行政自制之生成与构建探讨，本文主要内容关键词为：行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D912.1文献标识码：A文章编号：0257-0246(2009)01-0202-08
外部控制是不可或缺的，但单纯的外部控制又是远远不够的。因为“不论是司法上创设的还是法律上规定的，行政法都包含着许多机制，用以保护被认为对有效行政非常重要的行政部门的自由裁量权”，①这致使司法与立法所创设的各种标准，常常只具有引领而不具有潜入到内部和深层来控制行政的能力。现实主义的挑战告诉我们，欲想真正实现行政权的良性运行就必须在保持外在规范视角的同时，寻求一种具有具体形式与内容的自我制约与控制机制。
从内部视角来探究行政权的约束与控制问题在我国学界尚属尝试阶段，笔者试图通过本文，探索行政自制为什么需要生成，有哪些生成条件和因素，其生成意义如何以及通过哪些主要机制来促使其生成和成熟等基础性问题。
一、行政自制的生成需要
在建构论理性主义者看来，制度蕴涵着设计者的可欲性目标，是理性设计的结果。然而，这种可欲性目标却不可能出自设计者的主观想象，而只能来源于实践的客观需求，否则，制度设计便有添足之嫌。行政自制作为规范、制约和引导行政权良性运行的自律性机制和方式，其生成原理亦是如此。笔者认为，行政行为方式的转变、行政专业与技术属性的增强以及行政自由裁量权的广泛享有是行政自制生成需要中最重要缘由。
1.行政行为方式的转变
随着市场经济的发展、民主政治的成熟、行政规模的扩大，以行政指导、行政合同、行政扶助等为代表的非强制行政行为日益成为政府管理社会、服务人民的重要手段。非强制行政行为大多具有简便性、灵活性、应急性、温情性等个性，相对于以处罚、强制、命令为内容的强制性行政行为而言，它具有权利义务内容的协商性、行为主体意志的双向互动性以及行为的自觉履行性等特征。②对于正在建设法治的中国而言，非强制行政行为的实施无疑应当符合法律、法规的精神和原则，但如果要求其同强制性行政行为一样遵循“凡是法律没有规定的都是禁止的”原则，那么则意味着将窒息非强制行政行为的发展。在一般情况下，非强制行政行为具有给付、服务的性质，如果只有法律规范规定了行政机关才能提供，则无从体现积极行政，也与政府服务人民、推动生产力发展的政治、经济宗旨相背离。因此，各国法律通常只对非强制行政行为作出抽象的原则性规定，而且即使发生危害行政相对方权益的情形，法律也排除了通过诉讼予以救济的可能，如不具有强制力的行政指导、行政居中调解行为不得起诉，在法律规则和司法监督作用有限的情况下，就不得不考虑对其实施行政的自我约束和引导了。
2.行政专业与技术属性的增强
由于技术方法和科学知识在现代行政管理中的广泛运用，使其越来越呈现出专业化与技术化的特点。正如美国行政学家古利克所言，现代行政管理的形成是一个“以能力取代无知、以专业人员取代非专业人员、以专家取代杂而不精者、以日益加剧的分化和专门化取代华而不实、以素有训练的行政人员取代训练无素的新手”的过程。③通过这种专门化的努力，试图在民主政府与科学政府之间构架起一座可承载促进社会和经济福祉重任的桥梁。行政的专业化与技术化为立法者、行政官员和法官之间疆域的限定提供了必要与可能。无论是立法者还是法官，他们对行政管理中的法律问题尚且能作出权威判断，但对其中带有较强专业性色彩的事实问题的认定却是无能为力的，而只能相信和尊重行政官员所作出的技术性结论，因此，对专门性行政活动的监督和控制方式必须作出某种调整，即在以法律规则作为底线的基础上，由行政机关创设出相应的专业标准、技术规则和行为流程来对此类行政活动进行自我规范和自我约束。
