共利益的最大化[4](pp.71-97)。公私伙伴关系的核心问题是在什么领域、如何界定参与各方之间的责任。
在合作领域里，很多公私合作从政府解制、分权、缩减规模、公共服务外包开始，走向具有自然垄断特点的公用事业民营化；从硬经济基础设施(如交通、电信、能源等)延伸到软经济基础设施(如职业培训、金融制度、研发促进等)；从硬社会基础设施(如医院、学校、住房等)发展到软社会基础设施(如社会保障、社区服务、环保等)。由此，也就引出了对公共产品内涵与外延的争论，并将政府的核心服务集中在制度的生产上，而公私伙伴关系中的私营实体也开始超越了纯粹意义上的企业。随着公民社会的成长，非政府组织在提供公共服务方面的能力越来越强，越来越多地原本由政府部门提供的公共服务开始转向由非政府组织提供。因此，公私伙伴关系的外延也在逐步扩大，许多学者将非政府组织参与政府购买也界定为一种公私合作伙伴关系[5]。
对于如何界定各自的责任，新公共管理的一个鲜明态度是，政府功能在于“掌舵”而非“划桨”。萨瓦斯认为：“服务提供或安排与服务生产之间的区别是明显且十分重要的。它是整个民营化概念的核心，是政府角色界定的基础。”[6](p.68)政府是公共服务的促进者、安排者和监管者，而服务的生产和提供可以通过合同承包、补助、凭单、特许经营等形式由私营部门或第三部门来完成。公共服务提供的模式影响责权的划分。萨拉蒙把公共服务提供的模式划分为四种关系类型：政府主导模式、二元模式、协作模式和第三部门主导模式。其中协作模式，根据非政府组织的自由裁量权的大小又分为销售者模式和伙伴关系模式。在销售者模式下，非政府组织是以项目代理人的地位出现的，几乎没有什么讨价还价的权力；在伙伴模式下，非政府组织拥有较大的自治和决策权。从国家中心论与社会中心论看，褚松燕等认为，将传统范式中国家中心论和社会中心论作为政府和非政府组织关系光谱的两端，在光谱的两端中间有各种各样的社团—政府关系模式[7]。从层级结构角度看，吴英明将公私部门之间的互动模式分为垂直分隔、水平互补以及水平融合三种[8](pp.18-22)。无论从公共服务提供，还是从国家中心论与社会中心论光谱，以及从层级结构角度看，公私部门之间各种可能的互动情形体现了各主体所享有的某种权利及所承担责任的多元化。
采购公共服务是在“公私伙伴关系”这样的理念下实施的。显然，公私伙伴关系中各方的权责关系受到多种因素的影响。伙伴关系所指向的公共服务的属性决定了各方责任的不同制度安排模式，不同的模式下各方责任大小的界定又有所区别。尽管如此，具体到采购这种情形下，一个基本的责任关系是比较明确的，即政府依然承担公共服务提供的基本职能，确定公共服务的内容和品质，为公共服务支付，确保公共资金得到高效、物有所值的使用；而生产方(包括私人部门与非政府组织)则要按规定的时间地点和品质向政府提供公共服务与物品；消费者除具有消费的权利之外，还具有对公共服务的品质进行反馈和监督公共资金有效使用的权利(参见图1)。采购者与供应商主要通过经营权的授予、监督、合作实现双赢互动；采购者与利益相关者是一种权利上的代理关系，存在公共诉求；利益相关者与供应商是一种经济关系，即消费、劳资、竞争或股权关系。
图1 公私伙伴关系(PPP)下的各方权责关系
三、采购公共服务的边界范围
公共行政边界的调整是采购公共服务得以实施的前提。行政的边界决定了采购公共服务的边界。采购公共服务适用范围有多大?答案在于行政边界的范围应该界定在哪里。因此，重新界定公共行政的有效边界，明确行政边界设定的社会经济和技术条件具有重要的现实和理论意义。这也是明确采购公共服务权责关系的前提。
首先，对于公共行政边界的确认，非常有必要回顾官僚制体制所具有的独特优势。官僚制所确立的专业化、职业化、非人格化和强调规则与程序的重要性等原则是行政效率的保障[9](pp.196-244)。长期以来，官僚制的批评者认为，官僚制过于关注内部和程序，缺乏灵活性和对外部的回应性，但官僚制的构建初衷是要将其从政治变动的影响中隔离开，建立稳定的职业化的行政官员队伍，保持国家政策的一致性和提高政策执行的效率。如果将责任、回应性、顾客和结构导向等因素纳入行政范围，那将意味着重新划定行政与政治的边界，从而牺牲政策执行的一致性和效率。对于层级型的巨型组织、国家层面的政府，确保一支稳定的专业职业队伍是有其重要意义的。特别是在缺乏足够的社会资源来执行决策，或者缺乏由充分的法律法规来明确规范各类行为的时候，一个科层制的官僚体系是政策执行的有力保障。因此，公共行政在边界上至少应维持这样一个执行机构，而且对官僚机构的重构更多地应该体现在基层的机构上，比如地方政府。
