后终身制时代公办学校教师评价的制度反思——兼论《事业单位人事管理条例》第十六条，本文主要内容关键词为：终身制论文,管理条例论文,第十六条论文,事业单位论文,人事论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国《事业单位人事管理条例》2014年7月1日公布实施后，公办学校作为事业单位，公办教师无疑是受影响最大的群体。人社部部长表示，条例实施后最大的转变是将事业单位与职工确定为“合同关系”，打破终身制。[1] 其实，早在条例出台前，2002年起就已有地区在推行聘用制度，至今全国90％的事业单位人员已经签订了聘用合同；但合同签订工作还有“死角”，不少单位合同管理流于形式。[1]而条例实施后将继续扩大聘用制度的推行面，做到聘用合同应签尽签，消除制度推行的死角。[1]可见，作为新中国第一部系统规范事业单位人事管理的行政法规，[2]条例打破了公办学校教师“终身制”，预示着公办与民办教师等级时代的终结、“后终身制时代”的来临，因而具有划时代意义。 然而，条例第十六条却规定“年度考核不合格且不同意调整工作岗位，或连续两年年度考核不合格的，事业单位提前30日书面通知，可以解除聘用合同”。[2]虽然一些地区前几年就已将“年度考评连续两年不合格可解聘”写入聘用合同，[3]但仅仅是个别地区或个别学校所采用的威慑武器，从全国范围来看公办教师实际上因年度考评不合格而被解聘的案例很少。而条例以法律条文的形式明确将“教师评价”与打破“终身制”挂钩，“威慑作用”将随着法治化推进，在全国范围内发酵。当前尚不健全、争议颇多的“教师评价”制度及其相关制度中存在的系列问题也会随之发酵，值得深入反思。 一、“后终身制时代”教师评价的制度理性反思 条例第十六条将“评价”与“解聘”挂钩的做法是所有问题最直接的原因。下面从价值理性来分析后终身制时代“挂钩”可能产生的负面价值，从工具理性来分析“挂钩”的做法是否具有可操作性，从程序理性来分析“挂钩”的程序是否合理有效。 (一)“后终身制时代”教师评价制度的价值理性反思 条例出台前后，中央及地方媒体将“打破终身制”作为亮点之一来报道，有些媒体还将其作为了新闻稿的题目。其价值取向是社会舆论对“终身制”相关的“铁饭碗”、“编制”等身份话语的批判。[4]人们希望这样有助于同工同酬、消除身份歧视，实现事业单位由“身份管理”向“岗位管理”转变。[4]如此这般，有助于消解教师身份等级制度，从而解放教师的专业自主性。然而，身份等级非但难终结，而且“评价”与“解聘”挂钩的威慑作用会降低教师专业自主性。 一方面，终结教师身份等级的价值追求难因条例的出台而实现。条例的实施虽然有助于消除民办与公办学校教师不同身份背后的待遇差异，但民办与公办学校各自的价值差异及基于此形成的民办与公办教师的身份认同不应因此而丧失。世界上绝大多数国家都存在公立与私立两套相互独立的学校教育体系及两类价值追求有所不同的教师群体。[5]我们要打破的是对民办学校教师身份歧视背后的身份等级文化，而非阻止民办与公办学校教师对各自价值的追求。另外，公办学校教师身份背后的等级制度是由教师职称评定制度、新秀名师等选秀制度构筑的，很难因“终身制”的终结而改变。 另一方面，“挂钩”的威慑作用会降低教师专业自主性。在后终身制时代，即便教师“年度考评”不合格的比例很低，即使因年度考评不合格而转岗或连续两年不合格而被解聘的案例极少，但在“评价”与“解聘”挂钩的威慑作用下，公办学校教师从过去对“编制”的“身份依附”，变为对“评价者”的“人身依附”，或对“评价指标”的“迎评依附”，教师的专业自主性会因此受到挑战。其实，打破“终身制”本身并不降低教师自主性，但会增加教师对“评价者”可能出现的权力博弈或寻租的担忧，也会增强教师对“评价指标”是否公正科学的质疑。这些担忧与质疑不仅会消耗教师精力，更重要的是会减少教师对其专业价值的坚持及对职业理想的信心，从而降低教师专业自主性。因此，在后终身制时代，“教师评价”不应与“解聘教师”挂钩。 (二)“后终身制时代”教师评价制度的工具理性反思 社会舆论所期待的“打破终身制”的最大功用莫过于“奖勤罚懒，提高效率”。[4]事业单位“人浮于事”的公众形象，常常为人所诟病。然而，教师工作绩效评价在操作上存在较大争议，因此“评价”与“解聘”挂钩不具有操作性。 一方面，教师评价主体是否民主存在较大争议。与管理层从外部自上而下实施的评价不同，360度教师绩效评价的主体的构成，不仅包括教育管理者及专家，还包括学生及教师。这一看似民主的做法，只要与教师是否留任晋级等切身利益挂钩，就很难逃脱工具理性控制下扭曲变形的魔咒，而最终可能沦为学校管理层以民主之名强化个人权威的工具。[6] 例如“学生评教”的争议主要表现为信度不高，因而中小学校教师评价中极少采用学生评教。更重要的是，“学生评教”表面上虽体现了“学生中心”的民主教育理念及“客户中心”的消费主义原则，但评价结果如何应用存在较大争议。国内研究者与管理者大多看重“学生评教”的萝卜大棒功能，主张与教师是否留任晋升等切身利益挂钩以提高教师工作积极性；但往往适得其反。其实，其他国家和地区“学生评教”的主要功用是为教师提供反馈信息及为学生提供选课依据。同样，“教师自评”或“教师互评”在工具理性控制下，也会被扭曲变形。在后终身制时代，“自评互评”与“末位淘汰制”挂钩，则可能导致教师间信任度下降、拉帮结派增加。[6] 另一方面，教师评价指标与途径是否科学高效存在较大争议。工具理性驱使下，“教师评价”出现了两种极端倾向：一是，将教师各项日常工作简化为可等价计算的工作量与产出，但在追求高效的同时，其科学性会遭到质疑。二是，将教师日常工作表现科学细化为可观测的胜任力评价指标，但在追求科学性的同时，可操作性会大打折扣。 首先，很难依据“课堂教学”表现公正科学地做出教师能否留任判断。如果将合格与否简化为最低课时量，虽对正常教学秩序有一定维护，但自上而下制定的“等价计算原则”也可成为一些人规避工作职责的手段。而如果将合格与否细化为科学化的课堂观测指标，虽然看似客观公正可行，但实质上指标制定与操作却是学校权力格局的体现。其次，依据“学生成绩”来评判教师是否合格、能否留任，更加难以操作。尽管其他国家如美国在教师问责压力下，学生学业成就与教师问责挂钩的声音不绝于耳，但将其与教师能否留任挂钩依然是不可想象的。不仅因为有教师工会的反对，更有大量成熟研究发现，教师教学表现只是学生学业成就众多归因之一，其效度不高。另外，教师教学表现对学生成绩影响的大小因学段及时间而不同，因此信度也不高。最后，即使采取课堂观察、学生成就、档案袋及同行评价等360度多元评价途径，能一时降低误差、提高可接受性，[7]但一旦与教师能否留任挂钩，非但不会降低教师迎评依附，反而会增加教师应评负担。 (三)“后终身制时代”教师评价制度的程序理性反思 除了价值理性与工具理性的追求外，社会舆论对“打破终身制”还有一层程序法制化的盼望，即打破终身制，实现人才“能进能出、搞活用人制度”。[2]条例第三章第八、九及十条，用大量篇幅对“公开招聘、竞争上岗”的进人程序做了细化规定，[8]从而大大推进了用人程序法制化进程。然而，条例第十六条却将远未制度化保障的“评价”与“解聘”挂钩，使得“教师评价”在不同的组织程序中，都易成为压制教师专业自主性的工具。 首先，具体在自上而下“科层制”的层级管理程序中，教师年度考评的人员构成、考评内容、手段及标准的决策程序往往由学校各层级管理者自上而下制定。因此评判教师“是否合格、可否留任”的“年度考评”可能成为学校自上而下高效推行其政策的法宝，但同时教师自主性也会因此受到压抑。 其次，在“家长制”学校管理程序中，教师“年度考评”更缺少合理合法程序保障。不仅教师评价的人员构成与评价指标有可能成为权威型领导个人意愿的体现，而且“人员构成”与“评价指标”的稳定性较低，易于随领导个人意愿而变动。在这种缺少程序保障的现实中，教师“年度考评”有可能被异化为“人身依附”的工具。最后，即便公办学校完全落实“教师代表大会制”下的民主程序，有助于实现年度考评人员构成的代表性，评价内容、手段及标准的科学性，可在很大程度上帮助教师摆脱“人身依附”，因而程序是合理合法的。