政府角色与官员理性：一个宏观经济管理问题，本文主要内容关键词为：经济管理论文,官员论文,理性论文,角色论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
管理是对人们行为的引导与调整，亦是对人文、自然、社会三者关系的相互调适，目的皆在于维护人类与自然的持久、和谐发展。贝克尔认为，经济分析是最有效的分析方法，“它能对各种各样的人类行为作出一种统一的解释。”（注：加里·S ·贝克尔：《人类行为的经济分析》，上海三联书店、上海人民出版社1995年版第7页。 ）贝克尔所说的这种统一的解释，便是在经济学家们看来任何人都不能逃脱的成本最小化与效用最大化的个体努力。虽然人类行为不能事事于成本—收益的计较，但在管理学上确乎存在着一个管理成本最小化的管理手段选择问题。国家是凌驾于社会群体之上的一种力量，由它来维持社会秩序、协调人人、天人之间的关系，不仅是基于政府职责上的原因，同样是出于对管理成本最小化的考虑。显然，在管理与协调人类行为上，没有哪一个机构与组织能够象政府那样有效地起作用。
一、经济管理：对人性认识的局限与发展
经济管理归根到底是对人的管理，这是管理问题的一个重要寓意。对人的认识有多深，对管理的认识就会有多深，这是我的浅识，亦或是人本思想的另一侧面的反映。由于人是经济活动的主体和最终受益者，因而，经济管理归根到底是对作为经济动力的人的需要心理的管理和对作为经济活动主体的人的行为的管理，即对人在生产、分配、交换、消费诸经济运行环节中的行为的约束与调整。经济管理学发展到了今天已越来越转向于对人的行为的认识与研究，然而这却是在经济学经历了近两个世纪的曲折发展后得来的。传统经济学中，由于对经济动力这一问题的探讨比较缺乏，因而发现不了存在于人类需要中丰富的系统结构与合理内核，也就难于注意到原本就存在于人类自身的为了实现快乐最大化与人生成本较小化而必然会存在的机会主义倾向。古典经济学中，欲望问题虽被涉猎，但主要是从直观的经济利益中来研判行为，其任务则主要集中解决国民财富的增长与分配问题。与这种经济学状况相适应，鼓励竞争、反对管束的理论便成了当时经济学的主要导向，管理问题不被重视。
19世纪80年代，经济学进入边际分析时代，即新古典经济学时期。与古典经济学不同，新古典经济学开始着重于对人类行为的分析，这是它对现代经济学产生和系统发展的一个重要贡献。然而，新古典经济理论是建立在如下两个关于经济人行为假设的基础上的：第一，每个经济人都具有完全的制度知识，在追求利益最大化的过程中完全了解资源稀缺性并能严格遵守竞争规则、保持互惠合作关系。第二，经济人行为的完全理性，即认为经济人在进行经济决策时能获取所需的充分信息和具有足够的认知能力。由于具有完全的制度知识和完善的理性，政府管理、制度安排、道德引导等一些规范经济人行为的管理措施就不需要了。正是基于这样的认识，传统经济学认为资本主义社会能够借助于市场的力量自动调节供需，并达到充分就业均衡，政府干预和制度安排自然就被搁到了一边。
本世纪30年代初期，世界性的经济危机粉碎了市场经济制度能够自行调节供需并安排秩序的神话，经济学迎来了一个倡导国家干预的新时代。针对微观经济学缺陷，凯恩斯认识到，由于消费倾向、投资预期、流动偏好三个难予消除的基本心理因素的存在，毫无管理的自由放任与市场调节并不能达到供需自相调适与充分就业均衡。凯恩斯由此提出了通过税收、转移支付、政府定价和设置行业准入条件等措施来扩大政府调控社会经济活动权力的国家干预理论。凯恩斯理论的实质是强调政府对经济运行过程的管理与控制，并通过一系列财政、金融措施来保证经济增长与充分就业目标的实现。显然，凯恩斯主义较传统自由主义经济理论是一次革命性的进步。他看到了存在于单纯市场经济中的不可调和的供需矛盾与各种市场失败情形。于是，随着凯恩斯主义的传播，“无政府状态加警察”的自由放任经济逐渐消退，人类经济应当受到一定程度的有计划组织与管理的理论被越来越多的国家政府与学者所接受，政府管理经济的功能在凯恩斯革命发生后的近半个世纪内获得了极大的发展。以致人们看到，西方社会正在进入一个受到政府计划调节与管理日益增多的“混合经济”时代。
