中国共产党的选人用人机理：形成及运作分析，本文主要内容关键词为：中国共产党论文,机理论文,用人论文,选人论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D26 ［文件标识码］A ［文章编号］1006－7426［2012］06－0048－04
选人用人是政党的重要功能，在每一个政治体系中，执政党都遵循和运用一定的选人用人机理选用合适的人选在政治机构中担任各种角色。所谓选人用人机理，就是指为实现选人用人功能，在一定的系统结构中各要素的内在工作方式以及诸要素在一定环境条件下相互联系、相互作用的运行规则和原理。以这种宏观的视野分析中国共产党的选人用人机理，会发现其合理性和有效性的一面，也会发现新形势下其组织结构、体制和运作方式的不适应一面。在此基础上，探寻适应性变革的趋向和路径就更加富有意义。
一、选人用人机理的形成及其运作
中国共产党选人用人机理的形成与“以党建国”的历史、一党制领导和执政的现实密切相关，在其所处的政治生态环境中，党的组织结构、单一制的国家结构以及基于二者高度集中特征的“路径依赖”，深刻影响着选人用人机理的运行。中国共产党以“党管干部”原则为核心的选人用人运作方式有其特定的价值基础、制度体系和行动逻辑，这种选人用人运作保证了其政治领导地位。
(一)党的组织结构的一元化体制
任何政党都要通过其自身组织结构来实施政治过程。各国政党由于其所处的政治生态环境不同，其组织结构各异。中国共产党的组织结构具有自身特有的系统构成和体制特征，包括机构、制度和角色要素。机构是组织结构的核心部分，自上而下分为中央－地方－基层组织，这种组织结构的特征呈金字塔型，是偏向于一种集中式结构，这就必然要求组织权威至上性，形成自上而下的权力运行的逻辑顺序。在政党组织系统中，党的领导体现为一元化领导体制，一元化领导体制的明显特征之一就是权力集中，直接决定组织建设的具体路径与方式，也最终影响到组织建设的效度。制度要素分为根本制度、基本制度和具体工作制度。其中作为第一要素的根本制度是民主集中制，这是中国共产党的组织原则和活动规则。[1]民主集中制强调的民主与集中的有机结合，有利于党组织对于政治权力的一元化控制以及各级组织之间的政治沟通。民主集中制要求个人服从组织，下级组织服从上级组织。在组织运行过程中，虽然民主原则不同程度上得以贯彻，但是党内生活中，权力集中现象仍然存在，并突出地表现在选人用人方面。中国共产党是独立的组织系统，党员干部在其中是重要的政治角色。“政治结构的基本单位是个人角色。”[2]各个角色的组合就构成了严密的政党系统。“共产党组织体系本身就是一个结构精细的科层组织。”[3]这个结构性因素有利于其实施政治领导，履行选人用人功能。中国共产党作为先进性政党，选人用人必须坚持一定的标准，把政治精英吸纳、培养、输送到国家机关中去。“执政党对国家权力的具体掌握是通过选派党内成员到国家机关任职来实现的，因而，执政党如何运用国家权力，并达到执政的目的，除了取决于党的整体意志之外，还在很大程度上取决于在国家机关任职的执政党成员的个人意志、行为和价值取向。”[4]同时，选人用人还必须有一套严格的程序和制度，基本制度包括党的干部制度、党的选举制度，具体工作制度中包括党委会及其常委会的议事规则和决策程序等。
(二)单一制国家的政治集权