3.行政自由裁量权的广泛享有
随着服务行政的推行和福利行政在现代国家中的日益凸显，行政自由裁量已逐渐成为现代行政法治的核心，甚或说，现代行政法被裁量的术语统治着。然而，行政实践证明，过于宽泛的、不受限制的行政自由裁量权极易形成对个案正义的侵害，从而侵蚀整个法治的基础，因此如何防止裁量权的恣意和滥用即成了现代行政法治的中心任务。尽管可以通过立法技术的完善，在授权法意义上既能为执法提供一个有效约束行政自由裁量权的法规范，又能为司法机关提供一个相对客观的审查标准，但这仅仅是一种理想状态。而且外在监督仅能停留在行政权自由裁量权运行的外部，而不可能潜入到其内部与深层，如外在监督可以要求行政自由裁量权的行使符合法律目的、遵循基本程序、遵循比例原则，但某一具体行政执法领域中的自由裁量权到底应当按照怎样的可操作性规则行使却无力作出回答，而只能依赖于行政系统自身。正如戴维斯所洞见的那样：“总之，我们的命题是：行政裁量之度应受到更加严格的限制；某些限制可以由立法者来完成，但是大部分任务还是由行政官员来实现。”④
二、行政自制的生成条件
事实上，任何制度的生成总是特定现实条件与人的主观意志、演化与设计交互作用的结果。倘若没有一定的现实基础和生成土壤，单凭人的主观努力是无法构建出具有解释力和适应力的制度的。就行政自制而言，不但具有促使其生成的实际需要，而且还具有滋润其生成和发展的现实条件，具体而言，行政内容的变化、行政主体身份的换位以及行政权观念的嬗变是行政自制得以可能的现实因素。
1.行政内容的变化
随着经济体制改革的进一步推进和我国所面临的外在环境的变化，传统的以管理为中心的行政模式开始表现出与时代发展要求明显的不适用性，行政权的服务、保障内容逐渐增强而约束、控制功能则逐渐弱化，这一点在行政审批、行政救助、行政规划乃至行政处罚等诸多领域都有明显表现。在某种意义上行政与服务之间呈现出了等质性，正如有的学者所指出的那样，“行政权也只有被运用于服务，才是被认为是合法和正当，否则就属于权力滥用”。⑤在服务行政背景下，行政的正当性来源于其具有满足公民多样化和个性化需求以及提供优质公共产品的能力，因此，尽管依法行政仍然是行政机关及其公务人员行为的基本准则，但在此基本准则之下发挥其积极性、主动性以创造出更有优质的产品也应是其中十分重要的内容，甚至在某些条件下后者更具有决定性意义。所以，对于服务行政而言，关键的问题是行政机关及其公务人员的服务意识，因为这种服务意识是行政机关及其公务人员主动性、积极性和创造性的前提，因而也是整个行政系统服务能力的基础。⑥换言之，服务行政中服务意识是引领和指导行政权行使的核心要素，而服务意识作为一种抽象的观念一旦确立，就必然会促进行政公务人员的自律意识、自制能力和职业伦理水平的提高，那么这对于行政自制的实现而言无疑具有直接的推动意义。
2.行政主体角色的换位
行政法主体既包括行政主体也包括行政相对方，二者之间的关系和矛盾构成了行政与行政法的核心，因此，行政主体与行政相对方身份、地位不同，作为行政法重要内容的监督和制约机制的建设也必然不同。行政主体与行政相对方关系的宏观理论模型可以表述为压制型、自治型与回应型。⑦现代行政既不应当是自治型的，更不可能是压制型的，而只能是回应型的。回应型行政认为，行政主体与行政相对方之间是一种既对立又合作的关系，行政法的任务既要制约行政主体，以防止行政权滥用，又要对行政相对方加以防范，预防权利滥用；既要激励行政主体积极行政，又要激励行政相对方不断挖掘自己潜力，实现行政目标与行政相对方自我利益的共同增长。⑧在回应型行政模式下，行政主体在脱离了过度的规则制约的同时强化了自我约束和控制，以便行政机关可以确保灵活、适应和自我纠错的状态，⑨从而在约束与激励之间保持适度平衡。
