农民工社会保障的新情况、新问题——基于深圳、上海的实地调研，本文主要内容关键词为：农民工论文,深圳论文,上海论文,新问题论文,社会保障论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、深圳、上海两地农民工社会保障的新情况
（一）农民工社保政策的新变化
深、沪两市是中国农民工社会保障两种模式的典型代表。深圳同大多数地区一样将农民工纳入城镇职工社会保险制度，而上海则在全国率先出台了综合保险政策，对非上海户籍的外来从业人员，包括农民工实行这一保障政策。关于两地的农民工社会保障政策及其优劣对比，笔者曾进行过专门论述，在此不再复述。但最近，两地的农民工社会保险政策出现了一些新的变化，值得关注：
1、深圳取消了原非深圳户籍人员（包括农民工）必须最后五年在深圳连续工作缴费才能领取养老金的限制性规定，农民工只要在深圳缴费满15年即有资格领取养老金。
2、在医疗保险方面，深圳市为农民工提供了三种选择：一是参加城镇职工医疗保险（统账结合的模式）；二是参加农民工大病医疗保险，费率为1％；三是新出台了农民工合作医疗保险，旨在解决农民工经常发生的门诊报销问题，进一步减轻企业和员工的负担。
农民工可以自愿选择参加住院医疗保险或合作医疗制度。合作医疗制度的缴费标准：每人每月12元，其中企业交8元，个人交4元，待遇标准：门诊甲、乙类药物分别报销80％和60％；视医院级别不同，住院起付钱为300～600元，住院甲、乙类药物分别计账80％和60％，在此基础上，市内一级、二级、三级及市外三级医院保险比例分别为90％、80％、70％、60％，年度最高“封顶线”为6万元。此办法是专为解决流动就业人员就医难问题而量身定做的，既解决门诊又解决住院。
3、上海市适当提高了综合保险医疗待遇，为农民工新增加了20元的日常门诊补贴。即为参保农民工发放医疗保险卡，按每月20元的标准将补贴费用打入卡中，由本人持卡购药或到医院门诊看病。
此外，上海市要求雇主为家政从业人员购买家政雇主责任保险（商业保险），每人每年保费30元，意外伤害最高赔付10万元。
（二）农民工最新参保情况
1、参保人数。深圳市全市共有400万人参加养老保险，其中，农民工约250万人，农民工实际参保率应当不超过50％。全市共有765万人参加工伤保险，有715万人参加医疗保险。据深圳市社保局袁局长估计，从全市常住人口数量（846万）看，深圳市农民工的工伤和医疗保险基本实现了全覆盖。
截止2007年9月底，上海市共有319万外来从业人员参加了综合保险，其中多数是农民工，按农民工总数380万人计，覆盖面约为70％左右。
2、待遇享受。深圳农民工养老保险待遇计发办法与城镇职工完全相同，由于这是个人口非常年轻的城市，农民工普遍没有达到退休年龄，目前全市领取退休金的农民工只有200多人；农民工的工伤保险待遇与城镇职工完全相同，医疗保险则因参保情况不同而异。
上海农民工享受的综合保险工伤待遇基本与城镇职工工伤保险持平，一次性赔付额最高可达78.9万元。但养老待遇为缴费满一年享受一份养老补贴（103×12元），医疗享受每月20元的门诊补贴和大病住院待遇。
二，农民工社会保障的主要问题
（一）两地现行养老保险政策不能有效解决农民工养老保障问题
深圳、上海两地现行的农民工社会保险政策是中国目前地方层面解决农民工社会保障问题的两类典型代表。从两地的实施情况看，目前，深圳农民工的工伤保险执行的是城镇职工工伤保险政策，待遇与城镇职工完全相同，上海工伤保险虽然包含在综合保险当中，但待遇水平与城镇职工基本相当，因此，工伤保险对农民工相对公平，不存在歧视；深圳农民工的医疗保险实行三种政策，有的企业既为农民工办理了大病医疗保险，还同时参加了农民工合作医疗，以解决一定的门诊待遇，上海综合保险也有大病和门诊待遇，虽然两地农民工的医疗保障与城镇职工相比还有一些差距，但相对于年轻体壮的农民工而言，这样的待遇也基本上可以接受。