我国是单一制的国家结构，单一制带有明显的中央集权特征，在政府过程中，通过纵向权力配置，保证了大国治理的效度和秩序。中国共产党作为领导党和唯一执政党，在国家政权体系中处于优势地位，从国家的正式组织结构来看，形成了共产党的组织性一元化领导体制，就是共产党组织对一切国家机构实行组织关系上的统一领导，既包括党的中央机构对下级机构的统一领导，也包括党组织对同级国家机构的统一领导。“中国共产党组织健全，结构严密，有相当强的影响力，是当代中国政府过程的中枢结构。中共组织实际上已把国家机关的权力统一于自身，而且掌握着军事力量，决定着利益表达、综合、决策和执行的全过程。”[5]正是居于这种地位，党掌握了充沛的政治资源和拥有巨大的权力总量，因而能在领导现代化过程中对中国社会进行动员，而对中国社会的动员又为权力高度集中于党提供了政治、经济和社会基础。在政治上，中央实现政治集权的方式，主要表现在对地方干部的人事控制方面。国家政治机构的组织原则中，一个非常实质性的原则就是“党管干部”原则。所谓“党管干部”，就是一切干部都是党的干部，都应该根据他们所担任的职务，分别由中央、各地区及各部门的党委、党组所在单位的党委负责管理。对干部的任免、提拔、调动、审查和干部问题的处理，都必须由党委集体讨论决定，并按干部管理权限，由主管党组织批准。[6]
(三)基于高度集中特征的“路径依赖”
现行的党的领导的组织方式是执政后确立和形成的，其基础是战争年代党领导军队的军事化组织方式。党组织的这种对政权系统高度介入的特点与当时严酷的革命战争环境紧密相连。党处在极其险恶的环境中，外在环境压力的存在，使得个体不得不无条件服从组织。这种高度一体化的体制就显示出极大的合理性和有效性，是革命成功的重要保证。这种组织体系的建构，是党原有组织系统的主动延伸，具有党政军高度一体化的“革命性”特征。革命时期的这种阶段性特征，在计划经济时期得到了延续。与高度集中的计划经济体制相适应，政治体制也必然是高度集中的。计划体制的确立和运行，对党的组织性有更高的要求，强化了党直接领导的功能和机制，主要表现为高度一元化的特征，形成了以党代政的一元化领导格局，这种控制通过对体制化结构人事安排的适当排列组合来实现。1949年后，为了实现对精英动员以发挥其积极作用，并且为了使其活动更符合新政权所要求的规范，执政党将精英录用为干部。干部录用具有浓郁的身份政治色彩，一个人是不是干部主要看其是否具备干部身份。在城市中建立的人事管理制度划分了“干部”身份系列，分为“行政干部”、“技术干部”，其中“行政干部”担负各级领导责任。[7]具备干部身份的群体庞大，范围涵盖党政、企事业系统。执政党正是通过身份控制，为计划经济的确立和运行集聚了大量的人才资源。自此，强化中央权威和控制力始终是执政党一种惯性选择。
通过以上分析，可以看出，在特定时期和政治生态环境内，这种由执政党深度介入所形成的高度集权特征的选人用人机理具有一定的有效性和合理性。但是，这种习以为常的运作方式一旦固化，就会显现较大的历史和体制的局限性，随着社会主义民主政治的发展，其弊端日益凸显：(1)一党长期执政带来了许多问题。比如，使执政党和国家权力之间功能界限模糊，形成“党政同构”的政治结构模式，党政融为一体，政党行政化，行政政党化。党政不分、以党代政，往往造成权力来源不明、职责不清、推诿扯皮、无人负责等现象。由于党直接掌握着国家权力，这样一种体制过分强化了党的力量，党通过国家机器成为凌驾于社会之上的力量。(2)与计划经济相伴生的党的一元化领导体制导致执政中出现了诸多问题，尤其是权力集中问题。权力集中在选人用人上表现为：所有领导机关，领导干部的使用、任免、调动的权力都集中在党组织的手中，集中在党委、党委等少数人组成的小圈子之中，形成了任免权高度集中、“少数人选人”、“一把手说了算”的任命制或变相任命制。(3)民主与集中的失衡。民主集中制作为一种核心的体制规范，就集中而言，主要规范的是党的领导原则，更多涉及党的组织性一元化领导，权力应当集中于党组织而不是个人手中，因此集中的关键在于组织层面。就民主而言，主要规范的是集体领导原则。但在实际运行中，由于缺乏民主集中制内核的制度构建，组织集中转化为个人集中，高度集中的自由裁量权不利于发扬民主和加强对选人用人权的监督，极易引发选人用人权力腐败。
