调整结构，明晰产权——对我国教育资源配置效率与公平问题的制度分析，本文主要内容关键词为：明晰论文,教育资源论文,产权论文,公平论文,效率论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F08:G40－054文献标识码：A
文章编号：1003－4870（2000）03－0001－05
教育资源配置的效率与公平两难既是我国教育改革面临的重大实践问题，也是教育经济学的一个理论前沿课题。就目前国外的研究状况而言，大多数从教育财政、教育成本的分担与补偿、教育机会均等等视角着重研究教育资源配置的效率问题。而我国学者的研究，除台湾学者将劳伦兹曲线（Lorenz Curves）及吉尼系数（Gini Coefficient ）引入教育领域，以测定不同国家所得户与受教育机会相等与否程度，来评估教育公平与否外，大陆学者的研究刚刚起步，基本处在教育价值选择的规范争鸣阶段，侧重教育的公平问题，仅就教育资源配置公平与效率之间的关系就有三种不同的观点。[1 ]笔者试图运用新制度经济学派的产权理论和制度变迁理论，从制度分析的视角，着重探讨转型期我国学校教育的产权结构特征，教育资源配置效率与公平的概念、测定、实质及根源，并指出当前教育制度创新的可依赖路径。
一、基本假定：教育是公共提供的私人物品
如何合理地定位教育，是研究教育资源配置效率与公平首先必须澄清的问题。有关教育产业属性问题的论争，可谓见仁见智。几乎每一个理论研究者都能从自己的研究视角给出教育一个界定，归纳起来主要有三种基本观点：一种观点认为教育是一种类似于国防的公共物品，只能由国家公共提供；另一种观点认为教育是一种私人物品，遵循一定的市场机制与价格体系，教育可以完全产业化；再一种观点认为教育是一种介于公共物品与私人物品之间的混合物，教育是产业但不能产业化。当前以第三种观点占据主流。那么，究竟何谓教育？教育产业化论争的实质是什么？这是一个极其复杂的问题，需要结合教育改革的实际具体分析。
首先，从历史变迁来看，教育是一种传承社会生产、生活经验并培养人的社会活动。其自身的发展一般经历了原始社会的非正式教育，古代社会的学校教育，以及近、现代社会的制度化教育三种形式。本文所指的教育就是现代学校教育。现代学校教育是与现代社会化大生产相联系的多层次、多类别的制度化教育，既包括学前教育、初等教育、中等教育、高等教育，又包括职业教育、成人教育以至终身教育的比较系统的学制系统。为便于研究，教育经济学一般把教育区分为义务教育和非义务教育两个阶段；其次，所谓产业，是一个极其宽泛的概念，古典经济理论一般认为以盈利为目的，从事物质资料的生产、消费的部门、行业为产业，而新经济增长理论一致认为知识的生产、服务也是一种产业。毫无疑问，在现代社会中，教育为个人对自身的投资及获益提供了机会，教育具有私人产品属性。然而，人们对教育产业属性的认识却不一：古典经济学鼻祖亚当·斯密认为“受过教育的人就好比一种较贵重的机器”；以凯恩斯为代表的新古典经济学家却认为教育是一种纯粹的消费，具有国民收入再分配的性质；以舒尔茨、贝克尔为代表的人力资本理论则认为教育主要是一种人力资本投资，其最终的“产品”是各级各类受教育者知识、技能与能力的提高和人力资本的增殖；现代产业经济学却把教育作为服务部门归为第三产业。
