政府转型——中国资源型城市经济转型之路，本文主要内容关键词为：之路论文,中国论文,经济转型论文,政府论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D 63 ［文献标识码］ A ［文章编号］1672-4917（2009）04-90-05
一、问题的提出
资源型城市一般指因对自然资源的开采而兴起，并且采掘业产值占工业总产值、从业人员数量占该城市全部从业人员的比例较重的城市。从全球资源型城市的形态特征看，无非是两种模式，一种是“先城后矿”，即在资源开发之前已经存在城市，只因资源开发加快了城市的发展，如中国的大同、邯郸等；另一种是“先矿后城”，即城市完全是因为资源开采而兴建的。中国的资源性城市大多数是在新中国成立后早期重工业化过程中新建和发展起来的，属于典型的“先矿后城”的城市发展模式。如白银、攀枝花、金昌等。在经过几十年的大规模开采后，中国118座资源型城市经过了成长期相继进入成熟期，其中44座已分批进入衰退期即资源枯竭期，较大程度上出现了勘探量和开采量减少、开采成本上升、城市主导产业比较优势严重下降、经济发展衰退现象。去年的全球金融危机结束了中国所有的资源型城市那几年难得的好日子，那时中国的矿产资源价格刚刚攀升，这些城市享受了这一生中的黄金岁月带来的空前繁荣。可现在这些已患严重“荷兰病”① 的城市都在过冬了，从资源开采到下游销售，整个产业链遭受重创，政府财政收入大幅下滑，有的甚至连工资都难以为继。和德国的鲁尔、法国的洛林、日本的九州一样，中国的资源型城市也面临资源枯竭后的转型。他们的转型成功与否代表着全国400多座以矿为生的城市近半数人口的信心和未来。
中国资源型城市的特殊性在于：（1）意义特殊。这些几乎与共和国同岁的城市为中国过去几十年的经济腾飞提供了初级资源产品，成为整个国民经济发展的基本推动力。（2）影响巨大。官方公布的中国118座资源型城市遍及全国大部省份，涉及社会人口1.54亿，在整个经济社会中占据重要地位。[1]（3）产业单一。中国早期的城市设计都是按照苏联专家“一矿一企一市”军事化、国家化模式规划的，有些城市在此后发展中将生活区、服务区等功能捆绑在一起，导致矿产枯竭之后，城市社会转型非常困难。单一的经济结构、庞大的社会负担、恶劣的自然环境等使得经济转型几无可能。（4）动力缺失。中国的资源型城市基本都是计划经济体制，主导产业收入几乎全部上缴国库，其它产业积累非常薄弱。税制改革后作为国民经济基础产业的矿业被纳入第二产业，赋税较高。这些都、使得资源型城市财政缺乏积累，丧失了返哺自然、综合治理及自发转型的资本动力。中国资源型城市的特殊性决定了中国资源型城市转型的成败取决于中国各级政府服务职能的转型。
二、政府主导是资源型城市转型的根本动力
在资源型城市转型过程中，政府作为决策者和国家利益代表者，发挥着不可替代的主导作用。阜新、金昌等试点城市的实践表明，政府既是城市兴建的决策者，也是城市转型的发动者、组织者和协调者，是转型中的“发动机”，充分展示着在社会主义市场经济体制下政府这只“看得见的手”的作用。
（一）政府是城市转型战略的规划者
长期以来，资源型城市为国家的经济建设做出了不可磨灭的巨大贡献，特别在改革开放30年中国经济的快速增长时期的贡献更为功不可没。同时，这些城市也累积了众多的社会矛盾，面临着资源枯竭、产业结构失衡、失业率上升、生态环境恶化、社会不稳定等挑战，与构建和谐社会的需求形成了鲜明的反差，引起了各级政府的高度关注和思考。2007年，国务院下发了《关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》，各级地方政府及资源型城市政府分别陆续提出了“以经济转型为重点，推动城市可持续发展”的城市发展战略。[2]可见，城市转型是政府未雨绸缪进行战略性、基础性规划的决策行为；在城市转型中，政府扮演着策划者、发动者的角色。
（二）政府是城市转型规划的设计者