凯恩斯主义理论奠定了现代宏观经济管理理论的基础。由于国家干预理论建立于相对合理的财政、金融政策手段的分析与运用基础之上，又适逢于社会经济运行进入需要有政府计划介入市场运作与管理的新时期，从而使他的经济学说在缓解西方国家就业矛盾、刺激经济增长方面起到了积极作用。然而，凯恩斯主义理论却至少存在这样两个弱点：首先，凯恩斯理论一开始就把解决经济增长与充分就业作为自己的目标，使得他的理论不可避免地带有近利性与不彻底性。如边沁所言，人们行为的最终目的在于追求精神快乐，就业、经济增长仅仅是达到这一目标的手段。无止境的经济增长并不一定是人类经济发展的理性选择，充分就业则肯定不是未来人类社会发展的理想目标。其次，国家干预理论着重于强调政府对经济运行过程的管理与控制，却没有进一步从经济人有限理性上提出宏观经济管理对策。随着西方国家财政赤字的巨额增长与经济“滞胀”现象的持续化，这种不够彻底的理论，使得凯恩斯主义遇到了日益增多的麻烦。
20世纪60年代，新制度经济学滥觞于世。新制度经济学认为，以往经济学中对经济人的完全理性假设是脱离实际的，这是导致其对现实经济生活缺乏解释力并放松对经济人行为进行管理的最重要原因。科斯认为，经济学应该从人的实际出发来研究人。新制度经济学在继承新古典经济学关于经济人追求自身利益最大化假设的基础上，提出了现实经济人行为的有限理性与存在于其中的机会主义倾向，并认为信息是一种稀缺资源，现实人仅仅能够达到有限的理性意识，人们很难预知一种自利行为的后果。为了减少违约、欺骗等损人利己的事件发生，通过一系列制度安排以管理与协调人们的行为，对提高资源配置的效率，协调人际关系，降低交易费用，都是极为重要的。这样，新制度经济学实际上已经提出了对经济人行为的管理问题，并把对宏观经济管理的认识，由古典经济学的自由放任观念到凯恩斯主义着重于对“经济运行”过程管理的国家干预理论，发展到通过制度安排来对“经济动力”——经济人行为进行管理的新阶段。
因此，对人性——经济人理性状况的认识是经济管理问题的一个关键。由于人类经济运行中存在着无限需要与有限能力之间的永恒矛盾，这对矛盾无时不在地传递到经济运行的诸环节中，并事实上通过人们在各经济环节中的活动反映出来。即人类在生产中发生的偷懒与搭便车行为：在分配中出现贪婪与扩大分配性努力的倾向；在交换中出现欺诈与违约，等等。人类在经济运行过程中经常表现出来的这些损人利己行为，是推动政府介入经济生活并进行宏观经济管理的基本原因。
二、政府的管理角色
近半个多世纪来，政府在经济发展中的地位与作用大大增强了。政府经济职能的转变，使得政府在经济生活中的角色正在发生变化。无论东方还是西方，人们注意到，现在的政府已很不同于几十年前政府对经济生活的态度。惯于自由经济方式的西方人受到了政府日益增多的行为管理与制约，一种被称之为“政府主导型”的经济正在全球各国推广开来，并成为现代经济方式的时尚。