问题的关键在于，现代教育（包括义务教育和非义务教育）常常既是一种消费也是一种投资，以致人们很难将两者剥离开来。因此，人们很难像界定有形物品生产那样充分界定教育产业的产权。何谓“产权”（Property Rights），按照阿尔钦的定义， “它是一个社会所实施的选择一种经济品的使用的权利。”简单地说，就是从一项财产（知识、技能、环境等等都可算作“财产”）上获取利益的权利即财产权。完整的产权是一束权利，包括所有权、支配权、收益权、管理权等等。产权的主要功能是帮助一个人与其他人进行交易时形成合理的预期。如果把教育作为一种服务于个体和社会的消费品来看，教育无非是游离于直接消费与间接消费之间。根据公共选择理论，物品的差别主要在于它们是否具有排他性和竞争性。显而易见，各级各类教育既不是纯粹的公共物品也不是纯粹的私人物品，而是一种混合物品。其中，义务教育具有公共产品的性质，一般靠政府供给或提供，不存在产权分割的问题，而非义务教育尤其是职业教育和高等专业教育主要是一种私人产品，一般由政府、企业、个人共同提供，存在着不同主体之间的产权界定问题；从教育作为一种投资来看，教育生产的是一种人力资本品即一般知识、技能的凝结。与物质资本（存在于工具、机器和其它生产设备之中）相比，通过教育形成的人力资本具有以下特征：（1 ）资本所有权具有天然的个体属性，（在法律意义上）一般不能转让或买卖；（2 ）资本产权的易残缺性，既人力资本具有正的外部性；（3 ）资本增殖的时滞性；（4）人力资本收益权的风险大， 人力资本投资无法形成可抵押资产；（5）资本价值的自贬性，体现在人身上的人力资本若不及时使用、 更新或使用不当会自动贬值。此外，教育还会形成一种易被人们忽视的“社会资本”。社会资本基本上是一种影响个人行动能力以及生活质量的公共物品性质的无形资源，它表现为人与人之间的关系。比如权威关系、信任关系、以及规范等。“物质资本和人力资本为生产活动提供了便利，社会资本具有同样作用。例如，与成员之间互不信任的群体相比，一个相互恪守承诺、彼此信任的群体更有利于生产活动的进行。”[2]显然，教育投资的较大外部性以及教育生产的规模效益特征决定了教育又部分具有公共选择的性质。
综上所述，笔者认为，教育是公共提供的私人物品，是施教者与受教者之间长期“博弈”的结果。教育具有多种价值目标（既包括政治的、文化的、经济的，又包括宗教的、纯粹知识的），它既是一种消费又是一种投资。一方面，个人追求教育综合效用的最大化：高收入的工作、较高社会地位的跃迁以及对外界事物的理解力增强后，获得的精神上的满足；另一方面，教育包含的非功利目的以及教育的正外部效应使得教育部分具有“公共选择”的性质。正是由于教育产业的上述特征，制约着教育的产权制度安排必然是一种由国家所有、集体所有、私人所有共同组成的混合形式。当前，我国教育的产权结构完全是一种国家所有的产权模式。政府既是教育资源的配置者，又是教育资源的管理者，严重制约着学校面向社会办学的积极性。不难看出，当前教育产业化论争的实质是在社会转型时期教育体制改革能否市场化的问题，也就是说，现阶段我国教育体制变革必然触动教育产权制度的最终变革。这是因为：（1 ）社会主义市场经济条件下我国私人教育与公共教育始终是并存的，即使是在高度计划经济时代，家庭教育亦未绝迹。（2 ）大多数教育“产品”的供给不是一种即时投入而是一种整体性投入。如果教育完全由市场提供，由于教育生产的特殊性（外部效益），将会出现市场投资不足的状况，因此需要国家的适当干预。（3 ）同一件“物品”在其供给与消费的不同阶段上的“公共性”有所不同。例如，教育中的义务教育具有公共物品的制度刚性，公共物品既难以定价也难以市场机制来供给，因此主要由政府来承担，以成本——收益分析为基础作出供给量的决策；而非义务教育包括中等教育、高等教育、职业教育等等的“公共性”较差，主要是一种共有资源（有竞争性但无排他性）或私人产品，一般由个人、企业、国家共同负担。由于习惯上不能向使用共有资源的人（如企业）收费，他们往往会过度地使用共有资源。当前我国高等教育需求过度就是明证[3]。
