20世纪初美国县政府改革
——以县经理制为中心
吴 妙， 朱正业
(安徽大学 历史系,合肥 230039)
摘 要： 在美国县政府弊端的暴露及城市化和郊区化的推进之下，20世纪初美国开始推行以县经理制为中心的县政府改革。县经理制从基本原则、组织结构、各组成部分的职能和权力等方面都进行了革新，加上其他改革措施的实施，使得县政府面临的权力分散、行政效率低下和无自治权力等问题得以解决，但同时在处理民主和权力两者之间的关系方面存在着一些不足之处。
关键词： 美国政治；县政府；县经理制；改革
县政府在20世纪之前主要为美国县域内的农村地区提供基本服务。到了20世纪初，因为城市化的快速推进，美国县政府进行了初步的改革，以便与时俱进提供公共服务。国内关于美国县政府的研究侧重于当代美国县政府及其当代政治制度，主要从县制演化、地方政府、区域主义等角度来撰写，但针对20世纪初美国县政府和县经理制方面的研究很少涉及。本文以大量外文文献为基础分析20世纪初的美国县政府改革和县经理制的推行。
一、20世纪初美国县政府改革的历史条件
1.县政府改革前存在的弊端
美国学者亨利·吉尔步森特的著作《县政府：美国政治中的“黑暗大陆”》，以其书名赤裸裸地将改革前的县政府比喻为“美国政治中的黑暗大陆”[1]。此时的美国县政府确实存在诸多问题，主要有以下四个方面：
第一，不适时宜的政府组织类型。在美国的北部，如纽约州实行符合北方殖民要求的乡镇制度；而在南方则是保留贵族殖民时代的遗产，即委员制度；在美国的中西部，由于受南北方的双重影响，这两种制度在中西部都有存在或者是这两种制度的结合体，比如伊利诺伊州是在上述的两种制度中进行自由选择[2]5。落后的政府组织制度，使得政府官员从各行政活动中贪污的丑闻事件屡见不鲜，这些由政治造成的问题又给政治以恶劣的影响。
第二，县政府组织的结构性缺陷。美国讲求民主，在县里也非常提倡民主选票，提倡官员短期任期和轮换任期。但是这些都存在着结构性缺陷，会不可避免地产生一些制度性弊病。其中最主要的难处就是，县政府官员们同时由人民自己选举出来，他们是独立的，无法形成一个统一的权威，无法协调行动，县政府成为了分权理念和解体责任的受害者。这也就是著名学者约翰·敦灿所说的，美国县政府在政策和管理上的分散性以及美国县政府在立法和法律上的无能[3]110。
第三，政府的低效率。由于在殖民时代美国十分推崇分权理念，英国的多头行政格局在美国县政府中得以保留。正是因为分权理念，致使权力分散，政府缺少核心力，似乎成为一个无头政府。美国的县行政长官也不能严谨高效地安排行政工作，比如在纽约州的公务员制度是于1883年适用于各城市，但此制度应用到各县却到了1900年之后[2]4。
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第四，县政府为州政府所掣肘。美国的县政府被人们称为是“影子”政府，是州政府为了更好在地方上提供服务而设置[3]109。县政府成为了州政府的行政分支，它也只能在地方上行使着有限的职权。除了加州实行地方自治之外，美国普遍存在这种问题，问题根源在于立法权的集中化。本是地方政府能够根据自身需求更好去处理的一些事务，州却通过一些法规甚至是宪法的途径来予以规范和标准化，这使得县政府难免会受到一些伤害[2]6。
此外，吉尔布森在《负责人的县政府运动》一文中提到，纽约州的西切特斯县仅有四十余名行政管理人员，这些人员自身素质并不够高，对各项工作事项并不够熟悉，行政效率可想而知；吉尔布森举了一个具体的例子，如果一位官员疏忽职责，尽管被起诉到地方检察官那里，但这位检察官原本就是做事效率低下，大家也只能等他来完成事情[4]117。
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2.县政府改革前的社会发展趋势
(1) 城市化 城市化(urbanization)是社会生产力等各方面发展的过程。美国作为当今城市化水平位于世界前列的国家之一，它在历史上也是快速且高水平地完成了其城市化进程。
美国的城市化进程大致可以分为三个阶段，第一阶段是在19世纪20年代前，美国独立之后，作为老工业基地的东北部城市是美国城市化的基础[5]。根据数据调查显示，1790年美国整体的城市化率为5.1%，到1820年，城市化率发展到7.2%；城市人口由390万增长至960万[6]。
在我国，社区学院分为两大类。一类是如上海市金山社区学院、北京市朝阳社区学院等独立设置的社区学院。这类社区学院主要举办成人学历教育、非学历教育培训和社区教育。一类是普通高校继续教育学院举办的社区学院。普通高校一方面利用继续教育学院举办成人学历教育和各类非学历教育培训，一方面成立社区学院开展为社区成员服务的社区教育。本文主要探究后一种意义上的普通高校社区学院。
