乡镇企业制度变迁中的政府角色转换，本文主要内容关键词为：企业制度论文,乡镇论文,角色论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
乡镇企业作为中国农民的伟大创造，在中国的经济增长中一直发挥着令人惊叹的作用。据统计，近年来全国国内生产总值的1／3，工业增加值的1／2，出口创汇的1／3和农民收入的1／3均来自乡镇企业。（《中国乡镇企业、运行机制与发展研究》，黄鹏章著，中国财政经济出版社1998年版）它的发展奇迹在很大程度上可以用制度变迁或创新来加以解释。根据新制度经济学理论，制度变迁发生的前提条件在于潜在利润的发现和创新主体的推动，而政府往往以强制性制度供给的角色出现。然而，我国乡镇企业的制度变迁轨迹则在经验上极大地丰富了政府作为制度创新主体的理论。由于特定制度环境的约束，我国政府尤其是位于行政系统末端的乡村政府，在乡镇企业的制度变迁和发展中起着非常独特的作用，其角色的定位和转换也是耐人寻味的。
一、制度变迁模式与乡镇企业
（一）制度变迁模式
按照诺思制度变迁的一般理论，制度首先是指“制度环境”，即“一系列用来确定生产、交换与分配基础的政治、社会与法律规则”；其次指“制度安排”，即“支配经济单位之间可能合作与竞争的方式的一种安排”。在具体的分析中，前者由于相对稳定而被视为外生变量，制度安排成为主要的研究对象。（《财产权利与制度变迁》R·H·科斯等，上海三联出版社1991年版）制度变迁的动力或引擎在于创新主体对于现存制度安排之外的潜在收益的发现和追逐，而其向现实性转化的条件则是创新主体基于成本—收益权衡上的有利可图。于是，制度均衡状态被打破。制度创新主体被分为“第一行动团体”和“次级行动团体”，前者在制度变迁中具有决定意义，它可以发生在不同层次上，由上至下分别有政府、自愿组合的团体和个人。此外，从供给维度分析，制度变迁模式有需求诱致型和供给强制型两种。前者有赖于创新主体对获利机会的回应，遵循经济原则，它是由下而上推动的；后者以政府为主要的供给者，同时受经济和非经济因素的制约。在现实中，二者并非绝对对峙，由于制度的稀缺性，它们存在着数量和层次上的互补。
（二）乡镇企业的制度变迁
我国一直有着强制性制度变迁的传统，由于制度变迁的“路径依赖”性质，所以直到改革前，政府仍然主导着制度的供给。然而这并不意味着社会中不存在诱致性制度变迁的需求和动力，而是因为诸多正式规则和非正式规则强有力的约束，使得这种性质的变迁缺少发生的现实空间。这种绝对意义上的供给模式在1978年以后被打破了，乡镇企业和联产承包制度的出现都是广大农民热切追求自身利益的结果。对乡镇企业来说，其发展轨迹始终带着浓厚的自发诱致性色彩，从集体所有到个人承包，家庭及合伙企业的出现，再到股份合作制乃至股份制的改造，无不内聚着广大农民的创新精神。乡镇企业在不同阶段的制度选择，除了强烈的获利需求外，也是外在的制度环境制约的产物。从这个意义上讲，新制度经济学关于制度变迁的一般模式的理论是不完备的，它假定制度环境和非正式规则是既定的、外生的。这固然可以简化分析，但必然使理论体系丧失严谨性，在特定的社会中，这些所谓的“外生变量”却往往有着非常重要的作用，它决定着制度选择的集合。尤其是诸如中国这样一个有着中央集权传统、意识形态色彩浓烈的国家更是如此。乡镇企业的制度变迁轨迹可以很好地说明这一点。
二、乡镇企业制度变迁中的政府角色
在制度变迁主体问题上，诺思将之界定为“第一行动团体”和协助其完成目标的“次级行动团体”。对此，黄少安先生有不同见解，他认为制度的设定和变迁不可能由单一主体引致，即制度变迁主体是多元的，凡是与“制度变迁相关、表现了相应态度、施加了相应影响和发挥了相应作用”的集团和个人都是主体。（《制度主体角色转换假说及其对中国制度变革的解释》，黄少安著，《经济研究》1999年1 月）显然，他是从广义上加以理解的，这一观点说明了各利益相关主体之间的互动过程，但却模糊了“创新者”与“利益相关者”之间的界限。诺思是从狭义和最初的意义上加以定义的，也唯此，所谓诱致型和强制型制度变迁的区分及分析才有意义。