3.行政权观念的嬗变
特定的权力观念是某一时期行政权运行模式选择的支配性要素。依据政治学的基本原理，权力观念所要解决是权力由谁授予、为谁服务、对谁负责等基本问题。从发展形态来说，我国权力观念经历了政府权力本位向政府责任本位的转变。尽管学界关于权力本位与责任本位的阐释并不完全一致，但二者至少在如下两方面存在着重大的差异：第一，对待权利的态度不同。在权力本位支配下，公民权利的范围与实现完全受制于政府权力，且权利的享有与义务的履行极不平衡；公民履行义务的目的是为了行政权的实现，公民诸多合理的权利诉求往往被视为无理要求而遭扼杀。责任本位则要求政府权力设定和行使是为了最大限度地促进公民权利的实现与增长，公民既是政府管理的对象，但更是政府服务的对象；政府行政行为的意义和价值在终极意义上必须以社会的满意程度作为评判标准。第二，对待责任的立场不同。无论是权力本位还是责任本位均存在相应责任的承担问题，但两者责任的区别不在于其具体形式而在于其价值内涵。更进一步说，前者的责任在方向上是“向上”的，如下级对上级、地方对中央负责，而后者的责任主要是“向下”的，即行政人员要对机构所要实现的目的和所要服务的社会群体负责。⑩也就是说，在责任本位的理念中，行政目的成为其中一个关键性的要素，也正是因为有了这种目的性才能保障自由裁量权的行使能保持在合理的限度之内，从而减轻制度屈服的危险。因此，权力本位中责任制度的内核在于“治民”，责任本位中责任制度的内核则在于“治吏”和“治权”。我国权力观念的转变既是行政自制的催生剂，又是行政自制进一步生长的土壤。当责任本位的权力理念树立之后，行政权主体自觉地以国家法律规范为依据对待行政权力和行政相对方权利，诚实守信地履行对社会和公众的承诺、不规避或逃避责任，即行政主体以善良的态度认真对待权力和行政相对方权利、以理性的方式行使权力便成为必然。
三、行政自制生成的理论根基
将一个新的理论命题纳入到某一学科领域当中，对该学科而言不仅意味着研究范围的拓展，而且也意味着基础理论的革新，特别是当新的理论命题与传统理论存在抵牾的情形时，这一点表现得尤为明显。尽管如此，新的理论命题仍必须存在着与该学科现有基础理论发生契合或者勾连的某些实质性切入点，否则，新的理论命题就不适宜于在现有学科领域进行探讨。这或许是将新的理论命题纳入到某一学科都无法回避的理论问题。就行政自制而言，笔者以为，在现有理论中至少有如下因素可以作为其存在的支撑。
1.行政内部分权理论
不同于政治学和宪法学意义上的分权理论，行政内部分权是指将行政管理职权分为决策、执行和监督三部分，以在相对分离的基础上形成相辅相成、相互制约和相互协调的关系。行政分权主要发端于二战以后，尤其是20世纪70年代以来，西方主要资本主义国家开始的以优化行政权结构为内容的公共行政改革，其中最具代表性的是英国的“改善政府管理：下一步行动方案”报告。在我国，学界对行政分权理论的广泛关注则主要源自于深圳市人民政府的行政管理体制改革的推动。深圳市人民政府在汲取西方经验和广泛征求民意的基础上，于2003年提出了行政三分制的试点方案，其具体做法是：将政府部门的职能分解为决策、执行和监督三个部分，成立若干决策局、执行局和一个监察局，其中决策局只有决策权而没有执行权，执行局只有执行权没有决策权，监察局和审计局则作为专门监督部门直属市长管辖。