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第三阶段便是在一战之后至今，城市化全面发展。
第二阶段是从19世纪20年代开始到第一次世界大战爆发，以美国、德国等新兴资本主义国家主导的第二次工业革命为发展契机，城市化进程迅速，其城市化率在1920年发展到51.2%，城市人口突破1亿。
定理 1 设(U,A∪D)是一个覆盖决策系统,U={x1,x2,…,xn}, U/D={k=1,2,…,l}。 如果θ=1,则
城市化的发展给美国带来了巨大的变化，如下页表1所示，美国城市化县数量由1810年的零增至1910年的二万八千余个；从1830年到1910年，城市化县的人口百分比由3.2%迅速增至31.2%。但是也给美国的县政府带来诸多问题，包括住房压力、交通堵塞、犯罪率上升、精神疾病、环境问题等。
表 1城市化县及非城市化县的人口( 1810-1910年)
注：数据由参考文献六整理得到。
20世纪末，马里兰大学的两位学者文森特·马兰多以及马维斯·曼恩·里维斯通过调查研究论证了城市化与县政府体制改革之间密切的关联。影响城市化有三个具体因素，即人口规模、人口增长、人均收入；影响县体制改革的三个重要因素是宪章执行情况、任命的行政长官、当选的行政机构[7]48。前三个因素为自变量，后三个因素为因变量。这两位学者通过对美国东北部、中西部、南部、西部各州县的数据采集分析，得到关于城市化的三项指标与县体制改革的三项因素之间的B系数表，如表2所示。
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在时代背景的推动之下，再加上县政府诸多问题的暴露，各种改革措施开始推行，其中的措施尤以县经理制为重要。
表 2城市化对美国县政府改革的影响
续表
注：人口规模为1986年数据，人口增长为1970-1986年数据，人口收入为1986年数据；a表示在0.05水平上显著相关，b表示在0.01水平上显著相关；R2为多元回归系数；数据由参考文献七整理得到。
(2) 郊区化 在城市化发展的基础上，美国逐渐进入了郊区化(suburbanization)时代。大约在19世纪50年代之后，美国经济力量崛起，交通技术改进[8]49，且当时美国人渴望拥有一块属于自己的地方的社会心理，再加上城市化后其负面影响的外延性推力，很多当时已经住在城区的人迁到城市之外的郊区，形成郊区化[8]39。这样，城市化及郊区化都给当时美国的县政府带来很大的压力。那些迁到郊区居住的人基本都是美国的富有阶层，他们到了郊区之后，带去了相应的产业、经济，他们也自然希望政府能够为他们提供优质的服务，希望有美好的生活环境。所以，县政府毫无疑问被寄予厚望，这时的政府开支也在不断增加，财政压力无法缓解，县政府改革已是大势所趋。
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经济基础的发展自然会要求上层建筑的改善，城市化和郊区化都为美国的县政府提供了发展条件也提出了对其制度改革的要求，面对其过时的组织结构和低下的行政效率等问题，县经理制应运而生。
二、20世纪初美国县政府改革的具体措施
从表2可以看出城市化对美国县政府改革的影响。比如宪章对于各区域的人口规模、人均收入都有积极反映，虽对人口增长有一些地区性的差异，但就国家总体来说是正系数的关系。行政机构与人口规模之间的关系较为密切，越是较大的人口规模越容易产生民选的行政机构，通过两者之间的B系数可知，南部和西部比东北部和中西部更易产生民选机构。关于县行政长官，数据表示各地区的人口增长和人均收入都与县行政长官有正系数关系，而人口规模与县行政长官则是负系数关系。这些数据表明了城市化的三个要素对县政府改革的三个要素之间不同的影响，它们之间的联系影响着美国的县政府改革。
1.县经理制的推行
在县经理制之前的实践是美国的市经理制，市经理制模仿企业的组织形式形成市政体制，解决了“弱市长型”的市政府带来的负面影响，为城市的各方面发展都注入了新的活力。县经理制以市经理制为蓝本被付诸实践中。
(1) 基本原则 在美国城市联盟县政府委员会第2号报告中明确指出，县经理制的实行需要遵循以下五项基本原则：由人民亲自选出一个具有广泛代表性的政策决策机构即县委员会，对人民、县政府负责；再由县委员会选出一名负责任的行政首脑即县经理，对县委员会负责；由县经理任命各行政官员；具体行政部门承担不同的职能；给地方一定程度上的灵活性，使其能根据具体情况做出的相应调整[9]470。这些基本原则指导着县经理制的实施，原则在该制度的具体内容中都有显著的体现。
