国外碳排放交易体系的政策设计对我国的启示——以《孔乙己》一课为例，本文主要内容关键词为：为例论文,一课论文,启示论文,体系论文,国外论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F205 文献标识码：A 文章编号：1005-1309(2014)02-0092-010
气候变化作为全球的环境问题，已得到全世界的关注。为了应对全球气候变暖的威胁，1992年，150多个国家制定了《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC，以下简称《框架公约》)，并于1997年的第三次缔约方大会上通过了《京都议定书》，利用三种灵活的市场机制①来推动全球碳减排，这可以说是碳金融的起源。全球碳减排格局中，中国扮演着重要的角色。根据国际能源署(IEA)数据，2007年我国人均二氧化碳排放量②为4.58吨，已高于同期世界平均水平③，并且二氧化碳排放总量也于2007年超越美国成为世界第一④。而且我国二氧化碳排放量增长迅速：在1991-2000年间，中国人均二氧化碳的平均年增长率为2.18%，但2001-2010年间迅速上升为8.43%。我国作为碳排放大国和《框架公约》的发展中国家签约国，在碳减排方面做出了相应的承诺：2009年11月，国务院常务会议提出，到2020年单位GDP的二氧化碳排放比2005年下降40%-45%；2011年12月，国务院印发了《“十二五”控制温室气体排放工作方案》，明确指出到2015年全国单位GDP的二氧化碳排放比2010年下降17%的目标；2013年1月工业和信息化部制定了《工业领域应对气候变化行动方案(2012-2020年)》，指出到2020年单位工业增加值二氧化碳排放量比2005年下降50%左右⑤。为了进一步推动我国工业的转型升级和低碳发展，建立碳排放交易市场有着十分重要的意义。一方面，碳排放交易可以在限制二氧化碳排放总量的同时降低企业的减排成本；另一方面，碳排放交易有助于资本和劳动力向低碳领域流动，从而带动碳金融产业的发展，促进我国产业结构转型。
一、我国碳排放交易的现状
在国际碳排放交易市场中，我国主要参与的是清洁发展机制(CDM)。根据UNFCCC的统计，截止2013年7月31日，我国共有3681个CDM项目成功注册，占东道国注册项目总数的51.64%，预计年二氧化碳减排量约为5.84亿吨，占全球已注册项目预期年减排总量的62.15%。截至2013年8月15日，我国已有1327个CDM项目签发。但由于CDM项目的审核周期较长，我国已签发的CDM项目尚不到注册数量的40%。在2007-2008年，每单位核证减排单位(CERs)超过20欧元。从2010年开始碳价格一直在跌，到2011年10月左右，碳价格就跌破了大多数买家在中国签署的购买价格，一些买家希望重新签订合同。2013年1月至4月中旬，洲际交易所(ICE Europe)的数据显示，CER的现货价格一直维持在0.2欧元左右(具体见图1)；虽然之后有所上升，到7月份维持在0.5欧元左右，但即使是发达国家，也无法达到如此低的减排成本。考虑到CDM项目的审核周期长、签发率较低且未来市场发展的不确定性，我国仅依靠发展CDM项目是难以达到减排目标的。
图1 ICE CER的现货价格(2013年1月至7月)