内部行政分权是在整个国家权力体系存在基本分工基础上的一次行政权自我重新调整，尽管促发行政内部分权的因素是多种多样的，但行政机关主动根据形势变化以及行政实践的需要，对行政权的内部结构及其运行方式所作出的适当调整无疑是其中最为直接的原因。在内在制约机制缺乏的情况下，行政职能部门权力的集中极易形成所谓的“部门黑洞”，(11)外部无法对部门内部形成有效的监督与控制，因此极易形成国家利益部门化、部门利益合法化。而实行行政内部分权，也就是希望通过新的权力分配与内部制约机制，打破因行政集权所形成的部门专权，从而使决策更民主、科学，执行更透明、公正，监督更有效、有力。因此，从本质上说，行政内部分权的过程就是强化自我控制与约束的效能的过程，就是行政机关主动消解行政权运行中所存在的负面效应的过程。
2.行政善治理论
作为一种重要的理论思潮，善治理论是在20世纪90年代的西方国家兴起的。善治理论提出一种不同于以往社会管理的一套理念与制度构架，其核心内容包括强调政府与公民之间的合作、自上而下管理与自下而上参与的结合以及管理主体与方式的多样性，其最终目标在于实现公共利益的最大化。在我国，最先对善治理论作出系统论述的是俞可平教授，他认为，善治的本质特征在于它“是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的新颖关系，是两者的最佳状态”；善治的基本要素包括：合法性、法治、透明性、责任、回应与有效等六项内容。(12)直至目前，关于善治的基本理论与概念尚存争议，但将其引入到政治学、行政管理学以及行政法学作为一种分析框架却已成为不争的事实。尤其是近年来，服务行政的推行与责任政府的提倡，则为该理论的进一步研究提供了许多重要的现实素材，使理论与实践之间呈现出了相互呼应的景象。尽管善治语境下政府构造的路径选择有多种，但无论是将其表述为有限政府，还是责任政府抑或回应型政府，在事实上都离不开行政机关的自我控制意识的形成和控制能力的提高：没有行政权从某些领域的主动退却、慎用强制性权力、自觉消解行政权的消极作用，就难以有严格意义上的有限政府的形成；没有法律责任、内部责任和道德责任的结合，责任政府的实现将是空中楼阁；没有行政机关主动探寻合理的权力运行模式的努力，回应型政府的构建将只是理论想象。在此，我们可以断言，善治的实现程度与政府自我约束和自我克制能力与水平之间呈正相关关系。
3.行政自身监督理论
无论在理论上还是在实践中，一个完整的行政监督与控制体系应当包涵外在控制和自我控制两个子系统，二者在配合、协调以及统合的基础上共同发挥着监督与制约行政权的作用，即是说，如果缺乏有效的自我控制体系，整个监控体系便是不完整的。在以往的学术研究中，人们一旦论及到监督行政便会将行政复议、行政监察以及行政审计等具有自我监督属性的内容纳入其中。学界的这一现象说明，人们自始至终都没有将行政自我约束和自我控制排除在监督行政理论体系之外。尽管如此，我们并不能由此推断行政自制这一命题已经得到了足够的理论关注，而是恰恰相反。在我们看来，在诸多论著中，学者们之所以将行政复议等具有自我监督属性的内容涵盖于其中乃是为了追求讨论问题的所谓全面性，但实际上却没有对行政自我监督形成理论自觉，因而也就不可能对该命题的诸多方面进行基本的理论梳理。正是这一点，导致了国内学界对此问题的集体无意识。这需要我们认真思考并予以改变。
四、行政自制的生成意义
笔者着力探讨行政自制这一行政法学的新范畴并不仅仅是为了引起理论的争鸣，而是因为行政自制自身所具有的解决若干重大现实问题的能力值得我们去探索和挖掘其中蕴涵的诸多理论问题。择其要者而言，有如下内容。