一般地，在乡镇企业制度变迁中，政府的角色是充当“利益相关者”，但在特定层次上，它又以“创新主体”的面目出现，而这是中国基层政府的特殊性所在。行政系统被划分为中央和地方两个层级，二者的目标函数及相应的行为模式是不同的，从而其在乡镇企业变迁中的角色定位及转换也是相异的。杨瑞龙先生认为，我国目前制度变迁的现实路径遵循着“三阶段”的特性，在权力中心的供给主导型和微观主体推动的诱致型阶段中间存在着地方政府主导的制度创新阶段，地方政府成为“第一行动集团”，并认为我国目前即处于这个阶段。（《我国制度方式转换的三阶段论》，杨瑞龙著，《经济研究》1998年1 月）虽然这一假说和提法在逻辑和经验上都有值得推敲之处，但有一点是值得肯定的，即它强调和揭示了地方政府在制度变迁和经济发展中日益显著的地位和作用。离开了这种作用，乡镇企业的发展及解释都无从谈起。通过乡镇企业制度变迁这一媒介，我们可以看到中央政府、地方政府及乡镇企业三者之间的博弈过程。这种互动既契合着乡镇企业的发展脉络又内含着经济体制改革的轨迹，是理解经济体制改革的一个维度。
乡镇企业的制度变迁，“正是农民大众基于我国现有的制度资源和约束条件在经济利益和政治风险及其相关的交易费用之间的边际过程所做的制度选择”，（《农村股份合作经济及其制度剖析》，孔泾源著，《经济研究》1995年3 月）即在现实的制度约束下尽力延展自身的利益边界。在这一过程中，中央政府的政策意图和意识形态倾向为乡镇企业的制度安排设置了选择集，这一制度空间总的来说是逐步扩展的；而乡村政府在其中的作用则比较复杂，但其趋势也是逐步退出。根据所有制性质不同，乡镇企业有集体和非集体之分；由于资本积累的原始条件不同，乡镇企业在不同地区的发展也循着不同的模式，如苏南模式、晋江模式，而政府在不同性质、不同地区的乡镇企业中发挥的影响和作用也是相异的。为便于考虑，本文从企业性质角度加以分析。
（一）乡镇集体企业制度变迁与政府角色
乡镇集体企业的前者是社队企业，由于意识形态的影响，也由于其原始积累的集体性质，它从一开始便受到政府强有力的控制，从生产规模、经营范围、经营场所、生产目的等方面一一加以限制，直至目前，它们也仍然与政府有着千丝万缕的联系。
1、集体所有制时期
笼统地说，乡镇企业普遍实行股份合作制以前，集体所有一直是其基本和主导的产权形式。产权在名义上归集体所有，而实际上却由乡村政府控制，这是与乡政府在人民公社时期建立起来的权威及乡村干部个人的能力分不开的。
乡镇集体企业的出现是国家由于在农村的控制成本过高而对基层乡村政府所做的让步。谭秋成先生认为，乡企的产业一方面包括了国家的政策意图，另一方面是乡村政府有控制经济剩余的激励，是国家与乡村政府在农民控制问题失效后达成的交易。交易的条件是，国家允许社区政府办企业，控制部分经济剩余；社区政府则须继续充当好政府执行者并保持企业的公有制性质。（《乡镇集体企业为什么会出现》谭秋成著，《中国农村观察》1998年3 月）国家通过人民公社实现对农村的控制并大大降低了交易费用，但是公社内部乡、大队、生产队三级代理关系中，后二级却并非政府官员序列，他们在本质上还是农民。因此便产生了国家与公社间的代理问题，不仅公社一级由于自身的独立利益和信息不对称不会完全遵从国家的意志，而且大队、生产队的负责人由于利益来自农民更不可能完全充当政府的代理人。与此同时，国家对社区政府的约束和激励机制的实施效果是极为有限的，其控制成本是极高的。从社区政府角度而言，它既要代表国家监管农业又要充当农民利益的代表，却缺乏执行这些职能的剩余索取权和生产决策权，同样处于尴尬境地。这样，为了解决面临的共同难题，中央和地方政府之间的交易便达成了。