其次，在公共行政边界的确定上，政府的独特职能是任何其他组织所不具有的，政府的职能范围之宽泛是任何其他类型的组织所不能比拟的。权力的影响力、要承担的公共责任、政治特征是政府区别于其他组织的重要特点。尽管其他组织也有可能会涉及政治因素，但对于政府来说，政府天生即是政治，这是政府区别于其他组织的根本特征[10](p.135)。政府的这一特征决定了：无论社会经济发展到何种水平、技术丰富到何种程度，政府的地位永远都很难被替代。随着政府的一些职能被替代，政府在社会关系互动中的独特角色就被更加凸显出来，政府需要在自己的有限范围内履行自己的天职。
再次，公共行政应该坚持公共的精神，成为公共利益的维护者。“公共性”是公共行政的一个很重要的概念，要理解公共行政必须重新发现公共性。弗雷德里克森提出：公共既是一种理念，也是一种能力。作为一种理念，公共意味着所有的人们为了公共的利益，而不是出于个人的或者家庭的目的才走到一起来。作为一种能力，公共意味着为了公共的利益而在一起工作的一种积极的、获取充分信息的能力[11](p.48)。由此可见，他在这里强调了公共的核心概念是“公共利益”。为了达成公共利益，并非完全依赖于政府，只要是在公共理念指导下具有公共能力的任何组织和个人都可以。保泽曼认为，“公共是一个涵盖范围很广的、前政府的概念，所有的组织都具有公共性”[12](p.10)。现代公共行政，既强调了公共性，又强调公共性并不为行政组织所独有，是由各种类型的组织包括政府组织和非政府组织、营利组织和非营利组织纵横交织而形成的一个网络，公民可以通过各种渠道参与到公共事务中。因此，公共行政应该既注意效率和经济等管理层面的价值，也应强调公民精神、公正、公平、正义、伦理、回应性和爱国主义等价值。但这并不能模糊政府在公共性上发挥的独特作用，政府在其他非政府组织和公共机构所不能体现的公共性的领域中发挥独特作用，弥补公共性的缺失，成为公共性的最后守护者。具体到采购公共服务这一制度安排上，政府需要履行好职责，解决竞争缺乏、机会主义、供应商垄断等危害公共利益的问题[13]。
最后，受经济社会发展水平和结构的制约，公共行政只能在环境变化中渐进收缩边界。关于公共性的讨论，事实上是把公共行政放在一个全新的理论框架——治理中讨论。“人民所想要的和需要的并不一定是更多的政府，而是更多的治理——这意味着政府组织、准政府组织、非营利性组织、承包组织、志愿组织等各种组织广泛参与公共事务的管理。”[14]这意味着公共性是在广泛参与和互动合作中实现的。在这个过程中，参与者各方的地位处于一种动态变化的状态中。敬乂嘉指出：“有效治理体现在治理网络所实现的整体均衡，要求每一个治理者本身有较强的自治理能力，同时在一个存在多个制约力量的网络中实现自我约束和实施其外向约束能力，实现其治理使命。合作治理是一种依循规则而实现的参与，是一种趋向网络形态的合作秩序，其一般水平取决于社会整体的沟通、协调和包容的能力。”[15](p.171)随着沟通、协调能力的增加，作为必要的“恶”的政府应该尽可能地退出治理网络。此外，社会选择技术的进步也在影响着治理网站中解决问题的方法和合作治理的内部行为结构，正如达尔和林德布罗姆所言：“在经济生活中，对于问题的解决的可能性，并不依赖于我们拥有多大的备选方案，而是依赖于我们拥有的特定社会选择的技术。”[16](p.6)因此，随着时间的推移，合作治理能力的提升和社会治理技术的多样化与不断成熟，政府在其中的作用应不断弱化，其地位在治理结构中不断下降，由此可以还原不依赖于政府而存在的公共性的本质特征。但在社会治理能力不强、技术不成熟的条件下，政府的贸然退出，只能带来公共性实现主体的缺位。