资源型城市不仅有转型的紧迫性，而且必须是具有科学合理规划指导及引导下的有序的转型。国务院在《关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》中提出了明确的转型指导思想、原则和目标，指出要建立健全资源开发补偿机制和衰退产业援助机制，把重点放在培育和壮大接续替代产业、解决就业等社会问题。依据这一意见，各资源型城市纷纷根据自己的实际将城市转型规划为经济转型、社会转型、文化转型、生态转型、机制转型、绿色转型等，并提出了具体可行的规划方案，使原来自力更生的自发转型发展为“有政策、有组织、有支持的有偿转型。
（三）政府是城市转型中各种公共政策的制定者
为了积极推进资源型城市转型，国家制定了一系列优惠政策，在国务院有关文件中，仅关于生态建设的内容就达20余条，是历史上国家在生态建设上出台支持政策最多的文件。
（四）政府是城市转型资源的整合者
城市转型的过程是各种资源重新组合的过程，但它不能只靠企业、市场自发地完成，往往需要政府运用各种手段，包括经济手段、行政手段、法律手段等，更为科学、合理地配置。其中，既有对自然资源如土地、矿藏、河流的整合，也有对人力资源、教育资源、文化资源、旅游资源的开发和利用。
（五）政府是城市转型的利益协调者
对于众多相关的利益群体而言，城市转型是一次深刻的利益重新调整，各种利益互相磨擦、冲突和碰撞在所难免。实际上，城市转型的过程就是利益调整的过程。政府作为公共利益的维护者、代表者，必然要充当各种利益的协调者，既需要经济的杠杆，也需要政策性的乃至思想教育的杠杆，实现利益共享、责任共担。如按照“谁治理、谁受益”的原则，积极引导社会力量参与矿山环境治理。对在城市转型中利益相对受损或绝对受损的群体，政府应该也会拿出相应的补偿资金。只有通过政府这只“看得见的手”的公平、公正的协调，城市转型才能达到构建和谐社会的目的。
三、政府转型是实现资源型城市转型的关键
资源型城市转型是一个城市在其发展过程中经历的一次“阵痛”，甚至是一次“新生”，所涉及的领域、环节十分复杂，无论要完成哪一个转型，都必然要求政府全面履行自己的职能，充当好责任政府、法治政府、服务政府、廉洁政府的角色。实现政府的转型，既是城市转型的必然要求，也是城市转型的重要保障。事实上，城市转型的过程，也是政府转变行政观念、重新定位管理职能的过程。
（一）从单一型管理政府转型为综合型管理政府
我国大部分资源型城市的政府管理，也就是政府的职能、精力、财力、人力比较集中在单一的主导产业上，这也是形成这些城市发展不均衡的一个原因，造成“一煤独大”或“一铁独大”的管理价值取向。因而，城市转型要求政府学会进行统筹兼顾、综合治理、多方协调，加强政府事务综合管理功能，努力实现全方位、多层面、宽领域、立体化的政府管理，善于进行跨区域、跨机构、跨部门间的管理，全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能。
（二）从经济型政府转为民生型政府
在传统的资源型城市或地区的政府管理定位上，政府更多地是关注经济指标，甚至是“唯GDP”是问，认为只要增长上去了，便可“一俊遮百丑，一了全了”。在城市转型的背景下，政府则必将承担更多的职责，须把解决民生问题放在重要的位置；同时还要实现增加就业、消除贫困、改善人居条件、健全保障体系、维护社会稳定的基本目标。政府还须更加关注民生指标、人文指标、社会指标，用来衡量城市转型的成功与否。当然，强调从经济型政府转变为民生型政府，并不意味着否认以经济建设为中心。GDP不是万能的，没有GDP却是万万不行的。[3]城市转型将会放大民生问题，民生的公共需求会更加集中凸显，这决定了政府职能的重新定位即转型为民生型政府。
（三）从注重行政管制型政府转型为注重公共服务型政府
资源型城市政府受传统的计划经济高度集中管理模式的影响较深，擅长使用行政命令手段，习惯扮演审批型的政府角色。随着城市的转型，国民对公共服务的数量和质量的需求日益增加，以往那种行政命令的方式显然不合时宜了。必须改变重行政控制轻公共治理的传统方式，在城市转型中为广大市民、企业提供更实惠、更高效、更优质的公共产品及其服务，实现政府转型的价值观。
（四）从“为民作主”型管理政府转型为“为民服务”型管理政府