在这里我们将看到中央政府从禁止、允许再到支持的角色转变过程。1958年大办工业运动事来了惨痛的教训，社队企业的范围受到了严格限制。1962年中央作出“公社和大队一般地不办企业”的规定；70年代初，由于存在严重的农业危机和人地矛盾，中央在实际上允许其发展；1979年的十一届四中全会通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》确定了社队企业的地位，明确指出：“社队企业要有一个大发展”。1984年，国家再一次做出了扶持的决定，《关于开创社队企业新局面的报告》中，对社队企业的积极作用予以肯定，并同意其更名为“乡镇企业”，要求“对乡镇企业要和国营企业一样，一视同仁，给予必要的扶持”。这些文件、政策的颁布无疑拓展了乡镇企业面临的制度空间，使其高速发展有了可能。
相对而言，乡村政府在乡镇企业起飞和发展过程中的角色一直是十分积极的，甚至可以说是直接参与的。大包干使集体土地的控制和剩余索取权部分地回到农民手中，农业的高产和土地的有限又使农民游离于土地之外，然而户籍制却限制了剩余劳动力的转移，农民只能就地寻求就业。这些廉价劳动力的使用成为乡镇企业发展的天然优势，但是另一方面那些能够发现潜在利润的农民企业家在要素市场和自有资金严重缺乏的情况下无法独立拥有企业。与此同时，80年代初，随着财政包干分灶吃饭体制的推行，乡村政府经济人的特性更加显著，其双重身份的天平向社区服务严重倾斜，存在着创办企业的极大激励。在农民企业家与乡村政府的博弈中，后者具有的谈判力量要大得多，因此成为集体企业事实上的所有者和控制者，农民企业家则成为乡村政府的代理人，经营管理企业并受到后者的监管。乡村政府凭借手中控制的资源及国家权力代表的身份，使乡镇企业获得较强的抗市场风险能力和政治风险能力。据统计，乡村政府中有73%帮助集体企业解决资金问题，43%为企业疏通各种渠道，58.7%为其提供技术咨询服务和技术培训。（《中国农村工业化研究》杜海燕著，中国物价出版社1992年4月）此外， 它还将上级政府按优惠价格分配给自己及凭各种关系搞到的资源、能源等优先分配给这些企业。这种社区资源的动员作用，使乡镇集体企业在要素市场基本不存在的条件下基本实现了对要素市场的替代，并节约了签订各种契约引致的交易费用。由此可见，在市场发育不完善的经济环境下，社区政府对市场机制独特的替代作用使乡镇企业获得了快速成长，即所谓的“政府推动型经济”。当然，也不能抹煞其他因素在其中提供的机遇，如当时的城乡市场分割，重工业导向战略等。然而乡镇企业外延式的增长方式以及它与政府之间“荣辱与共”的关系，在企业规模扩张以后却成为其进一步向前发展的阻碍因素，这样，为通过发展的“瓶颈”而进行的制度变迁就势所难免了。
2、股份合作制时期
诺思认为，制度创新者对潜在利润的追逐导致了制度均衡状态的压力，而外部利润的来源有四个，即规模经济、外部经济、风险及市场失败。（《财产权利与制度变迁》R·H·科斯等，上海三联出版社1991年版）乡镇企业的模糊产权和政企不分导致大量外部经济及“搭便车”现象的存在，而克服这些现象带来的巨大的潜在利润却存在于现存的集体产权之外，股份合作制便是适应这种获利需求而出现的新的产权组织形式。股份合作制是“鉴于既定的制度环境和政策导向，农民大众在政治风险和经济利益的边际上，作出不同于经典的合作制和规范的股份制的安排。”（《农村股份合作经济及其制度剖析》，孔泾源著，《经济研究》1995年3月）在实际上， 其产权结构基本上采取投资者股东为企业主体，股东根据出资额负有限责任的股份制特征，同时也在一定程度上吸收了合作制中股东与劳动者身份统一的因素，以保证“集体经济”原则和“公有制性质”。从根本上说，这种产权制度的形成既是为了摆脱模糊产权引致的企业运作困境和外部行为，又是为了确保符合政府的意识形态要求，降低政治风险。由于各地区地方政府与企业之间的谈判力量对比状况存在着差异，因此，冠以“股份合作制”之名的乡镇企业的产权结构中股份制因素与合作制因素的组合也不同，表现出异质性和多样性。