二、教育资源配置效率与公平的概念及测定
由于人们所处的社会文化背景不同，面临的经济环境与选择的发展目标不同，由此形成了对教育效率与公平概念及其关系的极不一致的理解。人们总是拿着不同的标准去评价同一个问题。例如，有人理解的教育公平是教育权利的公平与教育机会的均等[4]； 有人理解的教育公平包括教育观念公平、教育市场公平（机会均等）、 教育社会公平[5]；也有人理解的是教育资源配置的公平、教育机会均等、教育内部民主[6]等等。 为了更好地界定教育效率与公平的丰富含义直至最后处理好教育效率与公平的关系，必须对效率与公平概念进行多角度的探讨。
所谓效率（Efficiency）是指主体在改造客体过程中所表现出的能力大小或高低，是不同社会发展阶段生产力发展水平的重要指示器。经济学意义上的效率主要包括生产效率与资源配置效率两种形式。所谓生产效率是指生产活动中如何根据各种资源的物质技术联系，使最符合生产要素性质的经济联系建立起来，生产出尽可能多的物品和劳务；资源的配置效率是帕累托效率，即对于某种经济的资源配置，如果不存在其他可行的配置，使得该经济中的所有个人至少和他们在初始时情况一样良好，而且至少有一个人的情况比初始时更好，那么，这个资源配置是最优的。新制度经济学派认为，鉴于现实生活中人的有限理性、信息不完全、交易成本大于零等约束，任何时点上的资源配置只能是次优选择，其中，制度因素是影响任何经济资源配置效率的内生变量。
公平（Equity）就是公正、平等。在英文中它也有两个单词，一是Justice ， 词义为根据自然法权所获得的公正、 正当；
另一个是Equality，意为处于同等、均等、均衡的状况。这两个词在概念上是极其相似的，尤其是在英美国家大多数学者将这两个词混用。现时生活中，由于人们交往的广泛性与角色的多样性，使人的公平要求也有了更为丰富的要求。一般可区分为个体在生物学、经济学、社会学等多个层面的公平要求。从生物学上讲，人的公平性要求是指人们在获取衣物、情爱等维持基本生活方面应有的机会均等与合理；在经济学上，人作为经济活动的主体与归宿，不仅要求有获得劳动就业、培训学习方面的机会均等，而且要求有劳动结果——分配上的公平；同时，作为一个社会人，人必须具有相应的社会制度下获取人格、获取响应权利与地位的平等性。进而言之，公平是涉及价值判断的一个范畴，它的客观性内容和主观性认识易混淆在一起。由于没有集中一致的看法，在讨论公平时，会产生各种歧义。为此，应把公平的价值判断（质别性公平）与效率判断（量别性公平）区别开来，研究一下在什么样的范围内，公平范畴对效率是有利的即对公平范畴作效率判断。
教育效率一般包括教育生产效率和教育资源配置效率，前者指教育资源的投入与产出之比，包括教育投入要素（人力、物力、财力）效率、教育规模效率、教育质量效率、学校管理效率等等；后者指教育资源如何在教育系统内部以及与其它子系统之间分配的问题，包括教育资源配置机制的效率、教育资源占社会总资源的比例、教育资源在各级各类教育间的分配、教育资源在同级同类学校的不同地区间的分配等。这里仅涉及教育资源配置的效率。对教育资源配置效率的测定主要依据：（1）教育资源配置机制是否扩展了人们选择的自由。（2）教育的个人收益率与社会收益率，是否相等或相近。（3 ）教育收益的外部性是否内部化。（4）教育的产出质量水平是否提高。（5）教育结构系统是否做到了“人尽其才，物尽其用”。