政府在经济生活中应承担怎样的角色，这是经济学中经常引起争议的问题。在小农与手工业经济时代，封建朝廷主要通过直接兴办官工业来满足自身直接的需要，通过掌握盐铁等战略物资来控制财源，并通过掌握货币权和对赋税的征收与支配来最终达到宏观经济稳定运行的目的。在长期的短缺经济条件下，封建社会官吏直接干预经济生活，其行为便象一个既当裁判又进场抢球、与民争利的特殊球员。封建朝廷直接兴办工商业与控制财政、货币权的目的与原因，大大不同于现代政府运用财政、货币手段对宏观经济运行实行的调节与管理。然而，封建朝廷对国家经济控制与管理的强调却是一个重要事实。中国历史上有着极为丰富的宏观经济管理思想。法国“皇家手工工场”一类的传统官办工业制度也一直延续到重商主义时代。
18世纪中叶，随着工场手工业与近代工厂制度的建立，先进的生产分工与生产组织制度，使得工业资本的力量迅速增长，人类经济由长期的户组织过渡到企业组织阶段。企业这样一种完全挣脱旧经济组织方式的组织载体与在此基础上形成的高效率的生产分工，使人类经济进入了著名的自由竞争时代。“最好的政策就是没有政策”、“一切放任自流”的口号成为当时最好的政策主张。于是，西方经济进入了“企业有组织、社会无政府”的自由竞争时期。在一批自由主义理论引导下，国家干预与管理经济的措施大力减少，政府由户组织经济时期直接干预并参与经济活动的特殊球员身分退到了旁观者的地位。坐观市场中厂商竞逐以尽收“渔利”，是此时期政府的主要经济行为特征。任凭市场机制的自由作用，则成为整个古典经济学时期政府行为的基本表现。
然而，19世纪中叶以来，周而复始的经济危机与严重的贫富对立似乎提示着政治领袖们该从那些旁观席上走下来。于是，从19世纪的最后10年开始，欧美各国政府借助于垄断经济所带来的行业整体性与信息相对完全条件，从经济立法到金融管理，从制定价格到规定行业准入、退出条件，从财政税负的公平化调控到经济资源的效率化配置，逐渐地加大了政府管理经济的力度与范围。政府调节与管理经济的这种趋势在经历了本世纪前30年的逐渐发展后，在二次大战以来的半个多世纪中得到了显著增强，政府在越来越多的经济活动中起着日益显著的作用。在当今北欧，一些国家政府的经济发展计划已是相当的完备。美国等一些国家则形成了市场经济与政府计划调节相结合的混合经济制度。而战后发展起来的日本则在政府主导型经济的强有力的国家调控与计划机制的引导下，取得了极大的经济成就。人们看到，特别是二战以来，政府在经济发展中的角色已经由自由竞争时代的“旁观者”，转变为混合经济时代的全面调理各方关系的“主持人”。而在中国，随着经济体制改革的深化，政府职能与角色也正在经历一场历史性的变革，一种新型的政府主导型经济体制正在逐步地建立起来。正如斯蒂格利茨所说：“我们也必须认识到政府的职能不是静止的。经济环境的变化从根本上改变了政府所能做的和所应该做的事情。”（注：约瑟夫·斯蒂格利茨：《政府在经济发展中的作用》（中），见《经济学消息报》第230期，第3版。）而政府职能与政府角色的转变，正在对现代各国经济发展起着日益重要的作用。
三、工业化后发国家的政府角色与我国政府的角色转换
上述分析的是一般经济历史条件下政府角色的转变过程。确切地说，这是以发达国家经济历史的一般进程为依据的。然而，由于受经济、地理、人口、文化等因素差异的影响，使得各国的经济历史进程变得错综复杂。即便是依据正常进程发展的现代工业化国家，其政府角色与政府职能也是难于一致的。这里我们来研究工业化后发国家的政府管理角色和我国的政府角色转换问题。