中央政府此时一方面积极肯定并推广农村中出现的这种新的产权形式，另一方面又表现出较为鲜明的制度供给倾向，力求将其“规范化”。1985年中央1号文件首次采用了“股份合作”的提法， 认为这种办法值得提倡；1987年以来，山东淄博、浙江温州及安徽阜阳地区被批准为全国农村改革实验区；1990年2 月农业部颁发《农民股份合作企业暂行规定》，同年12月又颁发《关于推行和完善乡镇企业股份合作制的通知》，对其作出了理论界定和规范指导。中央要求实行股份合作制的乡镇企业坚持集体性质，如周村区的股份合作章程规定，必须“坚持生产资料公有制，保证集体经济的主导地位，确保公有制经济不受损失的原则；坚持按劳分配为主、按股分红为辅的原则”（《农村股份合作经济及其制度剖析》，孔泾源著，《经济研究》1995年3月）等等。
在乡镇企业的改制历程中，乡村政府一直是积极参与和推动的。可以说，没有它的有力支持，股份合作制的改造是不可能发生的。乡镇集体企业的改制使其产权开始明晰化，政府对它的影响逐步削弱，在1999年的改革中甚至开始完全退出。然而乡村政府这种角色的转换并不是来自上级政府的强制，也非是响应社区农民要求改革的压力，而是建立在其成本——收益计算的基础上的。乡村政府早先对企业的推动作用是在不完善的市场环境中实现的，随着计划经济的解体和市场机制的逐步完善，它便开始丧失其在经济资源控制上的优势，其所有者的地位也发生了动摇。例如，90年代初期的金融体制改革使金融机构的独立性加强。1994年税制改革也使集体企业不再享有税收上的优惠。另外，由于乡村政府权威的覆盖面很小，组织资源的能力有限，因此随着企业规模的扩张及对资金需求的刚性增长，仅仅依靠乡村政府的力量是远远不够的。而且，这时原有的代理问题更为突出，严重的信息不对称使政府的监督成本日益上扬，经营者的机会主义倾向愈益凸显，集体资产流失严重，除此之外，乡村政府还承受着来自上级要求保证企业增长速度的压力。另一方面，从企业经营者角度分析，乡村政府实行控制权预期的激励和监督机制，（乡镇集体企业中经营者持大股：特征及解释》谭秋成著，《经济研究》1999年4月）使经营者能够长期控制企业， 籍此积累大量的资金和人力资本，也同时产生了它与乡村政府间关于企业生产经营及资产存量状况方面的严重的信息不对称。这样在二者现时的博弈中，企业经营者占尽了先机，而且随着企业的成长会日益强化。实质上，改制要解决的就是企业家的积极性问题，（农村股份合作企业——理论探讨与实证分析》张晓山、苑鹏等著，《改革》1997年6 月）正是他们成为这场变革的基本推动力量。
早期的股份制改造一般是将集体企业的资产作价评估，在作出必要剥离之后设为集体股与职工股。折股量化引入了新的产权主体，改变了传统的由乡村政府单一控制产权的格局，它反映了政府对企业经营者的让步。但是这其中存在着相当的问题，个人股比重较小，参加分配的人员基数大，股权分散；而集体股比重过大，一般达到60%以上，这一方面是由于意识形态的约束和制度知识的缺乏，另一方面也是乡村政府不愿轻易放弃其既得利益的缘故。因此，以这种方式来解决经理人员激励问题的初衷并没有达到。但是当潜在利润没有完全显现，制度创新者没有完全获取时，制度的继续演进是不会停止的，现阶段集体企业中经营者持大股的现象便可以很好说明这一点。在这些企业中，集体股的比重很小甚至完全退出，如山东淄博昌亚股份有限公司及江苏眼阳镇集体企业的改革，利益的再分配向企业经营者倾斜，企业中只保留为赎买职工同意为目的之少量职工股。而这种股权的设置方式无疑得到了乡村政府的支持，它们为经营者购股。扩股创造各种便利条件，如经营者有购买企业资产的优先权，可以无偿得到一部分股份，其购买企业资产时的出价低于实价，对于无法一次偿清款项者被允许用以后所得到利润支付等等。经营者持大股现象的实行一方面强化了对经营者的激励，另一方面则预示着乡村政府管理职能和管理方式的转变。