为避免歧义，本文把教育公平限定在教育资源配置公平的范围之内。所谓教育资源配置公平，就是指教育机会的公平。对教育机会公平的测定主要依据：（1）进入教育体系的机会均等。 即先天禀赋不同的个体是否获得了一定量的义务教育，据统计，1997年我国仅73%的地区普及了九年义务教育。（2）参与教育机会的均等。 即不同社会阶层的组别，有相同比例的人数，得到同样的质量相当的教育机会。（3 ）教育成效的均等。即每个性别和每一个社会阶层都有一定量比例的人，得到相似的教育成效。（4）教育对生活前景机会的影响的均等。 即“教育制度能补偿父母新财富、收入、教育、政治力量、社会关系、文化等等差异，使这些因素不会影响成年子女在财富、收入、教育、政治力量和社会关系等方面的机会。”[7]
三、教育资源配置效率和公平问题的实质、根源
依据上述评价标准，现阶段我国教育资源配置既存在教育机会不公平问题，又存在教育资源配置效率低下的问题。毋庸置疑，在主观认识上，无论个体、国家还是社会，对于教育资源的追求，既有效率上的要求，又有公平上的期待。但是，在特定时期下，教育资源配置的效率目标与公平目标经常处于相互对立、冲突的状态，进而给个体和政府的教育决策与管理带来两难困境。针对教育资源配置上公平与效率的矛盾、冲突，目前存在着两种截然不同的观点。
一种观点，主张教育资源配置的“选择主义原则”，认为市场经济能给教育发展带来新的价值动力，按市场需求配置教育资源可以提高教育的效率目标；另一种观点强调教育资源配置的“普及主义原则”，认为教育，特别是学校教育是一个具有相对独立性的社会领域，按此原则可以促进教育的公平目标。上述两种根本对立的观点都各有见地，但在教育选择过程中都犯了顾此失彼的极端化错误。所谓教育资源配置的公平与效率，二者并不是一种简单的并列关系，以何者为先，隐含的是一种价值选择。例如，“选择主义”观点主张，教育应该适应社会主义市场经济的发展，以市场为动力追求教育的经济价值是合理的，但忽视教育的政治、文化、道德等方面的价值，难免以偏概全，有失公允；“普及主义”观点主张，教育立足培养人的目的性价值，促进学生个体的全面发展，是符合社会进步的方向的。然而，教育还具有经济、政治等方面的功利价值，忽视这一点，教育就失去了世俗的合理性。另外，在现实条件下，教育机会的公平与教育资源配置效率并不是反向的交替关系，而是同向的交互关系。笔者认为，教育资源配置的效率与公平是教育发展中的一对永恒的矛盾，二者只有在现实合理的张力中，才能实现动态的均衡。
根据教育本身的特点，在进行教育制度设计时，必须对新制度倾注社会公正与平等的思想即以“公平优先兼顾效率”。义务教育阶段的教育资源配置要坚持“教育机会公平为主”的原则，在非义务教育阶段要坚持“教育资源配置效率为主”的原则。其实，教育资源配置公平与效率问题的实质是教育制度需求与供给的严重失衡。所谓教育制度，一般教育学词典是指一个国家各种教育机构的关系。包括学校制度（即学制）和管理学校的教育行政机构关系。[8 ]本文所指的是一个更为宽泛的概念，即教育制度指在教育系统中个人所遵循的行为规则。具体包括正式的教育制度如教育法律、法规、方针、政策，教育产权制度，学校管理机制，考试体制；非正式的教育制度如社会意识形态，各种教育价值观，教育习俗等等。在新古典经济学看来，制度是中性的，而新制度经济学认为制度本身就是一种昂贵的服务。不同的制度安排和制度结构决定各种资源配置的效率与公平。建国50年来，我国教育产权制度经历了多次变革。但是，在制度结构上基本上是与计划经济匹配的一种政府主权的办学模式，很难适应市场经济条件下国家与个人发展对教育的需求。当前我国教育制度需求与供给失衡的原因主要在于：（1 ）教育文凭主义的泛滥。鉴于国内就业形势的压力，社会推崇的“文凭主义”以及人才市场的制度性分割，导致更多的人对高学历的追求。（2 ）学校教育产权的弱化。长期以来，学校被当作公共财产，范围太大，导致产权不明晰。