我们看到，以日本为代表的二战后迅速发展起来的一批工业化后发国家，其政府对国民经济采取的管理态度与欧美国家已有很大不同。大多数二战以后进入经济起飞阶段的国家，其工业化进程一开始便置于政府的掌握与管理之下，整个工业化进程都是在政府的金融、财政控制与行业计划的管理与引导下进行的。这其中尤以日本的政府主导型经济为典型。日本的政府主导型管理体制可以追溯到明治维新时期，二战前日本政府主要通过财政与金融手段来直接扶持经济成长，而真正现代意义上的宏观经济管理措施是从50年代以后开始的。日本政府通过经济预测基础上的年度计划、中期计划（如国民所得倍增计划）和长期展望与综合开发计划来指导国民经济运行，又通过被称之为“糖块加皮鞭”的行政指导来干预经济，使日本经济在战后取得了迅速发展。为什么工业化进程迟来的国家大多缩短甚至是没有了自由放任的发展阶段？这就是非一般条件下的政府角色问题。
近代工业革命发端于欧美国家，由于这些国家发动工业化面对的人口压力轻，存在着丰富的工业资源和周边大量经济势能很低的落后国家，环境污染、生态失衡等问题尚未提出来。使得这些国家可通过向落后国家输出“经济熵”（剩余产品及其它经济社会矛盾）、输入“负熵”（原料、能源、利润等），而达到一国经济系统的自动均衡。这些先发条件为欧美国家的自由竞争制度的建立提供了适宜的环境，亦为那个时代的经济学家与政治领袖们为适宜这种环境而奉行不干预理论与政策创造了条件。然而，工业化后发国家面临的经济环境却已是截然不同。在他们的工业化起步与起飞阶段，面对的已经是一个人口压力沉重、环境渐趋恶化、国际市场已被挤占的不利条件。在这样一种改变了的全球经济环境中，实际上完全自由竞争的条件已经丧失，起码完全竞争对这些国家的经济发展会变得极其不利。正是这种背景条件的改变，使得后来发动工业化的国家大多借助于政府的帮助，在国家经济计划的指导与财政金融政策调节之下，展开了各自的工业化历程。如果没有政府的积极参与国民经济管理过程，由完全自由竞争产生的经济无序与高熵反应，将会使这些国家的经济进程变得难予持续。毫无疑义，这正是日本、东南亚国家及其它一些发展中国家政府主动实施国家宏观经济管理体制、一开始就担当国民经济运行的主持人角色的主要原因。
与此相似，中国也属于工业化起步很晚的国家。当晚清开展“洋务运动”时，西方国家已将进入垄断时代。而且，在整个近代史中，中国的工业化进程始终受到内部封建势力压迫、外部资本掠夺和内战的困扰，没有理想的发展环境和机会。这种情况实际上决定了新中国政府面对的是一个小生产组织遍布的经济基础，极不完善的市场环境和封建文化意识根深蒂固的观念氛围。如此薄弱的经济基础，实际上更接近于户组织时期的短缺经济情形。因而，国家的宏观经济管理体制与传统的经济管理具有许多联系之处，这几乎是不可排除的经济基础对于经济管理手段的影响作用。新中国成立以来，计划体制下的国营工商业以及政府过多地介入经济利益活动，便是这种经济状况与政府角色混乱的反映。改革开放以来，人们逐渐认识到实行计划经济制度的条件制约。特别是90年代初期的剩余经济特征显露以后，国民财富状况的改善与大量现代企业组织的建立，为经济体制改革与政府角色转换提供了重要的物质基础与经济组织条件。寻找一种合适的体制形式与政府角色成为这种经济状况下的迫切要求。从企业组织状况、信息完备性与国民经济整体水平看，现阶段我国还远远不能具备直接经营与过多拥有国有企业的组织与运作能力。而工业化后发动国家面临的环境逼迫与我们历来的政治选择又使得我国政府不能完全根据经济的理由与欧美国家走过的道路来选择政府角色。正是这种根本上是由我国国民财富状况改善与大量现代企业组织发展形成的经济基础条件的变化，推动了政府角色与职能的转变。使我国政府由原先特殊球员的混乱角色向现代经济主持人的角色转换。从许多迹象上看，新一届政府正在下决心从过多拥有与直接经营国有企业的传统经济体制中脱身出来，向更多的利用财政金融调控手段、行业管理措施以及更多地承担公共职能的“政府主导型”的宏观经济管理体制转变。“上下序而民志定”，这应当是一个合理的制度选择。然而，由于职能惯性与角色习惯的原因，政府角色能否顺利地转变过来仍然是尚须期待与百般努力的。