二、选人用人的探索及趋向
如何顺应社会经济政治发展的要求，适应现代化进程，不断改善政党自身的组织运作机制，探寻新的有效的选人用人方式，是每个政党都面临的问题。政党只有在变革中增强适应性，才能求得生存和发展。对中国共产党而言，必须清醒地把握所处的历史方位，积极应对计划经济向市场经济现代化转型，适应社会日益增长的民主要求，改革包揽一切的一元化领导方式，通过制度化途径，逐步规范政党运作和政治运作，构建具有合法性和科学性的选人用人新机制。
(一)集权与分权的调适：实现权力配置关系的动态平衡
集权与分权一直是单一制国家建构过程中的一对难以平衡的矛盾。处理好这对矛盾对于科学地坚持“党管干部”原则，深化干部人事制度改革具有极其重大的意义。从宏观上看，正是由于坚持“党管干部”原则，才使中央与地方保持了一体化特征，中央保持其政策制定者地位，而地方则主要是执行中央的政策。党对干部的控制，使中央能够把握全局，强化中央集权。正如刘少奇在1953年第一次党的全国组织会议上指出的那样，“从原则上说，担负最重要职务的干部，应集中由中央管理，地方组织加以协调。担负次要职务的干部，由各中央局、分局和省委、区党委分别管理，下级组织加以协助。担负初级组织职务的干部(乡村和基层组织的干部)，则由县委和市委管理。总之，从最初级到最高级的每一个干部，都要有一定的机关来管理，不应有任何一个干部而没有地方管理他的。”[8]在保证正确的政治发展方向，保证宏观经济平衡、克服地方保护主义，以及在防止国家分裂等问题上，以“党管干部”原则为依托的中央权威发挥了实质性的作用。随着改革不断深入，中央对地方的政治约束已经不像改革前和改革初期那样僵化，客观上面临着如何实现权力配置关系的动态平衡问题。尽管中央拥有撤换任何地方领导的权力。但由于中央的发展目标导向，使得央地不可能是一种单纯的命令与服从关系，而是一种基于理性选择的互动关系。这种互动关系在于部人事制度改革方面表现为，通过改革将干部的政治前途与其地方经济发展联系起来，从而使中央与地方形成一种基于利益的互动关系，产生相互依赖性，地方干部发展经济，依赖于中央的提拔与升迁，为国家发展作出贡献就成为地方干部升迁的政绩，而中央依据地方干部的政绩，来决定地方干部的政治前途。[9]实际上，这就避免了为了控制而集权，从而约束地方活力，有利于激发地方积极性。同时，也可以避免地方在经济发展中聚集过大的权力，从而损害中央的政治权威。
集权与分权也是政党组织体系内部需要处理好的问题。权力过于集中的组织结构容易影响政党组织的正常运转从而导致权威流失。这就要求政党组织结构从权力集中结构转向相对分权结构，积极探索民主集中制的新路向。如何将民主与集中有机统一起来是党内民主化改革的重点。民主与集中两者不可偏废，这适用于所有政党。政党在扩大民主的同时，附以中央控制，体现的是平衡民主与集中的考量。在选人用人方面，调整党的中央组织与地方组织的权力分配关系，在强调中央权力集中的前提下，适当放权给地方党组织。调整地方党组织的权力分配关系，省级党组织在人事管理权限上可以下管两级。无论民主或者集中，如果得到有效落实，还必须有制度加以保障，否则选人用人会发生操纵、争执乃至冲突等问题。
(二)构建新型的党政关系：党政分开的新路径
