日本推进再就业的法律对策述评，本文主要内容关键词为：述评论文,日本论文,再就业论文,对策论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
日本在1974年制定了《雇佣保险法》，意图通过政府行为强化必要的保障手段，达到降低失业率的目标，给予一定时期内失业者以必要的生活保证，减少社会不安定因素，同时，实行具有积极意义的再就业推进措施，使劳动者尽量缩短失业领取保险金的时间，达到节约费用，安定社会和再就业的三重目标，这就是日本的再就业推进法律对策（事业），其法律的表述就是雇用安定事业，雇用改善事业，能力开发事业和雇佣福利事业。
一、再就业推进法律对策的宗旨及目标
制定《雇佣保险法》最直接的目的，就在于“通过工人在失业的场合予以必要的给付，在谋求工人生活安定的同时，使求职活动容易进行，促进其就职并有助于工人职业的稳定，从而预防失业，增加雇佣机会，改善雇佣结构，开发和提高工人的能力，增进工人的福利”（《雇用保险法》第一条）。在控制失业问题上，政府承担着的艰巨的社会责任，要营造有利于工商及贸易发展的良好环境，缓和社会矛盾，达到最小的社会失业方面的负面影响，是现代任何政府面临的迫切性现实问题。完全不考虑就业状况而空谈政府的服务，放任社会不稳定因素的长期存在而希图保证经济的协调健康发展，这是极其幼稚的想法。因此，正是充分认识到问题的这种根本的要害，日本政府才以立法去努力克服就业上的困难，力求有效地解决这种现实性矛盾。
达到上述立法目标的对策之一，就是推行具有强制性的失业救济金制度。日本法律规定，年满65周岁以下的长期工人，于失业时可以从政府失业保险机构中取得失业给付金，包括基本津贴，技术学习津贴，寄宿津贴和伤病津贴。设立这些项目可以在一定期限内为失业工人提供基本的生活、技术保持和伤病治疗的资金补贴，使他们能够在暂时丧失工作岗位时维持家庭基本生活，为在尽可能短的时间内重新就业创造必要的条件。源于现代社会经济激烈竞争状况的政府对策，失业救济金的作用是普遍适用的。各国在给付的条件、程度、比例以及保障水平方面有不同的规定，但是，就出发点而言，毫无例外地都集中在稳定社会经济秩序和维持劳动力的就业准备状态上。日本的基本津贴是在岗工资的60%，最长给付期为300天。 技术学习津贴和寄宿津贴的多寡可按照实际费用的一定比例，由劳动省根据具体情况确定标准。这些失业救济项目在解决燃眉之急方面无疑有益，但要达到立法宗旨提出的标准仍远远不够，因为提供的时间有严格限制，给付标准并不考虑实际需要（过高给付是对失业的某种奖励），况且国家所积累的保险基金总量一定，这些都会成为影响失业救济金作用的重大制约因素。因此，光有给付救济金的法律措施还远远不够。
政府解决失业问题的最根本性办法，应该是设计一种使失业者能够尽快重返工作岗位的机制，无论是由于企业破产被抛向劳动力市场者，还是由于其他原因而暂时丧失劳动岗位者（例如，技术能力不适应工作需要），他们中的绝大多数总还是要寻求新的工作岗位，寻找适合自己的工作单位，成为现实的劳动力。这就要求他们在不使现有技术水平滑坡的基础上有一些新的提高，接受工作岗位的严格挑选，与其他人实现公平的竞争。政府在这方面的职责，无非是提供就业的政策导向，提供供求双方见面渠道，规范用人行为，更主要的在于进行必要的工作技能的培训，使失业者成为各项事业发展在选择人才方面的后备军。由此可见，再就业法律对策应成为失业保险的法律核心，而日本的相关法律规定价值恰在于此。概括而言，再就业法律措施的价值在于在全社会范围内，由政府组织协调，变消极的失业大军为经济单位选择人才的供给市场，使政府的社会组织协调责任具体化，使暂时丧失岗位的人员有重新工作的精神动力，技术提高准备，市场选择的压力，从而达到人尽其才。
二、再就业法律措施的主要项目及内容