四、政府的经济管理职能
70年代以来，从西方国家实施政府干预政策与东亚经济的快速发展中，经济学家们大多已经看到了政府在市场经济制度中的重要作用。然而，面对于实施凯恩斯主义而形成的巨额财政赤字与“滞胀”麻烦，西方贤哲们却是束手无策。近年来，经济学中产生了一种新自由经济学思潮和向古典复归的倾向，如果说这种向古典复归是强调经济学中的人文精神与人本思想，自然是经济学的幸事。如果是重又产生萨伊定律偏好，这实在不是一种进步。现在，人们一般把政府干预手段的采用归因于市场失效，其实这只是一方面的理由。更深入的理由是：完全竞争市场只是企业经济制度下的一种无奈的有效制度选择。随着经济组织大型化基础上的信息完备性提高，以及人类大量公共需要的提出，使得国家在现代与未来经济管理中的作用日益重要，其职能则主要集中在满足公共需要与保持人类经济的可持续发展方面。而政府职能执行的效果已远远超出经济活动本身，而有了更广泛的社会学与人类学意义。
（一）人力资源培养。人力资源稀缺是根本的资源稀缺，人生成本是根本的成本，人的差异是经济差异的根本原因，这些观点是贯彻全文也是通行全人类的。因而，扶持教育与科技发展，尽可能地加强人力资源培养的投入，是政府的首要经济职责。细考二战后日本经济的迅速崛起，实与“明治维新”以来日本政府把教育列为国民的三大义务之一相关。而美国联邦政府于1863年就建立了公共大学体制，政府的首要职能也是体现在促进教育方面。至于东亚诸国的迅速发展，更是得益于政府对教育的极大重视。“在东亚，大学教育促成了一个更平等的社会，促进了政治稳定，而政治稳定是成功的长期经济发展的一个先决条件。通过追求这样一种平等的政策，东亚诸国能够避免依赖那些以牺牲平等为代价的发展理论。”（注：约瑟夫·斯蒂格利茨：《政府在经济发展中的作用》（上），见《经济学消息报》第229期，第3版。）事实证明，通过发展教育来提高国民的文化素质与科技水平，是实现现代化过程中政府的首要经济职能。
（二）基础设施建设。投资于道路、河流、农田水利、通讯等基础设施建设被认为是政府的另一个重要的经济职能。经济学家一般从投资—收益角度来认识政府在这些方面投资的公共职能性质。其实，政府承担基础设施建设的一个非常重要的理由是，通过道路、通讯等基本建设，为不同地区多种资源的充分利用创造了有利的机会均等条件，并架构起政府支配宏观经济运行的重要体系。同时，这往往也为一些弱质产业的发展与在这些行业中工作的人们提供一个相对公平的收益机会。政府通过执行基础设施建设这一重要职能，使各种资源获得了充分利用的条件，并为不同行业提供了与它们所处历史时代相适应的均等的发展机会。
（三）再分配职能。越来越多的事实证明，由于人的自尊、争胜等心理，在基本需要得到满足后，现代人的贫穷概念更多地是来之于心理上的，来之于比较收益与比较财富方面的差异。这种差异越大，财富的总效用就越小，穷人感受的心理痛苦就越多。引起这种差异的原因越不公平，道德败坏与投机之风也将越严重，社会稳定性也将越差。由于人类是个相互依赖的整体，穷人的过于窘迫的经济状况，无论对富人、穷人都没有好处。和谐的社会总是建立在收入与财富都相对平等的基础上的。抢劫、盗窃、诈骗等一系列社会问题总是伴随着贫富差距的扩大而频繁起来。贫富差距扩大不仅会降低国民财富的总效用，而且富有阶层的财富安全性同样会受到威胁，富人为保护自己的财产要支付更多的成本，政府管理经济与社会秩序的成本也会随之增加。因此，国家通过再分配把一部分收入转移支付给穷人，将使穷人减少因不能与富人同享欢乐而承受的心理痛苦，使富人减少麻烦并增加安全，使国家降低管理成本、增加社会稳定、获得公正性的声誉。因而，这无论对富人、穷人还是政府都是有利的。一种良好的再分配制度，其社会、人文、经济收益都将远远超出它的支出，这是一些国家政府一直不疲于执行此一管理职能的根本原因。