概言之，公共服务的采购作为一种社会经济技术正在而且已经改变着公共行政的边界。但是，包括公共服务采购以及在大背景意义上讨论的民营化或私有化是不可能替代所有公共行政的。在适应的范围和扩展速度上，采购公共服务也受经济社会发展水平、治理技术的影响。在公共行政中层级越低的部分，或者在从经济与治理权威图谱上[17](p.113)，远离政治权威的部分越容易采取非行政机构来提供公共服务。随着公民社会的自治能力的增强，公共性将进一步回归社会，公共行政逐步退出一些公共领域。收缩公共行政边界将是公共行政发展的一个趋向。而治理技术的丰富与成熟也将改革行政机构实现其公共性的方式，导致行政边界的调整，这种情形下公共行政边界调整的原则是最小化的政府干预。
四、中国政府采购公共服务的问题
从20世纪末到21世纪初，中国政府开始尝试采用特许经验以及政府采购等公共服务提供方法。1998年国家出台鼓励民营企业进军基础建设的政策，这使更多非国有资本进入公用事业企业成为可能。随着民间组织的日益活跃和能力的不断加强，民间组织在公共服务领域中的作用开始受到政府的重视。在过去的十多年里，在公共卫生和社会工作领域，国家相关部委和一些地方政府出台了引导性政策。自2003年以来，地方政府向民间组织购买公共服务的探索不断增多，形式也比较多样，购买的领域涉及教育、公共卫生和艾滋病防治、扶贫、养老、残疾人服务、社区发展、社区矫正、文化、城市规划、公民教育、环保、政策咨询等诸多方面。
近几年，采购公共服务的政策方向更为清晰。温家宝提出：“政府择优为人民群众购买服务，基本公共服务领域就会逐步形成有序竞争和多元化参与的局面。”[18]2013年7月国务院常务会议提出，要研究推进政府向社会力量购买公共服务，创新公共服务提供方式是推动政府职能转变，推进政事、政社分开，建设服务型政府的必然要求。
但是，从实际情况看，中国在推行采购公共服务过程中仍然面临着一些深层次的问题，主要包括：难以识别出可供采购的公共服务项目；对采购的目标、原则、标准与方法不明确；市场化程度低，采购项目多落到半官方的事业单位，而事业单位与政府部门之间很难建立起伙伴关系，更多是一种领导关系，而且原来公共服务项目就是由事业单位来提供，“采购”只是换了一种名义[19]；在购买主体的关系上，存在购买双方非独立、平等关系，政府单向主导，低成本购买，职权介入的问题[20]。此外，还存在采购资金机制不健全、程序不规范等问题。
首先，从根源上讲，长期以来实行的计划经济和全能型政府体制造成了政治与经济、社会的一体化程度太高，短期内很难完全实现政府与社会、市场的彻底分离，各自的职责也不清晰。特别是社会的自组织能力太弱，很难承接起政府转移的公共职能。从采购公共服务的生产者来看，随着政企分开，企业自主经营权的确认，政府通过采购的方式将民营资本引入公用事业领域的进程还比较顺利。但是，与此同时还面临很多问题，比如，国有企业扩张和挤占，民营企业生存的制度、法律与金融环境存在很大的制约，公用事业领域依然由国有资本占主导地位。在最能体现公共服务精神和公共行政转变的公共服务采购方面，非政府组织由于受成立注册限制、资金筹集渠道单一、人才吸引力弱以及社会偏见与信任问题等原因，并没有形成足以替代政府某些行政服务的能力。这不仅影响了政府职能的有序转移，也制约了国内公信力较高的非政府组织的培育。
其次，行政改革进程推动缓慢，滞后于经济社会的发展。近年来，中国的经济飞速发展，社会经济结构也在发生深刻的变化，政府管理理念与方式也由此做了一系列调整以适应新形势的变化，这为推行“新公共管理”、“治理理论”、“公私伙伴关系”等理念奠定了基础。但是，行政机构自身改革不到位，并没有适时调整行政边界以便在逐步成熟的某些市场和社会领域建立起良性互动的关系，行政行为方式和组织结构也未进行适时的改革。这导致采购公共服务模式长期呈现转型时期的过渡色彩：从政府主导、自上而下、全能主义取向的供给模式看，政府角色并未完全脱离直接规划者、直接生产者、直接投资者、直接建设者和直接经营者的角色，所谓采购也只是在有限的领域里进行，民间参与的深度、范围和规模仍然十分有限。目前我们尚未形成对采购公共服务提供支撑的公共治理框架，这将严重制约采购公共服务在主体和内容上的扩展。