“君臣意识”、“臣民意识”是封建社会遗留的行政文化，官员以“父母官”自居，实行“为民作主”的管理；“公民意识”是一种现代民主政治，强调平等沟通的行政理念，是“由民作主”和“为民服务”。在城市转型中，政府必须学会民主行政、阳光行政，改变以往那种“红头文件治天下”的行政模式，力求转型中的重大决策能够充分反映民情、体现民意，避免“决策浪费”。各级政府既要学会做老百姓希望自己做的事，还要学会不做老百姓不希望自己做的事，维护好市民的利益，使城市转型进入良性循环，要降低城市转型的社会成本，要把各方的积极性、参与性调动起来，避免上热下冷。没有公众的积极参与和努力，城市转型的战略是难以顺利实现的。
（五）从财富型政府转型为绿色型政府
中国资源型城市发展大体上经历了三种形态：从1949年到1978年，是“力量集聚型”的发展战略；从1979年到20世纪末，是“财富增长型”的发展战略；进入21世纪后，中国正向“健康绿色型”国家形态迈进。党的十七大将全面建设小康社会确定为“五个成为”，即“成为工业化基本实现、综合国力显著增强、国内市场总体规模位居世界前列的国家，成为人民富裕程度普遍提高、生活质量明显改善、生态环境良好的国家，成为人民享有更加充分民主权利、具有更高文明素养和精神追求的国家，成为各方面制度更加完善、社会更加充满活力而又安定团结的国家，成为对外更加开放、更加具有亲和力、为人类文明做出更大贡献的国家”[4]。在这种大环境、大趋势下推进资源型城市转型，政府理所当然应有更高、更新的起点，努力促使资源型城市成为经济更加发展、民主更加健全、科技更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实、健康和谐、绿色的更适合人居和舒适工作的城市。[5]这无疑是在新时代城市转型条件下对政府转型提出的更具挑战性的要求。
四、国际资源型城市转型中政府的作用及启示
自然资源的不可再生性决定资源型城市所拥有的资源枯竭的必然性。因此，资源型城市在产业发展刚进入成熟期时就须未雨绸缪，在政府的主导下，制定产业转移战略，以市场为依托，进行技术创新，主动进行主导产业的转移。
西方发达国家特别是欧洲资源型城市转型开展较早，积累了许多政府工作经验。因此，研究西方国家资源型城市发展的做法，对于中国政府转型及各级官员转变观念、转化思路具有重要的借鉴意义。
（一）建立专门机构，协调组织城市发展问题
以德国鲁尔区为例，在联邦经济部下设立联邦地区发展委员会和执行委员会，州政府设立地区发展委员会，市政府成立劳动局和经济促进会等职能部门，负责城市建设。[6]德国政府也成立一些专门从事老矿区复垦工作的专业公司。复垦所需资金由政府全额拨款，并按联邦政府占75％、州政府占25％的比例分担。法国1963年成立了由政府10多个部门组成的矿区重组部际小组，负责全国煤炭矿区重振工作，并成立由大区行政长官、有关部门和煤炭公司组成的北加莱大区重组小组。如今矿区重组部已并入国家领土整治与地区行动署。总之，这些政策对资源型城市发展的效果十分显著：钢铁工业通过技术更新已恢复竞争力，众多新兴企业得到成长，新兴产业发展的效果比较显著。
（二）建立公共财政转移支付制度
资源型城市转型和资源型企业关闭破产都需要大量的资金。德国转型资金大部分是由政府负担，其中也有一部分是由较好的企业负担。法国政府除设立“国土整治奖金”外，还组建了“支持矿区再工业化金融公司”，作为国家支持转型地区的资金渠道。这些资金来源包括以下方面：在资源开发之初就设立收取开发企业的资源保护税收费用；设立资源开发企业保证金制度；对破坏环境、污染环境者的处罚金；打击破坏资源犯罪的收入等。[7]德国政府采取的主要措施有：第一，出台一系列财税支持政策。德国出于自身能源安全、维护社会稳定、减少就业压力等方面的考虑，对传统工业采取一系列优惠政策：价格补贴。1996至1998年，政府给予主营煤炭业的鲁尔集团的补贴分别为104亿、97亿和85亿马克，引导企业转型。德国联邦政府和地方政府从20世纪50年代起至今，一直给予煤炭和钢铁行业必要的补贴，以解决当地结构性失业问题。自1968年以来，政府直接用于鲁尔区经济振兴（产业投资促进、技术中心兴建、工业园区建设、劳动力培训）的投资超过200亿欧元，并由此带动高达数倍的私人投资。第二，用降低投资税的方法缓解压力。1965年联邦政府为促进鲁尔区煤炭工业尽快摆脱危机，采取减少烧煤发电厂投资税的政策。德国政府的巨额资金补贴，从很大程度上缓解了鲁尔区转型的压力，极大降低了结构变革中出现社会不稳定的风险。