但两地农民工的养老保障问题相对比较突出。上海市实行的是养老补贴，年补贴额按新的标准（2006年社平工资）也只有1200元，只相当于城镇职工个人账户积累额的52％，还不包括社会统筹养老金部分。可见农民工的养老待遇过低，城乡差距十分明显。而且据我们访谈的农民工反映，每年一张养老补贴卡极易丢失，很少有人能保存到几十年之后去保险公司兑付，这样农民工现有的养老保障权益也难以保障。
深圳市虽然在制度上对农民工一视同仁，但由于门槛较高，单位和个人负担较重，加之现行制度解决不了农民工流动之后的待遇可携带问题，所以部分单位和农民工个人参保积极性不高，相对于工伤、医疗的全覆盖而言，农民工的养老保险比较滞后。
从全国层面看，国务院5号文件出台后，农民工工伤保险、医疗保险政策已经十分明确，而劳动和社会保障部又于2006年启动了农民工工伤保险的平安计划和农民工大病医疗保险专项扩面行动，这两项保险正在全国稳步推进。截止目前，农民工参加工伤保险已近4000万人，农民工参加大病医疗保险已近3000万人，取得了不小的进展。但由于农民工养老保险问题十分复杂，目前政策还没有完全协调一致，操作上也还有许多有待研究和解决的问题，因此，目前农民工社会保障问题主要在养老保障上。
（二）农民工养老保险进展相对迟缓，覆盖面较低
如前所述，从参保人数推算，深圳市农民工工伤、医疗保险基本实现了全覆盖，但农民工养老保险的进展不大，目前还没有覆盖到一半的农民工，这与本地城镇职工养老保险的全覆盖相比，形成强烈反差。
上海由于实行综合保险、捆绑参保，三个险种的进展基本同步。
从全国总体水平看，由于制度缺陷，农民工参加养老保险的不足20％，也低于工伤和医疗保险。
（三）一个普遍关注的问题——农民工的城市化、流动性与社保待遇可携带性
1、农民工的城市化梦想与现实可能。从对两地农民工的访谈了解到，农民工大多向往城市生活，梦想有朝一日也能够像城里人一样在城市有一席之地、并正常地工作和生活，希望自己的孩子成为城里人，特别是其中一些受教育程度较高的，有较为强烈的城市化倾向，希望在城市里拥有自己的住房，拥有城市户口。
但农民工又是现实的。城市的户籍制度和高企的房价，是农民工城市化的两座无形的壁垒。一些特大城市的土地等资源所能承载的人口已接近极限，如深圳市1953平方公里的土地已负载1000多万人口，人与自然、环境、社会治安的矛盾都非常突出。由此，大多数人很可能梦断城市化，并已做好年老之后回家乡养老的心理准备。
2、农民工的流动性。两市农民工的流动性与全国情况大体类似。上海市参加综合保险的农民工2006年平均就业时间为10.9个月，2007年有所提高，达到12.75个月，全市2007年上半年农民工流动率为7.52％。
据深圳市社会保险局王光华处长介绍，深圳市农民工流动性较大，一般干两年就换单位或流动到其他城市。
总部位于深圳的富士康集团一线操作工大多是农民工，离职高峰时，月离职率达到8％，约32000人离职。频繁的流动给农民工的技能培训和社会保险带来挑战。另据上海东富龙科技有限公司人力资源部部长介绍，尽管公司致力于与员工建立一种新型的伙伴关系，而不是传统的雇佣与被雇佣（或剥削与被剥削）关系，相关福利待遇也高于同行业其他企业，但自2007年3月以来，员工流动性还是上升了10％，主要是员工为追求更高的待遇频繁跳槽。
3、农民工的养老保险意愿。从实地访谈情况看，除个别特别年轻的农民工对未来养老不够关心外，绝大多数农民工都希望自己能参加养老保险，希望退休后也能安享晚年，希望社保制度能尽快覆盖到他们，并能够保证他们的社会保险权益。