（四）资源与环境保护职能。环境也是一种资源，组成基本环境条件的光、水、气、土是人类的第一生存要素。虽然从理论上讲，包括环境资源在内的整个资源系统是无限的。但由于人的能力的有限性加上机会主义，无限的也会变得有限。空气是充足的，但你闷到水里，照样会死去。因而，无限的资源与美丽的环境只有配合于人类的十分珍爱，才能生生不灭，为人类永续利用。然而，由于受机会主义行为心理的影响，人类不仅会相互之间转移成本，以增加快乐净收益。而且，更会把成本外摊到自然环境中，引起环境污染、资源毁坏、生态失去平衡。由于大自然既缺乏人类制度保护而其自身又毫无保护力，如此，人对天的侵害比人对同类的侵害要来得更容易，人的机会主义特性也更容易显露。江浙的太湖弄脏了，专家们测算要投200亿元，太湖水质才能恢复。这200亿元就是人对自然的毫无顾忌的成本转嫁造成的。其实，太湖的环境资源和生态恶化的真正损失又岂止200亿元能够弥补！ 由于自然资源的公共性，生态失衡的缓慢变化与逐渐累积性，使得人类疏于察觉，便往往会变得肆无忌惮地加害于自然，直至大难临头。正是由于环境与自然资源的这些特点，以及它对于人类经济持久、稳定发展的极端重要性，保护资源与环境便成为现代各国政府的一个极其重要的经济与社会职能。
（五）建立一套有效的经济制度与社会保障体系。经济制度包括产权、合同、税负、金融、证券等经济立法与交易制度。建立这样一套完整的经济法律与制度体系，对保证公平竞争与人们各种正当权益的运用，将起到积极作用。我们看到，西方国家为了保证公平竞争与有效使用资源，在经济立法上作了大量努力。今天西方国家人们经济生活中的比较良好的行为秩序与保护环境、遵守纪律的自觉性，正是出现在政府作了大量的基本经济制度建设的努力之后的。而一些发展中国家比较动荡的金融、证券市场，较多的毁约、偷税行为，较差的环境与资源意识，除了经济基础原因外，国家对经济人行为缺乏一套有效的法律与制度管理也是其中的重要原因。同时，国家还必须建立一套社会保障体系，以使人们的基本生活需要得到保障。人们已经觉悟到，社会承受力实际上是一个痛苦承受力问题，当人的基本需要不能满足时，人们在生命受到胁迫时的自我控制防线将临界于崩溃，激烈行为便可能发生。尤其是随着国民财富这个蛋糕的渐渐变大而来的一批富有阶层的涌现，基本生命与生活需要的不予照顾，将会使贫穷阶层因遭受生理与心理的双重痛苦而变得更加难以接受。因此，建立与维持一套社会保障体系同样是现代各国政府需要认真执行的一个重要职能与一个十分迫切的任务。
现代政府面临的问题与任务已经大大地不同于以往。日益增长的公共需要与问题变得日益严峻的人类生存环境，使我们的经济与社会发展比任何时候都更加需要政府的指导、管理和帮助。而随着科学进步与经济组织大型化而来的信息完备性的提高，使国家有效地管理与主持宏观经济运行变得可能。虽然，在现存条件下，政府的作用仍然主要在于弥补市场机制的缺陷，而不应干预市场机制能有效发挥作用的领域。然而，我们却也正在迎来一个需要政府管理而又有条件实施政府管理的经济时代。而其关键之关键的问题，仍然在于形成一个高效率的政府，形成一支公众利益至上的理性的政府官员队伍，这是摆在民族经济发展面前的一个真正成败攸关的问题。
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