1.行政自制有利于促进官民和谐乃至整个社会的和谐
在和谐社会的诸多关系中，公共治理和谐是最为关键的，这是因为政府是凌驾于社会之上的权威机构，其制度的安排与政策的制定得当与否，直接影响一定时期人与自然、人与社会的和谐，因此公共治理和谐不但是和谐社会的重要组成部分，而且是决定其他要素能否和谐的关键。当下，许多不和谐现象大多与政府的公共管理存在着直接或者间接的关系就充分证明了这一点。毋庸置疑，实现公共治理的和谐外在控制机制的健全和完善十分重要，但自我控制的意义亦不容忽视。如果行政权的行使主体自觉遵守法律与理性的行政习惯、认真对待权力和相对方权利、自我反思并消解行政权运行中的负面作用，那么就容易使行政相对方感知、领受行政机关态度与立场以及对其自身的关怀，因而能够有效地减少其与行政机关之间的隔阂与对抗，而且即使因行政机关错误或不适当行使权力而与行政相对方之间产生纠纷，也可通过自我纠错机制使一部分行政纠纷在行政环节就能得到快速、妥善的解决，这对于化解政府与公民之间的矛盾和冲突，促进和谐社会关系的形成所具有的意义显而易见。
2.行政自制有利于防止行政权的异化
行政权作为一种公权力是以服务于民为根本目的的，但在实际的行政管理活动中，往往容易产生行政权的运行脱离了其设定本意的现象，即行政权的异化。(13)造成行政权异化的原因是多种多样的，既包括人性因素，又包括制度和环境因素。从人性上说，行政权异化是因行政权的行使者个体对物质利益的过度追求所致。行政权总是由具体的人来行使的，权力行使的过程中就是将人的道德观念与意志品质作用于具体法律关系的过程，因此，如果人对物质利益有着过度的追求，便极有可能产生权力异化现象。从制度与环境上说，行政权异化是因制度构建的缺乏或整体社会环境的影响所致。尽管人性存在着某些弱点，但不可否认，人总是一定群体、一定环境、一定地域中的人，同一个人在不同的工作岗位、不同地域或不同体制中，其行为选择可能会不同差异甚或是根本性的差异。因此，如果制度建设不到位、监督机制缺乏、行政职业伦理没有形成，产生行政权异化乃是自然而然的了。行政自制能在一定程度上克服产生行政权异化现象的上述因素。这是因为，一方面，行政自制强调行政系统内部的制度建设，如通过内部权力运行的实体规则和程序规则的完善来进一步规范权力的行使，通过自我纠错机制和责任追究机制来强化内部监督；另一方面，行政自制重视公务人员的伦理与道德建设，注重培育公务员的自我修养能力和克制能力、培养公务员的理性责任意识以及提供公务员的行政职业伦理水平。
3.行政自制有利于节省监督行政的成本
对行政权的控制与监督是需要成本的，这是无须证明的客观事实，因此，选择一种成本相对较低的控制方式理应是我们应当关注的课题。在我们看来，相对于外部监控而言，行政的自我约束和监督的成本更为低廉，其理由如下：首先，从成本投入上看。在主要依赖外部控制的情况下，必须在行政系统之外设立若干针对行政权运行进行监督与控制的机构，这些机构的正常运转需要大量的人力资源、财力保障；行政自制则可以通过行政系统内部职能的重新厘定与机构的重组就可以实现，无需增设大量监督机构。很显然，在原始成本的投入上，自我控制自然要少得多。其次，从效率来看。由于外在控制机构是行政系统之外的，当发生行政违法或不适当的情形时，除非有其他社会主体的检举或利益关系人的提请，在一般情况下外在机制很难在短期内介入到违法或不适当行政行为的纠正之中；而且即使已经介入其中，亦要受到严格程序规则的约束，期限较长。在自我控制中，对于监督者而言，发现、查办、纠正行政管理活动中产生的各种问题，是其基本的日常工作，无需其他主体的启动即可自行运行监督权力；即使需要程序规则，也相对较灵活。二者比较，后者的效率更高。最后，从实际效果来看。在现代，行政机关被授予了广泛的自由裁量权，以满足行政现实的需要，因而，过多的外在监督和控制并不必然达致理想的效果，相反还存在着影响甚至削弱行政的灵活性，降低行政管理效率的可能。行政自我控制是公共行政承担者的自我监督与反思，能更好地协调行政效率与行政公平、个体正义与社会正义之间的冲突。因此，自我控制的实际效果也会更理想。