作为预防失业，改善雇佣结构和开发、提高工人能力的有效法律措施，日本建立了服务于保证最大限度就业的制度，具体包括四种，即雇佣安定事业，雇用改善事业，能力开发事业和雇用福利事业。它们构成了失业保险体系的重要组成部分。所谓“事业”强调的是社会公益性质，由国家组织创办与管理，由国家财政（包括地方财政）负担部分费用，是政府宏观经济政策的集中体现；它与民间的具有慈善性质的失业救济具有本质不同，不仅表现为国民收入再分配的一种形式，更代表了社会生活一体化对政府的法律要求，是一种社会保障机制。
（一）雇用安定事业项目。这种保险形式侧重在就政府宏观调控手段发挥作用时，对于受到影响的企业进行必要资助，保证企业能够维持继续营业，提供相对稳定的工作岗位。在经营效益欠佳之时，从政府的津贴中得到部分的补偿，从而与政府共担对抗大面积失业的社会责任。由此可见，“雇佣安定事业”是以向符合条件的企业提供资金补贴为基本内容。
享受雇用安定事业补贴的企业必须是：1、 由于受到不景气经济的冲击，在产业调整方案范围内的企业，被迫暂时停止工人的工作（但并没有解雇或解除劳动合同）；或者是对于工人进行暂停工作的职业培训教育，以及其他采用雇用安定方式而有费用支出和效益减少者；2、 雇佣条件十分良好，有大量可供选择的求职者，但对高龄者、残疾人和其他特别困难的求职者给予工作岗位的企业；3、 采用其他形式积极推进雇用安定事业，经劳动省的行政规章确认为符合条件（主要考虑创办动机，费用支出记录和实际效果）的企业。
可以说上述法定条件的出发点十分明确，就是鼓励企业分担政府的社会责任，使这类企业得到一定的补偿，从而体现某种社会公正。残酷的市场竞争情形下，往往一些企业追求利润最大化，忽视了社会外部环境的反作用，使政府的责任显得十分必要。动用经济资助的办法达到雇佣安定（尽管不可能从根本上解决问题）的目标，应该有更多的企业组织参与，而政府不应该对承担额外责任的企业的损失视而不见，麻木不仁。
（二）雇用改善事业项目。雇用改善事业追求的价值目标在于改善雇用工人的年龄结构和工作形式结构，即于政府进行宏观经济调整时，或者推行区域经济发展政策时，企业主为了增加就业，减少失业，积极配合政府的行动，从而在雇用工人时增加支出而影响到企业效益时，政府应该给予必要扶持。与前述雇用安定事业的不同表现在，雇佣改善事业不是使在岗工人暂停工作或培训减少失业，而是在聘用员工时照顾了某些特殊群体，或者响应了政府的号召，因此造成了明显的经济损失。“雇用改善”更多是强调雇用条件趋于合理性，不再单纯从企业经济效益的唯一标准出发。法律规定的享受这种政府津贴的企业有两类，一类是改善雇用标准，包括提高退休年龄，聘用已退休人员，结果使工人在岗年限增加，减轻了失业比率。第二类是转移到能够更多提供就业机会的地区，从而为季节性失业者提供工作岗位，合理调整区域性就业不合理比例，缓解了局部性失业的压力的企业。当然，确定是否属于“雇用改善事业”应有政府提出的法律标准。
（三）能力开发事业项目。能力开发事业是指为提高工人综合业务素质而开办的各种事业，包括由企业主兴办的，也包括由专门机构提供的培训服务。能力开发与失业预防之间具有十分密切的内在联系，普遍提高就业人员的业务素质，不光对于现有岗位的占有率会大大增强，而且使投资者（用人单位）创办新的事业增强信心，而投资项目越多，则就业岗位提供必然越来越多。可以说，这是一个战略性的事业。
接受资助的包括雇用工人但以其他生产经营项目为业的一般企业主，只要他们实施了工人业务素质提高的训练计划，便符合条件；专门从事公共职业培训设施或职业训练大学的事业者，他们是以直接培训工人为业；为工人素质提高的职业训练提供薪俸的企业主（主要指派送工人去厂外培训机构学习的场合）；为技能检定而提供服务的法人和其他社会团体，也由于这种服务而拥有取得资助的资格。