目前，国内的碳市场是以自愿减排(Voluntary Emission Reduction，VER)为主。从2008年起，我国在北京、天津和上海建立了三个环境交易所⑥，这些交易所除了为CDM项目提供信息与相关咨询服务，还为自愿减排提供平台，如北京提出的全国第一个自愿减排标准《熊猫标准》、上海的绿色世博自愿减排平台和天津的企业自愿减排联合行动。而我国强制性的碳排放交易体系正处于试点阶段。2011年10月底，国家发改委下发了《关于开展碳排放交易试点工作的通知》，批准北京、天津、上海、重庆、湖北、广东、深圳等7个省市开展碳排放权交易试点工作。虽然试点省市先后制定了各自的碳排放交易试点工作的实施方案或实施意见，但相关的政策设计存在以下问题：第一，虽然大部分试点省市明确配额分配方式为免费发放，但没有考虑到不同行业的特征；第二，大部分试点省市指出碳抵消的范围为中国核证自愿减排量，但没有明确具体碳抵消项目的范围，也没有明确碳抵消信用的使用比例限制，而且没有指出是否可以使用试点省市以外的碳抵消信用、是否可以使用其他试点省市的碳配额进行抵消等等；第三，除了深圳外，其他试点省市都没有明确未履约处罚，《深圳经济特区碳排放管理若干规定》指出超出排放额度进行碳排放的按市场均价的三倍予以处罚；第四，大部分试点省市有关成本控制的政策内容较少，除了北京、上海、广东明确提出了配额的跨期使用问题，即允许储存配额但不可以预借配额。
可见，我国建立区域性乃至全国统一的碳排放交易市场还需要较长时间的探索与尝试，相关的政策设计有待进一步完善。
二、国外碳排放交易体系的政策设计
一般来说，碳排放交易体系的运行机制如下(见图2)：在确定减排目标、温室气体范围和强制减排的企业范围后，政府向强制减排企业免费发放配额或拍卖配额，强制减排企业每年向政府报告排放水平，并由独立的第三方审核机构审查。在履约期到期日，企业向政府缴回配额。如果强制减排企业的实际排放小于政府发放的配额，则可以在市场上出售配额；如果强制减排企业的实际排放大于政府发放的配额，可以在市场上购买配额或碳抵消信用。对于无法完成履约责任的企业，政府给予一定的处罚。
图2 碳排放交易体系的运行机制
目前，欧盟碳排放交易体系(EU ETS)是最大的碳排放交易市场，也是许多学者研究的重点，如Grubb-and Neuhoff(2006)、
hman et al.(2007)、Clò(2009)等。相比之下，学术界对于欧盟以外的碳排放交易体系的研究较少。近年来，多个国家性、区域性和城市的碳排放交易体系已经建立或将要实施，如新西兰碳排放交易体系(2008年)、美国的区域温室气体倡议(RGGI)(2009年)、日本东京都的碳排放交易体系(2010年)、澳大利亚实施的碳价格机制(CPM)(2012年)、美国和加拿大的西部气候倡议(WCI)(2013年)、韩国的碳排放交易体系(2015年)等。这些碳排放交易体系在政策设计上考虑到国家、区域或城市自身的特点，并在一定程度上借鉴了已有交易体系的经验。因此，本文将从配额分配、配额缴回、成本控制这三个方面对这些碳排放交易体系的政策设计进行比较和分析。
(一)配额分配
1.配额总量限制
根据减排目标设定具体承诺期的配额总量上限，大部分国家或区域会在每个承诺期开始前确定每年的配额总量上限(具体见表1)。比较特殊的是澳大利亚和日本东京都。澳大利亚将于2014年5月设置可变价格时期(2015年开始)第一个五年的配额上限，之后每年都会设定下一个五年的配额上限(即每年都设置第五年的配额上限)，主要目的是为了配额上限可以加强澳大利亚中期和长期的目标，并考虑一系列经济、环境和其他因素(Kossoy and Guigon，2012)。日本东京都是在每个承诺期前确定五年的配额总量上限，第一承诺期的温室气体排放量比2000年下降6%，第二承诺期下降17%左右(TMG，2010，2012)。
但容易出现的问题是配额上限设置不合理。例如RGG1原先设定在第一承诺期(2009-2011年)每年配额上限为1.88亿短吨CO2e(约为1.71亿吨)，第二承诺期(2012-2014年)每年上限设定在1.65亿短吨CO2e(约为1.50亿吨)，第三承诺期(2015-2018年)排放上限每年下降2.5%(即总共下降10%)。而经过三年的实践后，发现相对于实际排放水平而言，配额明显供给过度，RGGI决定下调配额总量上限，2014年的配额上限为0.91亿短吨CO2e(约0.83亿吨)，2015-2020年每年下降2.5%(RGGI，2013)。