（三）实施企业援助和人员安置政策
由于转型企业大多是煤、铁等传统产业，这些行业的工人不适应转型和发展新兴产业的需要。针对资源型产业从业人员简单劳动者较多且技能比较单一的实际情况，法国一些地区在加强职业技术培训、促进从业人员转岗再就业的同时，发展新企业创造新就业岗位。他们对转业者进行分类技能培训，成立若干不同类型、不同专业、不同所有制、不同层次的培训中心。经过培训后再就业职工的失业率仅为7％，低于全国平均失业率。德国还在这种方式的基础上，为青年矿工转岗培训提供“转业培训津贴”，帮助青年职工实现再就业。
（四）运用法律手段促进资源型城市的振兴
德、法、瑞典等国的经验表明，通过法律手段，明确政府和企业在资源开发方面的权利和义务，是解决资源型城市可持续发展的治本之策。德国矿山法对矿区开发、复垦及资金来源等方面都作了明确规定。如，要求企业必须预留足够的复垦专项资金，对因开矿所占用的森林、草地进行异地等面积的恢复，对开挖出来的土壤要分表土层和深土层分类堆放，矿水抽出后需经处理才能排放等。中国资源型城市的转型也应建立健全资源开发补偿机制，制定相关法律法规，从法律上保障资源型城市可持续发展。
（五）引导发展新兴产业
为了优化资源型城市的产业结构，解决大量剩余劳动力的失业问题，政府应当因地制宜地发展新兴产业。日本的九州、德国的鲁尔和美国的阿巴拉契亚在这方面做出了有益的尝试。日本九州政府采取了一系列措施，包括提供资金和给予土地转让权，给予金融、财税优惠政策等，以完善社会基础设施。这些措施取得了明显的成效，几年间九州共建立起了70个开发区，吸引了三菱重工、日本造船公司、日产汽车公司等一大批企业，成为日本一个重要的高新技术开发区。鲁尔区的煤炭工业和钢铁工业一直是经济的两大支柱，为了改变单一的经济结构，鲁尔区大力吸引新兴工业迁入本地。美国的阿巴拉契亚地区加速发展煤炭产业的重要战略就是大力发展该区的多种经营，因为区内钢铁、电力、轻工、食品、商业和旅游业等部门的发展，不仅需要大量的煤炭，而且可以充分吸收煤矿业的剩余劳动力。该区还特别重视发展食品、印刷、化工、建筑业和商业，以及文教卫生事业。在不到10年的时间里，这些部门的职工增加了50万。
（六）加强基础设施建设
基础设施建设是产业发展的基石，各国在治理衰退城市时，都非常重视基础设施尤其是交通的建设。鲁尔区在整治过程中采取了很多措施解决交通问题：首先，最大限度地发挥本地水运优势，搞好水陆联运。其次，新建和改造现有交通线路，实现交通设施现代化。美国阿巴拉契亚煤田贫困的一个重要原因是地处山区，交通不便。虽然该区位于大西洋沿岸与中部经济发达区之间。但由于缺乏良好的交通运输系统，煤炭往往不能及时外运。因此，建设发达的交通运输系统成为城市复兴的中心任务，政府加强了公路网的建设，并建设了强大的铁路和水路运煤系统和特大型的煤港。中国资源型城市在基础设施方面历史欠账太多，成为制约经济转型的瓶颈。[8]近二十年以政府为主导的多种资金通道各种形式的交通大建设为资源型城市的成功转型奠定了保障基础。
发达国家资源型城市成功转型的实践证明，通过政府的引导作用，资源型城市能进一步调整发展方向，使其活力得以提升。中国资源型城市转型需要政府转型，需要特别金融扶持，需要制定倾斜性的产业政策、给予财政补贴，需要建立市场补偿机制。政府转型要求官员具备成本意识和超前意识，要求建立资源型城市转型成本评价体系，[9]要求认真分析、谨慎评估、科学评价、果断决策，对超过转型成本预算的城市综合比较研究后坚决关撤。撤销和转移也是转型，而且是一种积极的转型方式，也是一种实现社会经济可持续发展的战略选择。
我们有理由相信并期待，中国政府能够借鉴德、法、加、日、美等国家在资源型城市复兴过程中的成功经验，积极发挥政府在资源型城市转型中的关键作用；两千年文化积淀和三十年改革实践造就的中国智慧也一定能完成政府职能转型，进而实现资源型城市的成功转型和经济复兴。
［收稿日期］2009－09－10
注释：
① 荷兰病：国际上资源型城市经过几十年的开采带来繁荣之后，迅速陷入衰退的城市现象。