经理制下由县经理任命的各行政部门，实行短期投票和集中行政管制，各部门部长的职能由县经理赋予的同时也时时刻刻处于被监督的状态。集中行政可以消除原来多头政治和分散权力的弊端，使县政府能成为一个真正有作为的政府。
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(3) 各组成部分的职能与权力 一是县委员会。县委员会是作为立法和一般政策决策的机构，让委员会成为一个政策制定和行政管理功能结合体似乎并不可能，于是管理和决策分离原则应用于此，县委员会限于一般政策和主要行政事务的选择。
县委员会的选举制度包括以大选区为基础的比例代表制，以“胜者全取”为原则的多数选举制以及关于适用于以上两种方法的规定。关于其成员人数，在不同类型的县中是有区别的，城乡结合型县的委员会人数为7人，乡村型县为3-5人，总体来说人数大致为3-7人[9]471。县委员会成员人数的规模，小到能够很快地处理很多立法事务，又足够大，能在一个县中为主要群体提供公平的代表机会。关于委员会组成，主要包括主席和秘书。关于其权利和职责，包括在官员任命方面，县委员会有权任命县经理，也可以随时罢免；但不得干涉其他下属官员的任命或撤职；与县经理职权分明，不得相互干预[10]571。在财政经济方面，赋予县委员会财政大权，拥有调查任何政府官员的相关行为和账目收款的权力；有权制定薪级表，按照薪金制度向官员支付薪金；有义务制定和修改赔偿制度。在会议方面，县委员会有权在会议上维持秩序，如有破坏行为，有权进行罚款或不超过二十四小时的监禁[10]571。另有严格规定，县委员会的成员均不得在其任职期间兼任任何其他职务。县委员会的权责正是对前文中的基本原则的第一项原则的充分体现，它是人民和县政府的委员会，一切政策由县委员会决定。
二是县经理。县经理由县委员会任命和罢免，不受居住地点的限制及县经理可无限期任职，也就是说，虽不是当地居民但若该选民拥有足够的行政管理能力和经验仍可以担任县经理。这样既有保证的行政能力也免除了政敌的斗争和政治派别的影响。
关于其权力和职责：首先，任命下属，罢免官员。县经理根据能力、经验任命县行政服务部门的所有官员,也可将其任命的官员免职。其次，关于财政权力。县经理应该监督县各方面的财政情况,编制完整的年度财政计划并向县委员会提交完整的年度财政计划且负责执行。再次，总管行政。县经理作为一县的行政首脑，将总管的行政活动如县公共工程的建造和维修、县财政运行等分配到各相关部门。另外，县经理有权出席县委员会会议和成立咨询委员会。县经理可参加县委员会的所有会议，有权就各问题提出观点建议，在会上县经理应向委员会成员通报县各方面的运作情况，提交相关报告；有权成立一个提供咨询的委员会，以备咨询，但无权做出指示[10]572。县经理由县委员会任命，对委员会负责；各职能部门由县经理任命，对县经理负责。县政府官员不再是由民选产生的独立官员，而是由上级任命和罢免，因此他们会更明确其职位上的权责。
三是行政部门。各行政部门在县委员会和县经理的指导下，分别负责全县具体行政事务。在县经理之下设有财政部、公共工程部、公共福利部及教育部等行政部门。财政部负责全县具体的财政事务，其权利职责如下：财政部负责制定县财政预算表；兼任或任命其他人为县评税员，管理财政收入；不得从县的库存中提取任何款项；由县委员会决定的每项财政拨款均需备存详细的账目，并有权对县官员、部门的账目进行年度审计，控制财政支出；财政总管需要通过县经理向县委员会提交财政表，说明县的财政状况[10]574。财政总管可以兼任或任命和监督县采购代理人，负责全县的物资采购、转让和出售；他有权在县委员会的批准下为各项物资建立合适的标准，严格招标；财政总管可以兼任或任命、监督税使和县司库，可以选择或指定银行、信托公司作为县财政资金的官方库存，这些银行都有义务保证资金的利息[10]575。公共工程部主要负责本县所有公共工程的建设和维护工作，包括全县道路、桥梁、排水沟、储藏室、仓库等[10]576。公共福利部主要负责本县所有的社会福利事业，包括全县的贫困救济工作，管理公共卫生、医院、慈善及惩教机构等[9]482。教育部部长和县学校院长可以连任，主要负责全县的教育事业，维持国家所规定的教育最低标准的所需费用；在县经理的指导下履行学校职能，如采购学校物资、建设并维护学校建筑等[9]483。