五、行政自制的机制构建
行政自制的机制是行政自制价值功能的载体，没有一定的生成机制，再充分的理论论证都是乏力的。严格说来，机制与制度是两个内涵存在着差异的概念。机制是一个表征动态、实然和有机整体的概念。(14)制度则是指用规则或通过规则表述的，作为法律关系主体的人决定或采取一定行为的根据。(15)在这个意义上，制度是静态的、应然的和规范的。在本文中，尽管笔者在此是以行政自制的“机制”作为主要考察点，但在研究路径上不可能是纯粹动态的、实然的，而只可能是既包括静态的制度又包括动态的制度运作在内的整体内容。行政自制涉及行政权运作的各个方面，因此其机制构建必定是一个系统性工程，这需要我们作进一步的专门研究，在本文中，笔者仅就当前亟待解决的几个问题提出初步构想。
1.自由裁量权的适度格次化
自由裁量权的格次化主要是通过制定自由裁量权的行使标准与规则来实现的，这些标准与规则体现为行政机关向下级机关、行政长官或领导对下属发布的各种指令、指南、标准、准则、手册以及培训材料等。事实上，制定自由裁量权的行使标准和规则，已经成为西方诸国行政机关对自由裁量实行自我约束的一种常见的行政法现象。(16)在我国，诸多行政机关为了规范自由裁量权的行使制定了若干标准和规则，尤其是国务院《全面推进依法行政实施纲要》颁发以后，各级地方政府和各职能部门开始了为落实“合理行政”而优化、正当化行政裁量的努力。如《厦门市规范行政自由裁量权试点工作实施方案》(2007)中要求各单位制定行政处罚或者行政许可自由裁量权的具体实施办法和裁量标准，对自由裁量权的运用范围、行使条件、裁量幅度和实施种类以及时限等进行合理细化和分解；《平顶山市人民政府关于规范行政机关行使行政处罚自由裁量权的若干规定》(2007)中明确规定了从重、从轻、减轻和免除处罚的适用条件和范围，使处罚裁量权进一步明晰化等等。特别需要注意的是，自由裁量权的适度格次化不同于行政自由裁量权的公式化。行政自由裁量权的公式化就是试图通过设计出的数学程式来将自由裁量权的行使予以规范，这一作法不仅抹杀了行政事态的多样性和公务员的主观能动性，而且也降低了行政效率，阻碍了行政个案正义的实现。因此，如何构建出一套既能满足普遍正义模式，又能实现个案正义的裁量标准与格次，是值得我们进一步研究和探讨的问题。
2.设立职能单一且相对独立的内部专门监督机构
正如前文所指出的那样，行政自制是行政系统内的自我约束、自我克制、自我纠错和自我引导，因此，如果没有完善的内部监督制度作为其构成性内容，那么该命题能否成立就是一个值得怀疑的问题；同时，行政自制中的其他生成机制是行政机关在自我总结与反思的基础上，针对行政权运作过程中所存在的各种问题而设计出来的，尽管这些机制与外部制度之间有着某种关联性，但其主要依赖于行政内部而不是外部的监督制度来保障实施。因此，想要建立有效的内部监督体系，就必须有相应的能对违法和不适当行政行为予以纠正的机构和制度。在我国，尽管在行政机关内部设立了纪检监察机构，但无论是监督权限和范围，还是监督机关的设置及其权力运作方式，都存在重大缺陷，这在某种程度上直接导致该制度有流于形式的趋向。近年来，在与行政相对方权益直接相关的行政领域，陆续开始了设立某些行使专门监督职能内部机构的尝试，这对于防止审批权寻租、提高行政效率、保护并促进私人利益具有重要意义。