（四）雇用福利事业项目。就法律规定的内容而言，福利事业是与再就业具有间接性关系的服务项目，它们旨在“谋求职业生活环境的整备改善，就职的援助及其他福利的增进，”（《雇用保险法》第64条），通过相关服务事项促进劳动者就业，从而成为再就业的重要内容之一。这种服务包括硬件与软件服务两个方面，强调向工人提供就业必要的社会保障。要实现充分就业的目标，伴之以相应的服务性社会项目，对于就业的实施是不可缺少的内容。
日本的雇用福利事业主要包括五种，1、 为迁移者提供住宿的公寓住宅运营组织；2、为职工再就业提供涉及到就职，雇用， 配置服务的组织（包括提供上述工作所需场地的事业主）；3、设置并运营教育、 文化、及娱乐设施的企业主；4、为再就业者提供信用服务， 身份担保及必要服务的营业性团体；5、 从事有关再就业人员为适应职业需要及职业安定服务的调查，研究及资料整理的机构。上述事业者由于提供的服务与再就业存在许多内在的联系，因而应该得到政府的扶持。尽管政府扶持只具有象征性的意义，但充分表明了这些机构的公益性地位，还可以享有来自政府在诸如税收方面的很多政策，它们经营状况的稳定与发展，又会反过来对于再就业有积极推动作用。雇佣福利事业是就失业人员获得工作岗位而得到高质量服务的量的规定性及性质而言，并不是说可以无偿地获得服务，只是由于政府扶持可以使服务费降低，从而施惠于普遍的服务享受者。
三、日本推进再就业法律对策评析
强制性失业保险都是将失业救济与就业服务统一加以看待，以前者为基本保障，而以后者为战略性目标，这是社会保险积极作用的根本所在。假如说一旦失业便终生得到救济而无须重新就业，相当多的非自愿失业者也会失去再就业热情。因此，建立再就业的法律对策具有积极的意义。
我们上面介绍的日本再就业的法律制度，是寻求解决失业预防的一种尝试，立法者认识到这个问题的极端重要性，使得具体规定有的放矢，目标明确，措施得力。当然，应该看到，单就《雇用保险法》中的规定而言，还是相当的概括与抽象，仍然属于一种原则性的要求，必须有相应的实施细则才能实行；同时，这些规定具有很大理想化的成份，操作性不强。再者，它仅以日本的具体情况而设计了各种事业类型，并没有完全囊括现存各种形式与种类的失业促进事业项目，因而其普遍的适用价值必然要打很大折扣。然而，这种评价并不会影响我们对于其合理成份的积极性看待与研究，从中汲取对我有价值的启示，为完善我国再就业立法进行一些有意义的思考。
（一）强化再就业中的政府责任。在规定再就业的四项事业中，日本法律是将政府放在核心的主导位置上，居于事业的支配地位，将解决长远性的就业良性循环体系视为战略性任务。这一点是很显著的。市场经济条件下，所谓“大市场，小政府”的形象说法，应该理解为政府要超脱于企业一般管理行为之上，放手由市场主体（企业主）去自主决定投资领域，经营项目，产品价格以及利润分配的诸多事项，由竞争去解决资源配置问题。然而，政府并非无所作为，建立市场秩序，维护竞争的环境的任务十分艰巨，因为很多公益性的事业不能由市场自身去加以解决，政府“看得见的手”要承担起自己的责任，运用一切必要的行政手段，经济手段和法律手段去解决个别企业无法解决的市场外部环境问题。社会保障立法是相当典型的政府行为模式。就再就业领域而言，毫无疑问不是单个企业所能推行的，因为企业聘用人员只能根据自己的实际而不能考虑全局性，选择文化程度高，知识结构合理，职业技能优良的年轻人而不去雇用残病人和年龄偏大者，这并不违反市场经济条件下追求利润最大化的铁的规律，甚至也符合公认的社会伦理观念，舍此社会经济不可能有长期稳定的进步与发展。但是，失业率较高的人群，恰恰发生在这些普遍技能差，年龄大的人中间，形成了经济发展与一批人丧失工作岗位，再就业困难的矛盾。要使问题得到缓解，政府的主导作用明确地显露出来。社会就业问题有三种政府对策模式，其一为政府包揽式就业体系，试图通过强制性就业安置规划达到最充分就业，并不考虑劳动者的个人性趣与专长，追求一种形式公平，但以扼杀人才流动为沉重代价。实践证明，这种高度集中的计划经济就业方式是失败的。其二是完全自由放任式就业体系，以竞争的方式去彻底打破就业在身份、地位、能力上的限制，由企业主自由选择，政府不加任何干涉，只要保证失业者不去干扰生产经营，再就业完全凭其运气。这种态度的弊端是不言自明的。第三是政府主导推进就业体系。这种模式是以承认再就业与降低失业率的内在必然联系为前提，并且使政府主导地参与但又调动企业主积极性的一种办法，以政府拔款扶持配合以保险基金自身积累，引导对失业人员进行岗位技能培训，等待工作岗位的严格挑选。第三种就是日本促进再就业的基本模式。