4、深圳农民工的高退保率。由于目前国家尚无统一的关于农民工社会保险的政策规定，各地农民工社会保险的做法不一致，广东和深圳为代表的一部分地区是实行与本地户籍员工基本一致的社会保障政策；而有的地区是专为农民工量身定做的区别于本地户籍员工的社会保障政策，出现了城镇社会保障的二元结构；更多的地区农民工根本没有参加社会保障。其结果，一是不同地区营运商成本不同，企业负担不同，造成地区间不平等竞争；二是已参保农民工的社会保险尤其是养老保险关系的转移和衔接途径不畅通，在不同统筹区域之间的关系难以得到有效的接续，农村户籍的农民工没有相应的机构接收管理其转移的养老保险基金。因此，农民工离开时，其养老保险难以处理。一些农民工不得已选择了退保，从而中断了养老保险关系。如2007年1～6月，深圳全市已办理退保的农民工达到41.33万人，1～9月申请转保的只有66418人。
5、社保待遇可携带问题是瓶颈。在调研中，两地政府部门官员和农民工普遍反映，由于农民工的高流动性，目前养老保险可携带性问题是瓶颈。为此，一方面需要设计可携带的养老保险政策，同时要建立全国养老保险转移平台，加强经办系统建设，特别要建立全国联网的社会保险网络系统，在劳动和社会保障部建立中央数据库，解决参保人信息数据共享问题，并解决资金的转移问题。
（四）经办管理能力的制约
1、经办机构人员不足。深圳市社会保险局编制只有900人，但却承担着765万工伤保险参保人、715万医疗保险参保人、400多万养老保险参保人及数十万少儿互助保险参保人等十分繁重的工作。由于人员不足，不得不临时聘用了300名工作人员。即使这样，工作任务依然十分繁重，据社会保险局有关人员介绍，深圳社保人均工作量是全国其他地区的10倍。为了弥补人员配备上的不足，在经办工作中不得不更多地采取了网上申报等办法优化参保流程。
2、信息系统建设不适应农民工社会保险的需要。深圳和上海是全国社会保险信息系统建设做得最好的地区之一，两地均建立了全市联网的经办信息管理系统，但由于缺乏全国性的网络，信息跨省共享和保险关系转移还难以实现。为此，两地均呼吁劳动和社会保障部应建立全国性的网络系统，在劳动保障部设立中央数据库；部（全国）经办机构负责监督、查询；省、市、县经办机构处理经办操作事宜。
3、基金运营和监管问题较为突出。两地的社保官员认为，农民工普遍比较年轻，基本上都是20～30年后才会享受待遇，在此期间，农民工养老保险会形成大量的积累。在目前通胀压力较大和人均收入增长较快的情况下，迫切需要做好基金的保值和增值，以确保农民工的养老权益。
上海社保案也为基金监管敲响了警钟。鉴于农民工养老保险可能会形成大量的基金积累，为防止挤占挪用，从一开始就要加强监管，规范经办流程，实行财政专户管理，建立完善的监管体系和一系列监管规范。
（五）农民工的界定——农民工社保政策的适用范围有扩大化的趋势
上海出台的外来从业人员综合保险办法适用于几乎所有的外来人员，包括农民工，其他城市到上海的流动就业人员，其中还包括大量外地城市和农村户口的大学毕业生。也就是说，这些人在上海只能参加综合保险，不能参加城镇职工社会保险，只有经上海市人事局批准符合引进人才标准的才可以例外地在上海参加城镇职工社会保险。
目前，在上海和深圳两地开始出现大学毕业生因就业难选择从事一线操作工的情况，相信随着时间的推移，会有越来越多的大学毕业生在生产一线工作。特别是会有越来越多的农村出身的大学毕业生在毕业之后不能在城市落户，仍然带着农村户口在城市就业，他们城市化倾向更强，在城市生存和扎根的能力更强。这些大学毕业生和其他大量在外地就业的具有城镇户籍的人员，他们理应参加城镇职工社会保险系统，而不是被排斥在城镇社会保险制度之外。