2.分配方式
关于配额如何分配的主要争论焦点在于配额是应该免费发放(free allocation)还是拍卖(auction)。在实践中，这两种分配方式各有利弊：免费发放配额不会给受政策影响的企业带来额外的成本，可视为政府对有责任履约企业的补偿，因而更容易被广泛接受；但对政府来说，由于要通过一定的标准将配额分配到不同企业，执行成本较高。而拍卖配额可以使政府获得额外的收入用以减少其他税收的扭曲(即“双重红利”假说)，或是将其投入到提高能源效率、补贴清洁能源等领域中；但该分配方式可能对一些企业的利润产生较大的负面影响，并可能降低其市场竞争力。
因此，各国在选择配额的分配方式时，主要考虑不同产业的特征。一般来说，大部分电力市场具有垄断性，市场竞争较小，也就是说电力生产者较容易把额外的成本传递给消费者。例如，RGGI的强制范围为化石燃料的发电站，大约有90%的配额是进行拍卖的(RGGI，2012)。然而，对于那些高排放、能源密集型的外向型产业，它们难以将额外成本传递给消费者，大多是采用免费配额的方式。例如，新西兰的碳排放交易体系规定，2010年高排放强度的行业可获得90%的免费配额，中等排放强度为60%，2012年以后每年下降1.3%；2015年农业可获得90%的免费配额，从2016年开始每年下降1.3%(New Zealand Climate Change Information，2012)。澳大利亚对电力生产者提供免费配额，在五年间相当于获得55亿澳元的资助；对排放密集的外向型企业提供94.5%和60%两种比例的免费配额，到2015年相当于获得86亿澳元的资助(Kossoy and Guigon，2012)。韩国在第一、二承诺期对能源密集型外向部门是100%免费分配的(Korea Environment Institute，2012)。具体各国的配额分配方式见表2。
(二)配额缴回
1.报告与审核
从实践情况来看，向政府报告每年碳排放水平的企业不仅包括有履约责任的企业或设施，还包括一些非强制减排的企业或设施(报告企业)。有履约责任企业或设施的碳排放报告需要独立的第三方审核机构进行核查。
在报告每年碳排放水平后，企业要在政府规定的时期内缴回配额。对于缴回配额的时间规定主要有以下两种：一是在每个承诺期结束后的下一年，履约责任到期，如加拿大的魁北克省、日本东京都；二是每个财政年度结束后缴回配额，如新西兰、澳大利亚。然而，美国的加利福尼亚省是介于两者之间，规定每年30%的履约责任在下一年11月1日前到期，整个承诺期的履约责任会在该承诺期结束后下一年的11月1日前到期(Kossoy and Guigon，2012)。
2.缴回配额的来源
当履约责任到期时，强制减排企业或设施需要根据自己的实际碳排放水平向政府缴回配额。如果强制减排企业或设施的实际碳排放水平大于政府规定的配额数量，则企业可以从市场购买配额或是购买碳抵消项目的减排单位来弥补缺额。