（二）非集体乡镇企业制度变迁与政府角色
非集体性质的乡镇企业与政府之间的关系相对来说较为简单明朗，这是与其初始产权的明晰和非公有制性质密切相关的。其原始资本主要来源于民间积累，因而乡村政府没有也不可能具有对这部分企业的控制权，它的制度变迁机理也因此与乡镇企业不同，其发生更多着眼于企业的长远利益。
由于其非公有性质，从一开始非集体乡镇企业的发展就困境重重，举步维艰。80年代以前，国家是严厉禁止私人办企业的，直到1984年私人办企业才得到政策的鼓励和支持。然而，由于意识形态的影响以及自身资源和各方面条件的极为有限，非集体乡镇企业在很长时间内都无法与集体乡镇企业相抗衡，其发展始终处于缓慢的积累阶段，而乡村政府这时扮演的角色则依地区而异。在集体乡镇企业占主导地位的地区如苏南，政府基本上采取歧视性态度或说是“无为而治”，非集体企业的发展完全是自谋出路；在浙江温州、福建晋江等地，由于历史原因和资源缺乏，农民兴办家庭、合伙企业的现象较为普遍，乡村政府对上与上级讨价还价，为其提供发展空间，对下则在融资、基础设施建设等方面尽力为农民提供方便，其态度是明朗和务实的。
乡镇非集体企业在八十年代后期顺应市场和产业变化的需要，多数进行了自身产权结构的改造，纷纷采取了股份合作制、股份制或者集团化等形式，对于采取股份合作制的非集体企业，乡村政府的“规范”工作主要针对其组织形式、管理方式和分配制度上，而无须规定其股权结构，它的“合作性质”主要体现在“按劳分配为主”和一定比例的公共积累、集体福利及对国家政策法规的遵守上。在福建安海，政府调控企业的意图通过同行行会等中介组织落实，籍之为企业联合搭桥引线，理顺其中出现的大问题，而乡村政府的工作则集中于社区的产业布局、镇区规划、排污处理等公共事物上。由此可见，乡村政府在非集体乡镇企业制度变迁中的角色较为一致，即基本上定位于“服务”的功能上，并不过多干预企业的经营管理事务。
三、总结与思考
通过以上的分析，我们可以获知，乡镇企业的制度变迁过程呈现出需求诱致的特性，是广大农民在现有制度约束的空间内对获利机会的回应，它说明了制度创新主体对制度变迁的强烈需求必然会扭曲并最终突破现存制度的约束。在这一过程中，由于目标函数的差异，中央政府、地方政府与乡镇企业之间存在着利益关系上持续的谈判与调整。虽然对于乡镇集体企业来说，地方政府曾经起过极大的推动作用，但是就整体趋势而言，无论是中央政府或是地方政府都正在和即将退出主导制度供给的行列。
乡镇企业的制度变迁及其与政府之间的互动关系也是理解我国经济体制改革的一个维度，它契合着从计划经济体制、双轨制到市场经济体制的运动轨迹，表现出渐进的特性。经济体制的每一次变迁都意味着政府的权力和职能发生了转移，意味着政府与市民社会的博弈格局中，后者谈判力量的增长。从乡镇企业的发展历程角度看，表现在政府为企业发展所设置的制度空间逐步扩展，政府的管理观念和职能正围绕着企业的利益进行自身的蜕变。因此，随着市场机制的发展与成熟，随着市场主体的成长及其利益的独立，在整个社会中，政府强制供给制度的比重必然大为减少，而由社会团体及个人充当“第一行动团体”推动的制度创新则将占据主导地位。因此，我们的政府应当加快自身角色的转换及重新定位，以推动市场主体的发育成长，实现整个社会制度变迁模式的诱致性转变，从而完成经济体制的转换。
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