因此，国家在出台农民工养老保险办法时应研究可否将这些人排除在外，以免农民工社会保险实施范围扩大化，伤及其他劳动者。
（六）其他制度障碍——户籍管理与身份证管理问题
上海、深圳有大量的外来人员，这些人受户籍制度制约，难以在当地沉淀下来。其中有些人，即使购买了自己的住房，从事白领工作，有些甚至成为企业的中高层管理人员，但他们的身份仍然不是本地人，有的户口甚至有可能还是外地农村户口。这种制度上的障碍成为劳动力流动就业和生产要素合理配置的强大阻力。
两地社保部门的官员还普遍反映，外来人员的身份证管理存在较明显的问题。对社保经办和待遇享受影响较大的主要是假身份证，有以下几种情况：
·身份证重号；
·冒用或借用他人身份证；
·双身份证（一人两证）；
·身份证信息失真，存在因工作需要将本人实际年龄改大或改小的情况。
为此，两地建议国家有关部门应解决社保部门与公安部门网络互联的问题，以便在参保和待遇享受时审查参保人信息，防止参保人失去待遇享受资格。
三，政策建议
（一）尽快出台农民工养老保险政策
目前农民工工伤、医疗保险的政策已经明确，且正在稳步推进，两项保险的覆盖面不断扩大。但农民工养老保险的情况有所不同，尽管国务院5号文件明确了农民工养老保险的基本原则，但操作层面的政策还没有出台。目前，基本养老保险在中短期内还难以实行全国统筹，而地方层面进行的农民工养老保险方面的探索并没有解决农民工频繁流动带来的待遇可携带性的问题，因此，有必要尽快出台国家农民工养老保险新政策。
总体上，农民工养老保险政策设计应通过建立农民工养老保险个人账户解决保险关系和基金的可转移问题。
（二）严格界定农民工养老保险政策的适用范围
设计农民工养老保险政策的初衷是为了解决多数农民工因频繁流动导致的养老保险权益得不到保障的问题，针对的主要是就业不稳定的农民工群体。为避免一些地区出现的农民工养老保险政策适用范围扩大化、从而损害其他群体社会保险权益的问题，在农民工养老保险政策设计和实施时应明确界定适用人群，防止这项政策实施范围扩大化。
建议农民工养老保险政策仅适用具有农业户口、从事非农产业（第二、第三产业）劳动、且同时满足下列条件的从业人员：
·流动就业的农民工；
·与用人单位签订3年以下（含3年）有固定期限的劳动合同（签订无固定期限劳动合同和3年以上有固定期限合同的，应参加城镇职工基本养老保险）；
·学历为大专（含大专）以下（本科以上学历的，即使本人还是农业户口，也应参加城镇职工基本养老保险）。
（三）搭建农民工养老保险关系信息共享的全国性平台
为解决农民工养老保险关系的可携带性问题，在全国实行统一的农民工养老保险政策的同时，还必须建立全国性的农民工养老保险中央数据库，解决全国范围内农民工养老保险参保信息的互联共享问题，为向基本养老保险全国统筹奠定基础。为此，一要设计全国农民工养老保险中央数据库系统；二要在劳动和社会保障部建立中央数据库，在省级以下各层级经办机构建立相应的网络终端，各地农民工养老保险的所有信息上传至中央数据库，供有关地区共享使用；三要明确各层级社会保险经办机构在农民工养老保险中的职能，各司其职，实现农民工养老保险的参保和关系转移。
（四）加强政府相关职能部门间的联动
促进农民工社会保障还呼唤户籍制度改革。为此，公安、发改委和劳动保障等部门要加强合作，抓紧调研户籍制度改革政策，尽快推进这项改革的试点和适时在全国全面实施，以为有条件的农民工进入城市、加入城镇社会保险体系创造条件。同时，公安、劳动保障等部门还要加强身份证管理方面的联动和信息共享，为社会保险经办机构共享公安户籍管理信息系统创造条件，以方便农民工参加社会保险和享受医疗、工伤等保险待遇，切实保障其合法权益。
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