3.构建科学的行政绩效评估制度
随着我国行政管理体制改革的进一步深化，无论是行政价值理念还是行政方式和行政规模等均发生了重大改变，这些变化必将直接反映到行政机关的内部关系及其控制方式上，这就意味着以此为凭的绩效评估制度在目标、内容和方式上将会产生重要变革。具体而言，体现在如下方面：
首先，评估侧重点要从结果走向过程与结果的统合。毋庸置疑，行政行为的结果理应是评估的重要内容，但过分以结果为导向的评估体系终将产生评估的异化，实践中出现的若干“政绩工程”、“形象工程”便是例证。而且，有的行政组织由于其工作性质的特殊性，根本不适宜于以结果作为评估标准。因此，在注重结果的同时更要注重对行为过程的评价，在某些情况下这更能体现公务员的服务意识、执法水平及其对整个行政组织的贡献。
其次，评估系统要从封闭走向开放。当前的绩效考核主要由上级或者行政首长来完成的，对行政行为的评价是自上而下的，由此形成了一种相对封闭的压力型评价机制。从效果上来说，这种评价既不能激发公务员的积极性和主动性，又不能反映社会的整体需求。而开放型的评估体制则一方面要求作为被评价对象的普通公务员在评估过程中拥有一定的发言权，使其既能充分了解绩效评估程序又能对评估提出自己的意见，从而增强评估结果的可接受性；另一方面要求重视公众和社会组织的有效参与程度，真正将公众满意作为一个重要指标纳入到评估过程之中。
最后，评估指标要从一元走向多元、从普遍走向特殊。在绩效评估体系设计中，存在着一种错误倾向，即试图构建出一套具有普适性的政府绩效评估体系来一劳永逸地实现评估的科学化。在笔者看来，这种倾向实质上是将评估活动做了过于简单化处理。“那种从政府职能或作业出发去构建统一的标准化的绩效评估指标体系的做法，实际上是假定所有政府的管理环境、工作内容和重点都是相同的，并且假定所有这些工作都应该纳入评估范围之中，这就类似于‘撒胡椒面’式的管理，势必会使评估陷入琐碎的事务性工作中，贬低了政府绩效评估的战略性功能，也会极大地增加评估的工作量，在评估实践中是行不通的。”(17)因此，尽管可以通过法律、行政法规或者规章设定出一个基本标准，但这些基本标准只能作为评价的大体框架体系，指标体系科学合理与否只有与行政管理所面对的具体事态联系起来时，才具有可评价的意义。
4.发展确立行政先例制度
行政先例制度是行政自我拘束原则的核心内容，是指行政机关在作出行政裁量决定时，若无正当理由，应受行政先例的拘束，对于相同或者基本类似的事件作出相同或基本类似的处理。(18)行政先例制度的基本功能在于实现行政裁量过程的平等对待，即要求行政机关在以后处理相当或类似情形的案件时，其处理结论必须在种类、幅度以及程序等方面与先例大体保持一致。行政先例制度一旦确立，行政主体处理某种行政事态的行为方式和措施便具有一定程度的确定性，而行政相对方基于对此的信任而产生的预期利益理应受到相应保护，因此，尽管行政先例制度是主要针对行政主体自身的，但由于在此过程当中承载着相对方的预期信赖利益，因而也就产生了实质意义的法效果。如果行政相对人对行政机关作出的相应行政行为有异议而提起行政复议或行政诉讼，先例将可成为复议机关或司法机关处理行政纠纷的重要参考依据。
5.完善行政内部奖惩制度