一般来说，通过碳抵消项目获得的减排单位，其使用比例会有一定的限制(具体见表3)。对于一个国家来说，碳抵消项目来源可以分为国际碳抵消信用(如CERs、ERUs、RMUs)和国内碳抵消信用。新西兰允许使用国际减排单位，而且没有限制。而澳大利亚在固定价格时期不允许使用国际减排单位，但可以使用澳大利亚的碳农场倡议(Carbon Farming Initiative，CFI)所获得的碳信用单位(ACCUs)进行抵消，最多不得超过履约责任的5%；在可变价格时期，可以用国际减排单位进行抵消，但不能超过到2020年履约责任的50%，对ACCUs的使用没有限制(Australia Government Clean Energy Regulator，2013)。需要特别指出的是，澳大利亚政府保留在任何时候取消使用某些国际碳抵消单位的权利，这主要是为了确保本国碳排放交易体系的环境整体性。对于一个区域或城市来说，一般是不允许使用国际减排单位的，而国内减排单位又可以分为区域/城市内部的碳抵消项目和区域/城市外的碳抵消项目。RGGI规定所有的碳抵消项目必须在参与RGGI的各州区域内，且规定了五种类别的项目⑦可以获得二氧化碳抵消信用，但最多只能使用配额的3.3%来进行抵消(RGGI，2012)。加利福尼亚的碳抵消项目的地理范围并不像RGGI那样有限制，既可以来自州内也可以包括州外的碳抵消项目，但这些抵消信用⑧在每个承诺期中使用不得超过8%配额，排放总量不得超过2.18亿吨CO2[，2]e(CARB，2012；Kossoy and Guigon，2012)。日本东京都明确地将碳抵消项目分为东京都内和东京都外，具体的抵消项目范围包括：(1)在东京都内，除了强制减排的大型设施以外的中小型设施通过节能措施获得的减排单位，对此类抵消信用的使用没有限制；(2)东京都以外的大型设施通过节约能源措施所获得的减排量(与能源相关的二氧化碳减排量)，对此类减排单位的购买不得超过基准年排放量的1/3；(3)全国范围内的可再生能源证书(TMG，2010，2012)。
除了配额交易和碳抵消项目外，有履约责任的企业还可以向政府以固定价格购买配额，如澳大利亚、新西兰。
3.未履约处罚
在规定时间内，强制减排企业未完成履约责任的，政府会采取一定的处罚方式，主要包括以下三类：一是要求在一定时间内向政府缴回所缺配额的倍数；二是罚款，支付罚金或配额价格的倍数；三是向公众公布违约企业或设施的名单(具体见表4)。
(三)成本控制
碳排放交易市场是由政府推动而建立的，其制度设计还在不断摸索和改进中，如何防止碳价格的过度波动是目前各国碳排放交易体系制度设计中重点关注的问题之一。本文将成本控制(cost containment)分为四类，即设置价格上限、配额的跨期使用、放松碳抵消的限制、设置价格下限(具体见表5)。
从上表中可以看出，除了韩国外，其他碳排放交易体系都选择了设置价格上限、放松碳抵消限制、设置价格下限中的一种或两种成本控制措施，而对于配额的跨期使用方面，除了RGGI没有明确的规定外，其他碳排放交易体系都做出了明确的规定。下文将对这四种成本控制方式进行详细的阐述。
第一，设置价格上限(price ceiling)。从表5中可以看出，直接设置最高价的只有澳大利亚。在可变价格时期，澳大利亚设置了碳价格上限，即20澳元(每年按实价递增5%)(Australia Government Clean Energy Regulator，2013)。另外，澳大利亚在固定价格时期，政府以固定价格出售配额给有履约责任的企业(每年按实价递增2.5%)。以固定价格出售配额来限制碳价格过度上涨的还有新西兰、西部气候倡议(WCI)的加利福尼亚州和魁北克省。新西兰的碳排放交易体系规定可以从政府那里以固定价格25新西兰元购买配额，也可以从市场上购买配额来完成其履约责任(New Zealand Climate Change Information，2012)。加利福尼亚州和魁北克省都设立了价格控制储备(Price Containment Reserve，PCR)。以加利福尼亚州为例，政府会预留一定比例的配额⑨，当企业面临或预期碳价过高时，可以从政府那里以固定价格购买配额，但需要注意的是储备配额只出售给有履约责任的企业(CARB，2012；Kossoy and Guigon，2012)。