政治经济高度一体化的体制是中国行政改革的起点。如果我们认可未来的市场化治理模式，将发达国家新公共管理和合作治理模式作为改革的方向，这种特定的起点意味着中国在推进行政改革的过程中需要走不同的路径。从市场和社会活动主体与政府之间的关系来看，需要分三步走：分开、分离和竞争。分开阶段即通过国企改革实现政企分开，通过行政机构和事业单位改革实现政事分开，从而培育相对独立市场和社会生产与服务主体；分离阶段即实现市场、社会主体的独立，最大限度地减少行政干预；竞争阶段形成多元化的公共产品与服务供给体系。
中国的政治经济与社会改革的这种路径特征决定了调整行政边界并不会如同西方国家推动新公共管理那样快，在特定的行政边界下采购公共服务很难找到治理体系的支持，其推行也将变得很困难。这一特征决定了当前推进采购公共服务不可能太快，也不宜过快。在社会和市场尚不具有充分的公共服务承担能力的时候，过快地推进服务的市场化和社会化不仅会造成资金上的浪费，更容易出现公共责任的缺乏和服务质量的下降。
但这些问题的存在并不意味着采购公共服务应完全受制于行政改革进程。从三步改革来看，分开阶段对于采购公共服务的限制更大，没有分开也即没有所谓的交易，也就没有市场，不具备采购的前提条件。但进入到分离阶段，推动采购公共服务的意义就显现出来。分离阶段引入采购机制将有利于促进社会、市场主体的发育，培育竞争意识和创新能力，并加速政企、政事之间的分离。
在当前分离阶段，市场和社会公共服务在生产主体数量不足、能力不强的背景下，采购公共服务发挥着重要引导作用，通过采购可以为公共服务生产提供资金支持，解决其资金来源问题[21]，逐步培育出可以承接行政部门公共服务职能的社会和市场力量。有意识地利用采购来培育这些公共服务的提供者，将会为行政边界调整和行政改革奠定基础。因此，与西方国家的新公共管理和公共服务采购不同，在中国推进公共服务的采购不仅是被动地适应行政改革，而且是推动行政改革的手段。
五、结论
采购公共服务是西方公共行政理论与实践发展到特定阶段，在新自由主义、新公共管理理论运动下催生的一种新型政府公共服务提供模式。采购公共服务作为一种管理技术，需要有特定的实施生态环境，需要对行政边界进行重新调整与界定。
在新公共管理运动中，调整行政边界从两个方面为采购公共服务提供了基础和条件：官僚体制的变革和政府与社会、市场之间互动关系的调整，其中公共治理理论和公私伙伴关系为政府与社会、市场互动关系提供了理论基础。
但调整行政边界需要有特定的理论和政治经济与社会实践基础，这也就决定了政府采购服务作为一种公共服务或公共管理的技术，有其特定的适用条件。政府在改革和调整行政边界的过程中需要守住公共性的底线，切实履行自己的职责，这是采购公共服务的前提。这里包括两层理论意义：一是政府的责任是采购公共服务的前提，政府放弃责任也就没有了采购的必要；二是政府的责任决定了采购的公共行政意义不仅在于采购与提供公共服务，还应包括采购的过程意义，或者说采购本身应承担的责任和遵守的公共价值理念。
政府采购公共服务需要适应公共管理的动态发展特征。一方面，只有当其适用的生态环境得以成熟的时候才能顺利实施；另一方面，它是在一种动态的环境中实施的，公共行政边界随着政府、社会与市场之间互动结构的变化或者说治理结构与公私伙伴关系能力的提升而进行调整，这也决定了公共服务采购的内容、方式与适用范围。
与中国经济的快速发展相比，政治和体制改革的滞后将制约市场力量的发育和公民社会的崛起。中国长期维护了一个较有力的政府，在政府主导的发展模式下，虽然在较短的时间里促进了经济目标，但政治、经济与社会的分化程度过低将会限制行政改革的空间，很难建立一套为采购公共服务提供支持的治理体系。
尽管采购公共服务在目前尚存有种种障碍，但通过不断的尝试可以在某种程度上刺激权责意识的提升，进而引导私人部门和社会力量进入公共产品和公共服务领域，提升公民社会的自组织能力。这对于进一步促进中国的经济与政治体制改革和治理结构的变迁具有重要意义。
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