党政分开一直是政治体制改革的重要内容。政党行为与国家行为有着不同的逻辑，前者侧重于从组织纪律与政党意识形态出发，后者侧重于从法律与制度出发。随着历史方位的转变，中国共产党必须明晰自身领导党、执政党的双重角色定位，而执政意味着党政职能的分化。党政在工作性质、内容、方式等方面存在着差异，执政党不是国家与社会事务的直接管理者。党政如果不分，就会使执政党过多地陷入日常事务管理，使党的工作不堪重负，实际上是削弱了党的领导。新时期以来，以党代政、党全面集权的局面已有所改变，党对国家事务实行政治领导的基本方式更多的是通过法定程序将党的主张转变为国家意志。在此基础上，还需要构建一种新型的党政关系，这种党政关系“虽然以党政职能分开为前提，但其关系的形式却不是党政分开，而是党政之间在制度、功能和政治过程上的协调与耦合。”[10]观察新时期以来的党政分开，我们会发现党政分开并不是为分开而分开，而是为了围绕实现党的领导和国家管理在制度上的耦合性、功能上的协调性、政治过程上的统一性展开，在选人用人上，涉及党政职能分工、机构设置、党政职务职数、交叉任职等方面。为了规范党政关系，党的十三大对党组织机构的设定作了明确的规定，各级党委不再设立不在政府任职但又分管政府工作的专职书记、常委。党委办事机构要少而精，与政府机构重叠对口的部门应当撤销，它们现在管理的行政事务应转由政府有关部门管理。1989年，江泽民提出党政关系处理的原则：“这些政权机构中的党组，应该对同级党委负责；在这些政权机构中任职的党员，应该执行党的决议、接受党的监督。当然，党不是政权本身、不能取代政权机关的职能。”[1]2004年召开的十六届四中全会要求，“规范党政机构设置，完善党委常委会的组成结构，适当扩大党政领导成员交叉任职，减少领导职数，切实解决分工重叠问题，撤并党委和政府职能相同或相近的工作部门。”2006年开始的地方党委换届减少了副书记的职数，基本形成了“一正两副”的格局，许多地方实现了“党政领导成员交叉任职”，党委书记兼任人大主任，党委副书记兼任政府一把手，党委常委兼任政府副职，在2011年开始的新一届换届中沿用了这些做法。从政治过程运作来看，党的各级委员会在同级国家机关中总揽全局、协调各方，发挥领导核心作用，党委的核心成员即各级党委的常委又都有具体的党或国家机关的正式职务，并且是所在机构的核心领导者。因此，解决党政分开的根本出路应该是改进执政党控制政权的方式，就是要通过强化党的渗透力，将党内精英推荐给公众选择，并经过法定程序，输送到最重要的岗位执掌政权。按照这个逻辑，党政机构在重要人事安排上的重叠是不可避免的，既然如此，那么就不必再把党的职务和政权机关的职务人为地、刻意地分开，而迫切需要解决的是公众选择和法定程序的问题。
(三)“选拔”与“选举”的有机结合：制度创新的突破口
有竞争的选举是衡量民主政治的最基本的标准，单一的“选拔”已不足以保证合法性。新时期以来，干部人事制度改革越来越呈现“选举”趋向。只有“选拔”与“选举”的有机结合，选人用人权力运行才能实现自上而下过程与自下而上过程的互动和互补。
中国共产党作为国家的缔造者，自然获得领导国家、社会的合法性，宪法中明确规定了党的领导地位，党始终是选人用人的中心力量，长期以来采取的是一种自上而下的选拔任命体制。但是，党要长期执政，就必须适应社会主义民主政治的发展，适应党领导国家、社会事务的核心内容是组织和支持人民当家作主的要求，必须改革传统的任命制。而民主选举所带来的合法性是最直接、最有效的。在民主选举过程中，民众被广泛动员起来，政治参与得以实现，民主权利得以落实。通过民主选举，民众与执政党之间依照宪法和法律完成了权力授受过程，极大地增强了党执政的合法性。