(2) 组织结构 根据人口和面积把县大致可以分为三个类型，即城市型、城乡结合型、乡村型。城市型县的人口和领土全部或者大部分地包括在一个单一的城市之中；城乡结合型的县是指有一个或者多个城市，城市人口大概为一万，同时有相当一部分的农村领土；乡村型的县没有一个城镇[10]565。这三种不同类型的县在各方面都存在着很大的差异，之前许多州的宪法将它们限制在单一的组织结构之中，成为一种制约。但是在县被授予自治权之后，情况有所变化。城乡结合型和乡村型的县都是由选票产生一个县委员会，两种类型的县都在县委员会的基础上选任一位县经理；县经理之下是包括财政部、公共福利部、公共工程部、教育部等具体的行政部门[10]566。
2.其他措施的实施
一是文官制度的改革。在20世纪前，美国针对原有的一套官员制度进行了改革。20世纪初，美国的很多县政府相继采取这种更为严格和规范的文官制度，比如公开竞争、定期考核、文官常任等。现代文官制度在美国诸多县政府中的运用，在一定程度上改变了由政党分肥制带来的政府腐败现象，提高了官员的素质和政府的工作效能，这是县政府改革的一个很好的铺垫。
二是县自治运动的推行。在目睹加利福尼亚城市自治下的“享受”后，美国县深陷于“自治”理论中，最终于1911年立法机关重新审视县的问题，并向人民提出了一份关于有限制的县自治相关建议，在这项修正案的诸多规定中最突出的特点就是它给予地方权力，一改以往县政府为州政府所掣肘的窘境[2]9。洛杉矶县也于1912年通过修正案，内容包括负责任的行政制度、严格的监察制度在内的适合洛杉矶县的自治政策[2]10。随后，美国马里兰州、俄亥俄州、得克萨斯州等，它们的县政府相继步入修改宪法同意县政府自治的行列。获得自治是县摆脱被州政府所掣肘的首要一步，在自治之后县才能制定出更有利于其地方治理的制度。
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三是县职能的扩充。随着县改革的进行、人口的不断增长及社会服务意识的增强，民众对于县政府所提供的服务职能的要求越来越高。由此各县的职能不断扩充，尤其在公共事业方面承担更多新的职能[11]76。比如美国弗吉尼亚州的一些县立法规定，县有权建立并维护水、电、下水道系统，提供防火保护措施、垃圾清除等服务[11]77。扩充娱乐设施，改善公园环境，保护森林树木，作为满足人们精神需求的公共图书馆一并发展起来[11]84。关于农村住房保障，州县通过立法授权各县承担农村房屋建造工程并成立县住房局，以此保证农村的住房条件[11]78。关于资源环境保护，美国农业部发起了土地规划和土壤保护活动，成立管理水土流失项目，成立县级农业委员会，负责县土地的规划和保护工作[11]82。这些传统县职能得以延伸发展，医院、机场、港口等区域设施服务职能也在逐渐增强[12]。各县不再是简单地向县域内的农村地区提供服务，而是将服务功能的拓展与治理结构上的变迁相结合，在这一时期内增加了多种新式功能，并且提升了职能的范围、质量及专业化水平。
三、20世纪初美国县政府改革的影响
1.积极影响
20世纪初的美国县政府改革效果显著，尤以县经理制的影响最为突出。县经理制度由20世纪初的“星星之火”日益发展成为后来的“燎原之势”，它不仅是在当时解救了处于“水生火热”之中的美国各县，更重要的是它所发挥出来的优势可以长久被利用和完善。
首先，改革措施提高了县政府的专业化和科学化水平。以县经理制为例，前文提到县经理的任命不受居住地方的限制，极大地降低了竞选给政府带来的负面影响，使县得到真正的管理人才。除了县经理，县委员会及各行政官员必须具备专业的行政能力。一个有专业的行政管理队伍的县，能够在各种局势下制定出更加科学化的政策制度，改变了以往“城市老板”把持一县之政，防止了县的政治被各政党所左右[7]43。
其次，改革淡化了分权原则，提高了行政效率。美国文官制度的实行，在提高官员自身素质的同时也提高了县政府的办事效率。另外，美国受殖民时代影响，坚信分权是民主最好的体现和保证[4]116，正因如此导致县政府权力分散，如同散沙。而县经理制度下行政权力集中在县经理的手上，他是一县的行政首脑，可以任命、罢免、监督下级任何官员，在经理之下的各部部长各司其职，又统一于县经理。这样，县经理制放弃了传统的权力制衡原则，权力集中的县政府就能更好地完成各行政任务。
再者，改革赋予了县自治权。县自治运动给了县政府以极大的自主权，改变了原来作为州的行政分支的被动地位，县的职能也在自治的前提下不断扩充，使县政府在民众中逐渐发挥着越来越重要的作用。
2.消极影响