但只要未使“评价”与“解聘”脱钩，任何合理合法程序中形成的评价规范，包括评价程序与指标，也会在威慑作用下，快速演变为教师被动地对指标的依附，从而压制教师的专业自主性。 二、“后终身制时代”教师评价的制度后果反思 综上所述，“后终身制时代”教师评价的价值合理性、可操作性及程序合理性危机是在“评价-解聘”威慑作用下产生的。而进一步对“教师评价”制度后果反思，我们还会发现在威慑作用下，与教师评价相关的薪酬制度、晋升制度及人身争议制度中的问题也会一起发酵。 (一)教师薪酬制度应弱化而非强化奖惩导致的收入差距 《事业单位人事管理条例》的基本精神之一是破除“编制”背后同工不同酬的薪酬制度。[4]然而我国教师薪酬制度尚处在从“身份薪酬制度”向“绩效工资制度”过渡期，距“同工同酬的薪酬制度”还有一段路要走。强调“奖惩功能”的“教师评价”，却在制造同工不同酬的薪酬模式。 一方面，在“身份薪酬制度”的路径依赖下，近年来教师绩效工资改革成效遭受众多质疑。我国城市与农村之间、不同学校间教师因身份差异而导致的绩效工资差异虽然有所缩小，但教师职级差异造成的绩效工资差异依然如故。这与“提高教师工资待遇、激励教师积极性、促进教育均衡发展”[9]的绩效工资改革初衷不相符。受我国根深蒂固的“身份文化”影响，与教师薪酬挂钩的“教师绩效评价”并非基于教师实际工作绩效，而是在顺应教师职级身份现实下的微调。因此，通过“年度考评”来打破公办学校教师“终身制”，并不必然缩小民办与公办学校教师间的薪酬差异。 另一方面，国民教育属于公共事业，公办学校管理不应完全照搬西方企业管理“萝卜大棒”式的绩效工资模式。事实上，即便在“萝卜大棒”文化始作俑者的美国，其公立学校并未采取基于职级的“身份薪酬制度”，也未采取基于教师绩效评价的“绩效工资制度”，而是采取“同工同酬”(equal pay)的薪酬分配制度，即随教龄增加薪酬有轻微增长。虽然近年来美国一些州尝试公立学校教师绩效工资改革，但“同工同酬”的基本格局在教师工会组织的坚持下并未有大的改变，奖励性绩效工资的比例很低。因此，当前教师绩效工资制改革应降低奖励性绩效工资的比例，并采用团队奖励而非个人奖励的绩效工资分配模式，以弱化“教师评价”与“物质奖励”的关联，取而代之以“精神鼓励”，从而实现教师绩效工资改革促进效率与公平的初衷。 (二)后终身制时代教师晋升制度应采取年晋制度而非等级制 条例的另一基本精神是事业单位去行政等级化。[1]但现行强调“奖惩功能”的“教师评价”，却与这一精神背道而驰，用评价来将教师分等级差别对待，从而可能导致一些教师将“教师评价”背后的“奖金”与“仕途”之类的奖惩手段当做目的，却背离了“教书育人”的价值初衷。 一方面，受等级差序的传统文化影响，公办学校教师也在隐性与显性的“教师评价”后，被区分为若干等级。显性的等级制度如传统的专业职称等级制度、名师新秀等头衔制度等，隐性等级制度如“骨干/名师工程”等名为培训实为选秀的活动。通过评价选秀的程序与标准，实现着教师“专业品位”的固化与“专业等级结构与文化”的再生产。 另一方面，我国中小学“教师评价”的另一特色功能就是从基层教师队伍中提拔领导干部。现行中小学教师职称晋升、教坛新秀/名师等头衔评比以及骨干/名师培训之类等级评定制度，为中小学教师铺平了沿着“普通教师-备课组长-教研组长-教务主任-副校长-校长”逐级上行的仕途之路。而多数发达国家，教师、校长及学区区长是不同的职业岗位，需要各自不同的专业资格认证。学区区长及校长并非直接从一线教师中逐级提拔的，而是有校长或区长资格证的应聘者通过自下而上的学区委员会竞聘上岗的。这样的制度安排，根本上切断了教师对各种“考评”背后的“仕途”盼望，从而有助于“教师评价”重新发挥其教师专业发展“诊断功能”，引导多数一线教师真正回归教师专业价值、追求教师职业身份认同。而少数真正想从事校长或局长职业的教师，则可通过校长或教育局长资格考试，改变职业方向。 (三)后终身制时代教师人事争议应采取组织谈判而非个人申诉 条例除了将“评价”与“解聘”挂钩外，还规定了事业单位人员可以通过申诉制度，在“人事争议”中保护自己的合法权益。