要把“选拔”与“选举”有机结合，必须对任命类与选举类适用范围加以界定，首要的是厘清合法性和科学性界限。在民主政治中，政治授权具有充分的合法性，侧重于授权客体获得民众认同，行政授权主要注重权力行使的科学性，侧重于授权客体所要具备与其权责相符的能力。根据我国宪法、选举法和政府组织法规定，各级政府正职行政首长都是由民众直接或间接授予政治权力，适用选举制。而政府职能部门的行政负责人的权力来自行政授权，适用任命制或公选制等选拔机制。实际上，《党政领导干部选拔任用工作条例》已经明确规定，“公开选拔、竞争上岗是党政领导干部选拔任用的方式之一”，“公开选拔、竞争上岗主要适用于选拔任用地方党委、政府工作部门的领导成员或者其人选，党政机关内设机构的领导成员或者其人选。”在选人用人实践中，由于不能厘清合法性、科学性两者界限，在选举类和任命类适用上出现了偏差。比如，在各级党政部门基层、中层干部中推行民主推荐、竞争、票决等方法，无谓增加了成本，而主要党政领导职务却缺乏选举竞争，这就造成民主选举的本末倒置。选举类和任命类的划分同样也适用于党内，要明确划分党内选举和非选举类干部的范围，对应由选举产生的党委成员、书记，要严格制定强制性党内法规，禁止把党内选举变为任命或变相任命。要逐步推行党内直接选举，试行基层党委成员和书记直选，扩大差额选举的比例和适用范围。党内差额选举还可以扩大至对党提名的国家机构的领导人实行有竞争的选举。要建立党内竞争机制，在党内权力配置上尊重党员个体意愿，为党员实质性政治参与创造条件，提供公开、公平和公正的竞争平台，以竞争方式产生党的领导干部，使党员有机会通过竞争担任党内职务。
三、结语
分析型塑政党的组织结构、体制特征、政治功能等特性的政治因素必须考量政党的政治生态环境。革命党的组织结构是适应革命斗争需要的过程中形成的。从革命向执政的目标转换，必然要求党在组织结构和功能上作出调适。在革命党所处的环境下，基于革命的党内权力配置强调的是个体一切服从组织安排，执政后，革命时期的外部生存压力缓解，使得政党政治参与者的主体意识觉醒，组织中的人趋于理性，更多地表现为政治人的角色定位。对此，执政党必须有清晰的认识和回应。继续因袭“路径依赖”，将选人用人局限于传统的体制结构之内，罔顾了新的历史条件，事实上也不可能。唯一的选择只能是执政党主动适应政治生态环境的改变，超越既往的“革命党”思维，以“执政党”思维尝试新的探索。比如，按照政治体制改革所要实现的党的领导、人民民主、依法治国相统一的目标原则，“党必须在宪法和法律的范围内活动”，宪法和法律是在党的领导下制定并由人大通过的。因此，从宪政体制层面上分析，党与人大之间存在着张力，这种张力会导致两个政治机构之间的权力(党权和法权)监督和制衡关系。一旦人大真正行使其合法权力，就会在选人用人方面发挥重要的监督制约作用。通过这种党组织外在的制度化监督制约机制，就会有效抑制选人用人权力滥用现象。但是变革并不完全是对传统的断然割裂，应建立在科学的机理分析基础之上，中国的政治现实，离开中国共产党的主导和推动，是不可能的。党的政治领导已经渗透在政治原则、政治方向、重大决策以及向国家政权机关推荐重要干部等各个方面。同时，变革进程是渐进的，在干部人事制度改革过程中，许多创新性制度安排都呈现渐近的特点。比如，公开选拔领导干部已成为新时期选人用人的重要方式，但还存在着层级选择的问题，“公选”更多的是在基层开展，在更高的层面没有突破。相对于“公选”，对干部进行普遍的民主选举更要有待于合适的时机和条件。
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