（二）标本兼治对付失业。失业现象普遍存在应该说是近代工业革命以来各国所面临的共同性问题，有市场竞争，优胜劣汰，有种种影响市场主体决策准确性的主客观因素，就不可避免地存在失业的问题。只要失业比率不太高，并不会威胁到经济的正常运行。伴随市场周期经济危机发生，就业压力相当大，尤其是工业化较早的国家。如何解决这个顽症，在认识上亦是逐步加深的过程。例如，法国统治集团长期的失业观是，工人被解雇或暂时丧失了工作岗位，应由失业者本人承担责任，政府没有必要进行集中整治。失业者只能从教会的慈善事业中取得可怜的物质帮助。1950年法国才立法允许工会办理失业互助性保险。主要资本主义国家由单纯给予失业者以救济金，重在解决生活性补贴。认识到应该采用推进再就业的各种法律措施，又经历了一次重要的时间跨越。其中，失业预防理论与制度代表了社会思想的进步。日本法律中所采用的预防失业的四项事业，并不完全由日本政府所首创，就业服务在欧美本世纪初就开始，包括集中就业服务的计划，地区间劳动力流动的组织与协调，对于调整中的产业给予必要扶持以避免发生大幅度裁员，利用税收调节手段向失业率较高地区企业倾斜等等。可以说，日本从中汲取了很多的内容。
日本推进再就业，预防失业的法律对策十分强调从长期战略角度去解决失业社会现象，即绝不能只限于通过积累而形成保险基金，待被保险人失业时按标准给付了事，而是把重点放在为再寻找工作岗位创造条件，包括个人自身条件和社会提供的条件，变失业工人消极绝望的心态为通过职业介绍所或培训中心提高自己综合职业技能，等待工作岗位挑选的积极态度，让他们看到未来生活的前景。同时，由企业积极参与失业预防的作法很是高明。日本大型企业技术装备现代化程度较高，吸纳劳动力数量有限，劳动力大量集中在中小企业内，而它们抗市场冲击的能力很弱。一旦遇到市场波动，减员增效的战略必然迫使其大量解雇工人。日本法律上的失业预防对策都是采用给符合条件的企业主以必要资助的间接作用办法，达到降低失业率的目标。因为从企业主方面下功夫，才能保证工人职业的安定与持续，而光给失业者以救济金并没有抓住基本矛盾。
（三）原则性与灵活性相统一的法律标准。法律规定的内容重在执行与贯彻，要给义务人施加一定的约束，从而达到立法目标的实现。这就要求在强制性规范方面内容明确，程序合理，标准清晰。应当具体化的部分尽量限制执法人员的自由裁量权。日本法律在处理这些问题上较好地坚持了这一原则。在《失业保险法》，及后来的《雇用保险法》，以及相关的诸如《保险费征收法》，《企业协同组合法》、《工人灾害补偿保险法》、《职业安定法》、《职业介绍法》、《雇用政策法》、《工人派遣法》、《雇用对策法》、《特定萧条业和特定萧条地区工人雇用安定的特别措施法》、《地区雇用开发促进法》等，为了预防失业，都相应地设定了一些政府责任事项，具体提出地方政府，主管部门和承办单位的职责范围，可以开展工作的基本方向领域。对于享受保险金津贴待遇的范围，也尽可能准确地加以列举，具体条件力求明确。同时，还特别将不享有某项待遇者规定于法律之中，防止被人利用。这种原则性的规定十分必要，表明政府态度的地方决不含糊，法定义务及权利事项公之于众，坚决实行法制统一的原则。灵活性方面，主要体现在涉及到某些具体的实施标准，应用条件以及变化性的事项法律授权由劳动省、劳动大臣，职业安定部门，都、道、府、县政府去相机掌握。这样做的好处一方面遵循劳动就业自身规律，不能逆市场变化而动，同时，也给予主管部门以工作的主动权与创造性机会。