但在实践操作中，教师个体很有可能为了避免耗费个人大量时间与精力的申诉，而想尽一切办法在“年度考评”中不被淘汰，因此教师个体无法从容地面对“年度考评”。 在后终身制度时代，“考评”与“解聘”的挂钩，使得教师个体处于相对教育局及学校组织的弱势地位。因此对教师个体不仅要有申诉制度保障，更重要的是要有独立于学校及教育局的教师组织，代理教师与校方或教育局之间的人事争议，从而使教师申诉制度落到实处。这也是国际惯例。例如美国历史上，自下而上、从地方到全国，自发地形成了NEA与AFT两大独立于公立学校的全国性教师工会组织，从而有力地保障了作为工会会员的教师的各项权益不受学区或学校的侵犯。因此，我国若要建立独立的教师人事争议代理组织，也应遵循“自下而上”的发展原则。另外，美国历史上尽管也有对工会“挟众揽权”的批评，但NEA与AFT相互竞争的格局，为教师提供了“用脚投票”选取更合适代理人的权力。因此我国若要建立独立的教师人事争议代理组织，也应遵循多元可选择的原则。 三、“后终身制时代”教师评价的制度文化反思 综合以上对教师评价制度及其相关制度的反思，可以发现后终身制时代“教师评价”中的一系列问题，从教师评价的“价值追求”到“操作技术”再到“评价程序”，从评价相关的“薪酬制度”到“晋升制度”再到“申诉制度”，表面上看是“考评”与“解聘”挂钩造成的，实质上是外来的行为主义“萝卜大棒”文化及本土的“身份等级文化”相结合产生的。 这两种文化结合，其背后的认知模板是：在“人性本懒”或“人性本贱”等“人性本恶”假设基础上，“卑贱的人”可通过合理奖惩机制被淘汰或被不断训练成为“高尚的人”。这种认知模板是将人完全看成了“趋利避害”的动物及“理性选择”的机器人，单单忘却了人之所以成为人的“自由意志”。事实上，拥有自由意志的社会成员，既可能善也可能恶。如能被社会信任则可以在自由宽松的氛围中生成内在动力；如被怀疑则可能在被动适应的氛围中产生外在压力。因此，在后终身制时代，教师评价的前提应该建立在对教师专业能力与职业道德基本信任的基础上。 一方面要对选聘教师“资格认证制度”及“事业单位公开招考制度”建立基本信任。靠“年度考评”与“解聘教师”挂钩所产生的威慑作用逼迫教师专业发展，不仅是对教师专业自主性的怀疑，也是对教师认证及招考制度的怀疑。多数国家的基本做法是通过专业的“教师认证入职制度”，在教师入职前就做好遴选，并给予通过认证入职的教师基本信任；在职教师评价则以“诊断性为主、有限问责为辅”，旨在促进教师专业发展及教学质量提升。因此当务之急，一是要优化教师资格认证制度及严格公办学校教师公开招考制度；二是要开发更科学有效的诊断性教师评价体系促进教师专业发展；三是通过立法严格限制教师问责的边界，来保障教师人身权益及专业自主权不受侵犯。 另一方面，要建立全社会在尊重教师职业的基础上对教师群体的基本信任。“考评”与“解聘”挂钩是对教师群体的集体不信任，这不仅是对我国尊师重教传统美德的背离，同时还会增加教师群体诚信博弈的成本。事实上，多数国家是通过社会成员普遍认可的“教师职业底线”或“零容忍条款”来防范个别教师的越轨行为，而非用“考评-解聘挂钩”来威慑整个教师群体。我国《教师法》第三十七条关于教师解聘的规定就属于“零容忍条款”；其立法精神针对的是少数“越轨教师”故意不完成教育教学任务给教育教学工作造成损失的具体事实或体罚学生的具体事实或侮辱学生的具体事实；而非依据争议较大且针对所有教师的“年度考评”。其实，《事业单位人事管理条例》已有“零容忍条款”，其第十五条规定“连续旷工超过15个工作日，或者一年内累计旷工超过30个工作日的，可解聘”，[2]已通过“职业底线”防范“人浮于事”。 总之，在后终身制时代，可以审慎地细化基于事实判例的“零容忍”条款来取代“评价-解聘挂钩”条款，还信任于教师群体，让教师评价聚焦诊断功能，从而真正调动教师专业发展内在动力、解放教师专业自主性。标签：事业单位人事管理条例论文; 教师评价论文; 绩效工资论文;