第二，配额的跨期使用。配额的储存与借用是配额使用在时间上的灵活性，此措施会在一定程度上减少成本，降低价格波动和经济干扰的负面影响。一般来说，几乎所有的国家都允许储存配额，但并不允许无限储存(具体见表5)。例如，加利福尼亚州和魁北克省都允许储存配额，但受到持有配额上限的限制。有少数国家允许预借配额，但有较严格的限制，这主要是考虑到环境整体性和国家碳减排中期目标的可信性问题。例如，韩国规定只允许在同一个承诺期内借用配额(Korea Environment Institute，2012)；澳大利亚规定可以借用下一年的配额，但不得超过今年需缴回配额数量的5%(Australia Government Clean Energy Regulator，2013)。
第三，放松碳抵消的限制。日本东京都的碳排放交易体系规定，如果政府认为碳价格可能有大幅度上升，可以采取的措施是增加东京都以外的碳抵消信用的使用比例，但并没有明确具体的价格和比例。RGGI规定碳抵消信用最多的使用比例为履约责任的3.3%；但在配额价格上升到7美元时，可以使用的比例为5%；上升到10美元时，可以使用的比例为10%(RGGI，2012)。
第四，设置价格下限(price floor)。这主要是针对采取拍卖方式分配配额的碳排放交易体系。如澳大利亚在可变价格时期将配额的最低价格设在15澳元(每年按实价递增4%)；RGGI的拍卖最低价为1.93美元/
；加利福尼亚州2012年的拍卖最低设定为10美元/，以后每年以5%增长，魁北克省与加利福尼亚州类似(Kossoy and Guigon，2012)。
三、讨论与启示
在碳排放交易体系中，配额分配、配额缴回和成本控制是政策设计的重点之一。但更为重要的是，碳排放交易体系需要市场监管和法律制度的保障才能得以顺利实施(见图2)。市场监管的主要目的包括便于价格发现、确保透明度和获得信息、防止市场中的操纵和滥用(Newell et al.，2012)。在一级市场中，市场监管主要是跟踪初始配额的所有权、配额的拍卖、碳抵消信用的产生和核实等；二级市场的监督主要是对现货交易和期货合约的监管。除了有效的市场监管外，确保碳排放交易体系正常运行的另一个制度保障是建立相应的法律法规。例如，新西兰于2009年11月通过了气候变化响应修正案(稳健的排放权交易)；澳大利亚于2011年9月通过了清洁能源法案，该一揽子法案中包括了碳价格机制(CPM)；韩国于2012年5月通过了碳排放交易体系的法案等。
通过第二部分对国外碳排放交易体系的配额分配方式、配额的抵消、未履约处罚和成本控制等方面进行比较和分析，可以得出以下三方面的借鉴：
(一)结合不同行业的特征进行配额分配
以拍卖的方式进行配额分配，政府可以获得收入、降低执行成本，而且具有成本有效性，但由于我国碳排放交易体系正处于起步阶段，为了不增加企业额外的成本，分配方式主要采取免费发放，因为免费发放配额在政策上更容易被接受，而且在一定程度上可以降低碳泄漏的可能性。但从长远来看，我国应考虑到不同行业的特征，采取不同的分配方式，逐渐减少免费发放的比例。对于比较容易将额外成本传递给消费者的行业，如垄断、非外向型企业(电力行业等)，采取拍卖方式；而对于那些难以将额外成本传递给消费者的，如能源密集、外向型企业，采取免费发放方式。但需要注意的是，有些企业属于能源密集型、外向型行业，但却可以将额外成本传递给消费者，从而获得“意外收益”(windfall profit)，这也是免费发放配额备受争议的地方之一，而且政府也难以辨别出此类企业。
(二)明确碳抵消范围和未履约处罚措施