为了确保公务员的行为符合作为委托者的人民群众的根本利益，许多行政机关制定了包括法规、规章、守则、指南以及技术标准在内的多种具有预防性、责任、制裁性规则，毫无疑问这些规则在促进行政权的良性运行上发挥了重要作用。与此同时，我们也不能忽略激励性制度在其中的意义。这是因为作为行政权具体实施者的公务员首先是“人”，尽管他们在文化知识和职业素质上有着高于常人的能力，但其亦具有“人”与生俱来的所有基本属性。根据现代心理学的分析，人有生理、安全、归属、尊重以及自我实现等多层次需要。(19)当公务员的生理、安全以及归属等基本需求得以实现的情况下，尊重和自我实现的需求便成为他们最重要的追求，而较高层次需求的实现只能通过奖励性制度，而不可能通过惩罚性制度来实现。而且，更为重要的是，当公务员的这种自尊、自重和渴望获得社会和他人认可、赏识和敬重的需求能够通过相应的机制得以表达和实现时，则必将使其工作潜力得到激发，工作责任心得到唤醒，从而有助于在行政系统内部形成一种不断创新、不断进步和不断自我完善的新局面，提高行政效率和服务质量。
注释：
①[美]马萧：《官僚的正义》，何文伟、毕竞悦译，北京：北京大学出版社，2005年，第13页。
②崔卓兰、卢护锋：《我国行政行为非强制化走向之述评与前瞻》，《北方法学》2007年第2期。
③丁煌：《西方行政学说史》，武汉：武汉大学出版社，2006年，第109页。
④[美]戴维斯：《裁量的正义》，转引自[英]卡罗尔·哈洛、理查德·罗斯林：《法律与行政》，杨伟东等译，北京：商务印书馆，2004年，第214页。
⑤叶必丰：《行政法的人文精神》，武汉：湖北人民出版社，1999年，第186页。
⑥张康之：《行政道德的制度保障》，《浙江社会科学》1998年第4期。
⑦本文在此借用诺内特和塞尔兹尼克关于法的三种理想类型的概念，虽然行政理论模型与法的三种理想类型在外延上并不完全一致，但本质上它们之间是可以通约的。关于法的三种理想类型的阐释，具体参见[美]诺内特、塞尔兹尼克《转变中的法律与社会：迈向回应型法》，张志铭译，北京：中国政法大学出版社，2004年。
⑧宋功德：《行政法哲学》，北京：法律出版社，2000年，第21页。
⑨[美]诺内特、塞尔兹尼克：《转变中的法律与社会：迈向回应型法》，张志铭译，北京：中国政法大学出版社，2004年，第85页。
⑩黄小勇：《行政的正义——兼对回应性概念的阐释》，《中国行政管理》2000年第12期。
(11)刘圣中：《决策与执行的分合限度：行政三分制分析》，《中国行政管理》2003年第6期。
(12)俞可平：《治理与善治引论》，《马克思主义与现实》1999年第5期。
(13)胡建淼主编：《公权力研究》，杭州：浙江大学出版社，2005年，第290页。
(14)周汉华主编：《行政复议司法化：理论、实践与改革》，北京：北京大学出版社，2005年，第198页。
(15)[英]麦考密克、[奥]魏因贝格尔：《制度法论》，周叶谦译，北京：中国政法大学出版社，1994年，第19页。
(16)周佑勇：《裁量基准的正当性问题研究》，《中国法学》2007年第6期。
(17)陈天祥：《政府绩效评估指标体系的构建方法》，《武汉大学学报》(哲学社会科学版)2008年第1期。
(18)参见杨建顺：《论行政裁量与司法审查——兼及行政自我拘束原则的理论根据》，《法商研究》2003年第1期；[日]恒川隆生：《审查基准、程序性义务与成文法化》，朱芒译，《公法研究》2005年第1期；尚海龙：《论行政自我拘束原则》，《政治与法律》2007年第4期。
(19)[美]马斯洛：《马斯洛人本哲学》，成明编译，北京：九州出版社，2003年，第52-57页。
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