事物有其两面性，改革在给县政府带来诸多优势好处的同时，也会留有缺陷。以县经理制为例，县经理是由县委员会任命的，不是民主选举产生。但美国人民更倾向于民主选举的方式，他们认为“民主的良方是更多的民主”，民主选举代表着人们对政治的参与及对权力的约束[4]118。县经理是县委员会任命的一个行政专家，在提升政策的专业化、科学化的同时也有不能接近民生、体现民意的弊端。如果难以获得人民的帮助和支持，就算县经理有很好的改革政策，也很难得以实施，很容易处在一个政治孤立的状态。
学习是一项关系党和国家事业兴旺发达的战略任务。毛泽东关于建设学习型政党理论，为当代中国共产党建设学习型政党进行了开拓性的探索，作出了历史性的伟大贡献，为我们党树立了光辉榜样。党的十七大提出了“建设全民学习、终身学习的学习型社会”的理念，这是我们党与时俱进，具有世界眼光的战略举措。我们要切实推动学习型政党建设，把毛泽东建设学习型政党思想发扬光大，全面推进中国特色社会主义伟大事业。
在淡化分权的同时也容易走向集权。民选出来的委员会成员成了名义上的行政首脑，而真正的则是县经理。县经理牢牢掌握着行政权，可以保证行政效率但也容易受到人们的质疑和忧虑。
此外，在威廉·卡塞拉《转型中的县政府》一文中谈到作为大城市县的密尔沃基县的一些缺陷，如县政府的服务提供不够公平；旧时的县行政区划使县难以吸收优秀的人才等等[13]。这些也是县级政府有待改进之处。
综上所述，20世纪初期美国县政府在实践中采用现代文官制度，逐渐实行地方自治扩充县职能，并且运用了具有进步意义的县经理制度。县经理制使得县政府逐渐完善，旧有的弊端得以革除，政府管理水平、行政水平日渐提升。经济的发展与政治的改革之间有着密切的关联，美国城市化及郊区化的发展是县政府政治结构的改革和服务职能的扩充最根本的原因。同时，20世纪初美国县政府改革的成功也为后来县经济的发展提供了政治保障。随后，这些改革措施的实施范围逐渐扩大，享受这些措施的美国人口逐步增加，措施本身也不断被赋予新的内容。20世纪初美国县政府改革是对往日殖民传统的突破，也是对美国县政府现代化发展的承接。
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American County Government Reform in Early Twentieth Century: Centered on County Manager System
WU Miao, ZHU Zhengye
(Department of History, Anhui University, Hefei 230039, China)
Abstract :With the exposure of the malpractices of the American county government and the promotion of urbanization and suburbanization, the county manager system was applied in the reform of American county government in the early twentieth century. In this system, reform was carried out in terms of principles, organizational structure, functions and powers of each component. With the implementation of other reform measures, the problems of decentralization, inefficiency and non-autonomous power of county governments had been solved. However, there were still some shortcomings in handling of democracy and power.
Key words :American politics; county government; county manager system; reform
中图分类号： K704
文献标志码： A
文章编号： 1008-3634(2019)05-0060-07
收稿日期： 2018- 11- 07
基金项目: 国家社会科学基金项目(16BSS026)
作者简介：
吴 妙(1996-)，女，安徽广德人，硕士生；
朱正业(1970-)，男，安徽肥西人，教授。
(责任编辑 谢媛媛)