以我国目前的情况来看，碳抵消范围可以分为以下两个方面：第一，企业范围可以分为强制减排企业和非强制减排企业(自愿减排企业)；第二，地理范围可以分为试点省市内和试点省市外。从各省市制定的碳排放交易试点工作的实施方案或实施意见中，大多数都允许用中国核证自愿减排量(CCER)进行抵消，这可以鼓励那些非强制减排企业通过自愿减排的方式获得减排单位，推动自愿减排的发展。除此之外，非强制减排企业还可以包括那些未获得中国核证自愿减排的，但需要经试点省市审核通过的碳抵消项目。对于这些项目的需要考虑的是，哪些碳减排项目可以获得碳抵消信用、节能项目是否可以进行抵消等等。
上述碳抵减项目是指强制减排企业和自愿减排企业之间的，并没有地理范围的限制，这有利于将试点省市的影响力辐射到其他省市。在试点省市的碳减排交易体系正常运行以后，可以考虑将碳抵消项目扩大到试点省市以外的强制减排企业，也就是试点省市之间的碳排放交易体系的连接问题，这有助于扩大碳市场规模，为建立全国碳排放交易体系奠定基础。
未履约处罚最主要是处罚措施的执行力，如果无法执行，那么处罚措施就形同虚设，也无法起到威慑作用。对于超过配额排放的企业，可以要求其在一定期限内以一定比例缴回所缺配额；如果在规定期限内仍没有缴回缺额的，政府可对其进行罚款并公布违反企业名单。
(三)建立碳配额储备
目前，我国碳排放交易体系的建立才刚刚起步，政策设计还未成熟，政策的变动会导致碳价格的大幅度波动。而我国的试点省市中只有少数提及控制碳价格过度波动的措施，如在配额的跨期使用方面规定允许储存配额但不允许预借配额。除此之外，还可以考虑建立碳配额储备并设置价格上限：当市场配额严重短缺、价格过高时，政府可以将预留的一部分配额以固定价格出售给有履约责任的企业；当市场配额过多、价格过低时，政府可以用出售配额所获得的收入回购部分配额。
①三种灵活的市场机制包括国际排放贸易(International Emission Trading，IET)、联合履行机制(Joint Implementation，JI)和清洁发展机制(Clean Development Mechanism，CDM)。
②二氧化碳排放量是根据化石燃料燃烧排放的二氧化碳来计算的。
③2006年全球人均二氧化碳排放量为4.40吨。
④2007年中国二氧化碳排放量为60.72亿吨：美国为57.63亿吨。
⑤《工业领域应对气候变化行动方案(2012-2020)》指出到2015年，单位工业增加值二氧化碳排放量比2010年下降21%以上，钢铁、有色金属、石化、化工、建材、机械、轻工、纺织、电子信息等重点行业单位工业增加值二氧化碳排放量分别比2010年下降18%、18%、18%、17%、18%、22%、20%、20%、18%以上。
⑥三个环境交易所分别为2008年8月5日成立的北京环境交易所和上海环境能源交易所、2008年9月25日成立的天津排放权交易所。
⑦RGGI规定的五种可以获得二氧化碳抵减的项目分别为垃圾填埋的甲烷捕获和销毁项目、六氟化硫减排项目、造林抵消项目、最终能源效率抵消项目、避免农业肥料管理中的甲烷排放的抵消项目。
⑧加利福尼亚州的抵消信用来源：(1)承诺抵消信用，由加利福尼亚大气资源委员会(CARB)批准的四个抵消协议(即美国森林项目、牲畜项目、消耗臭氧物质项目、城市森林项目)；(2)早期行动抵消信用，由CARB批准的自愿减排项目；(3)基于部门的抵消信用，在核实的发展中国家或一些自己的行政辖区内的信用项目(包括REDD)，在第一承诺期不得超过2%，第二和第三承诺期不得超过4%，在2013-2020年期间排放总量不得超过97.7MtCO2e；(4)其他管理项目颁发的承诺抵消信用。
⑨加利福尼亚的价格控制储备规定：2013-2014年提供储备的配额比例为1%，2015-2017年为4%，2018-2020年为7%；并规定2013年的储备配额价格分为三类，即每单位40美元、45美元、50美元，每年以5%的速度增长，每类的配额数量均等。