同时，政府对学校管的过多过死，形成了一个庞大的类似文官制度的教育机构。学校管理中的信息不对称造成“代理人”短期行为，加大了教育的管理成本。学校缺乏办学自主权，办学形式单一，私立学校举步维艰。（3）教育参与机会的不均等。 教育竞争并非在“同一起跑线上”，尤其对于那些弱势群体的孩子来说，单靠“希望工程”的恩赐，不是长久之计。（4）宏观教育制度供给不当。 突出地表现为教育制度供给不足与供给过剩现象并存。例如，教育法制建设、信息服务方面远远落后教育实践，而在学校管理方面，政府对学校的行政干预太多、太死。（5）科技及产业结构变革的影响。 科技及产业结构的变动是教育制度变革的动力源泉，“随着市场在资源配置中的基础性作为，我国的产业也越来越‘轻、新、高’化了，新产业机构对劳动力从而对教育的需求与传统的教育供给无论在数量上还是在结构上都发生了矛盾。”[9]教育结构、内容的调整势在必行。
四、政策建议
解决教育资源配置效率与公平问题的关键在于教育产权制度层面的创新，尽快提高教育资源配置效率。根据新制度主义的制度变迁理论，“创新”不仅指科学技术的创新，而主要是一个制度范畴即生产要素（包括产权）的重新组合。一般而言，制度创新包括强制性变迁和诱致性变迁两种方式。其中，“诱致性制度变迁指的是一群（个）人由制度不均衡引致的获利机会时所进行的启发性变迁；强制性制度变迁指的是由政府法令引起的变迁。”[10]笔者认为，现实生活中，民办、私立学校的自发兴起足以说明当前教育制度的诱致性变迁已初现端倪。以政府为主的强制性变迁应积极配合并提供法律支持和政策保障。这样就能抓住机遇，减少教育市场与价格机制形成中的交易成本，为此，教育系统内部应实行渐进式的自下而上的制度变迁路径：
——调整现行的教育产权结构，明晰教育产权的边界，适当进行公立学校产权结构重组，积极探索新的多元化办学模式。“教育产权就是拥有以举办起的教育机构财产的权利，即人们围绕特定的教育财产而结成的权利关系。”[11]它由教育财产的所有权、占有权、使用权、处分权等组成。所谓产权结构重组，就是在单一投资者所拥有的全部产权的情况下，引入新的投资者，使原来的产权格局变为多个投资者多种方式共同拥有的形式。对此，应实行教育的所有权与经营权分离，充分调动社会各界包括企业、个人、团体等制度创新主体的积极性，给家长更多的选择权以及学校的办学自主权。积极鼓励集体与私人办学，允许私立学校在公平竞争规则下获得一定的经济剩余索取权。
——转换教育资源配置机制，由计划为主转向以市场配置为主。实行政校分开，弱化政府对学校的行政干预，通过立宪理顺政府与学校、企业、个人的关系，最终实现政府与市场对教育的双重干预。
——重新审视教育系统的目标体系，教育质量的评估要兼顾教育的工具价值与本体价值。改变“唯应试教育”的教育评价模式，优化教育的内部结构，更新课程及专业内容。
——依法保障教育机会公平机制，扩大宏观教育制度供给。义务教育阶段，政府应加强对落后地区的财政转移支付力度，尤其是基础教育薄弱校建设；非义务教育阶段应积极推行学校教育成本的核算制度，规范高等教育尤其是成人教育的教育需求，树立质量意识，警惕教育过度。加强教育法制建设，打击买卖文凭现象。
——积极推进非义务教育的产业化、社会化进程，加强产学研相结合，提高学校内部的办学质量、效益。“开发具有产业素质的教育领域，应着力于‘发展’，而不是‘增长’”。[12]在实行教育成本分担与补偿制度的同时，尽快建立教育的社会保障体系，出台相应的学生贷款举措。
收稿日期：2000—03—27
标签：教育论文; 配置效率论文; 社会公平论文; 产权理论论文; 社会教育论文; 社会资源论文; 经济论文; 基础教育论文; 义务教育论文;