国有控股公司投资主体多元化①——地方政府国有资本监管体制改革的新思路，本文主要内容关键词为：地方政府论文,体制改革论文,新思路论文,主体论文,国有资本论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、地方政府国有资本监管的特点
(一)政府国有资本管理的对象。对于经营性国有资产的管理，政府是作为经营性国有资产的出资者的身份出现的，行使的是所有者的权力；政府对于非经营性国有资产的管理，政府作为社会公共事务管理者的身份出现的，行使社会事务管理(社会行政管理)权力。十六大提出：“国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”。显然，这里所说的国有资产管理是指政府对经营性国有资产的管理，其管理的对象实质上是有国有资本投入企业的国有资本，而不是国有企业中的资产②。因此，应当正本清源，将国有资产管理正名为国有资本管理。
但是，对于国有资本管理的范围，不论是在法律规范层面，还是在实践操作层面，目前都未很好地解决。首先，对于金融类企业中的国有资本，政府作为国有资本所有者的管理尚没有纳入国有资本管理的范畴。而目前由保监会、银监会、证监会等履行的金融监管属于政府行政管理职能，和国有资本管理具有本质的区别。不应当以历史原因和金融管理的特殊性等原因而将金融性企业中的国有资本排除在国有资本管理的范畴之外。其次，将国有资本管理与公共财政管理混为一谈的现象仍然十分普遍，认为国有资本管理应当包括对行政事业单位非经营性国有资产管理的大有人在；最后，政府以所有者身份对资源性国有资产的管理也没有纳入国有资本管理的范畴，许多人把政府对土地、海域、矿产、森林等自然资源行政管理误认为等同于国有资本管理。这些问题，都不利于国有资本管理体制的改革和完善。因此，政府的国有资本管理应当包括政府以出资人对企业(含金融性企业)中的国有资本以及政府作为所有者对资源性国有资产的管理。
(二)地方政府国有资本监管的特点和目标定位。虽然十六大提出由中央和地方政府分别代表国家履行出资人职责，但是，地方政府的国有资本监管与中央政府的国有资本监管具有较大的差异，如果不注意地方政府国有资本监管的特点，盲目照搬中央政府国有资本监管体制改革的思路和做法，势必将地方政府国有资本监管体制的改革引入歧途。
地方政府国有资本监管的最大特点就是其监管的国有资本分布十分分散，而且它们在国民经济中的作用、所处行业的性质也有别于中央政府所监管的那部分国有资本。据统计，截至2004年底，我国经营性国有资产总量为77345.60亿元，其中由中央政府分工管理的约占58％，由地方政府分工管理的约占42％；从经营性国有资产分布的企业数量来看，2004年末为13.6万户③。分布的户数仍然太多，减少的速度比较缓慢，而且所处的行业也多是一般竞争性行业，真正关系国计民生的很少。
对全国各级地方政府来说，面对十几万户处于一般竞争性行业的国有企业和数额高达3万多亿元的经营性国有资产，其国有资本监管的目标定位应是什么?这是各级地方政府探索国有资本监管体制改革时必须思考的一个问题。鉴于地方政府监管的国有资本具有分布广、且多分布在一般竞争性行业的特点，由地方政府直接对每一个有国有资本投入的企业进行监管既不可能，也无效率。只有把推进国有经济布局和结构的战略性调整作为地方政府国有资本监管的首要目标，将国有资本从一般竞争性领域中逐渐退出，转向涉及国计民生和关系地方经济命脉的支柱产业，或根据人大的审批，从经营性国有资产中退出，转化为非经营性国有资产，用于公共财政支出，才有可能从整体上搞好国有经济。
二、国有经济结构与布局战略性调整的难点分析
(一)国有经济结构与布局战略性调整的进展情况。自十五大和十五届四中全会提出从战略上调整国有经济布局和结构以来，十六大、十六届三中全会和2003年中央经济工作会议都把加快国有经济布局和结构的战略性调整作为国有资产管理体制和国有企业改革的中心任务进行部署。但是，从经营性国有资产分布的企业数量来看，1998年末为23.8万户，2003年末为15万户，净减少8.8万户，年均递减7.2％，递减的速度比较缓慢。在2003年末的15万户国有企业中，属于一般竞争性行业的国有企业有11.4万户，所占比例(76％)比1998年的78％只降低了2个百分点。由此可见，我国国有经济布局和结构战略性调整的任务仍然十分艰巨，国有经济行业分布不合理、布点过多过广的问题仍然十分突出。上述数字是按照全国国有企业进行统计分析的结果，如果仅按地方政府所监管的国有资本进行统计分析，则国有经济布局和结构不合理的状况更为显著。
(二)国有经济结构与布局战略性调整的难点分析。国有经济布局和结构的战略性调整进展不畅的原因何在?国内有很多学者对此进行过分析。但是，已有的研究都是站在全国国有经济总体的高度来分析问题，但这种分析却忽视了一个问题，即在十六大提出中央和地方政府分别代表国家履行出资人职责以后，由于中央国资委所监管的196家国有企业中的国有资本均是涉及国计民生的重要行业和重点企业，其调整的主要目标已经不再是将国有资本从这些行业和企业中退出，而是如何发挥国有资本的主导作用，提高国有资本的运营效益。因此，国有经济布局和结构战略性调整的重任自然落到了地方政府的身上。地方政府监管的十几万个处于一般竞争性行业的国有企业和数额高达3万多亿元的经营性国有资产，已成为国有经济布局和结构战略性调整的重点和难点。只从整体上笼统地分析国有经济布局和结构战略性调整存在的问题，恐怕难以触及问题的核心。
笔者认为，国有经济布局和结构战略性调整存在的突出问题是地方政府国有资本管理体制改革不够深入，缺乏有活力的推动国有经济布局和结构战略性调整的实施主体。从对山东、湖北、青岛、上海等地方政府国有资本管理体制的调研情况来看，目前各地方政府基本上都采取“地方国有资本管理机构——国有控股公司——有国有资本投入的企业”三层次的国有资本管理体制。但是，在国有控股公司这一中间层的设置上，大多是在原来的行业局基础上组建形成。虽然在由行业局改组为国有控股公司过程中对部分行业局做了合并和调整，但各个地方政府下属的国有控股公司还是不少，仅青岛市就20多个。这些按地区、按行业设置的国有控股公司本身就带有条块分割的行政意味，不可避免地对国有资本跨地区、跨行业的流动产生阻滞效应。而国有控股公司在组织形式上所采取的国有独资公司组织形式则进一步加剧了这种效应，使地方政府国有资本运营和监管形成了一种画地为牢的格局，国有经济布局和结构战略性调整的步伐缓慢也就不足为奇了。
三、地方政政府国有资本监管体制改革的新思路——推行国有控股公司投资主体多元化
如前所述，国有经济布局和结构的战略性调整是国有资本管理体制改革特别是地方政府国有资本监管体制改革的基本目标，但目前地方政府的国有资本监管体制却不利于国有资本的跨地区、跨行业的流动，因此，必须对地方政府国有资本监管体制进行改革。
由于地方政府分工监管的国有资本分散在十几万家企业之中，因此，地方政府国有资本管理机构难以对所有有国有资本投入的企业实行直接管理，就必须在地方政府国有资本管理机构和有国有资本投入的企业之间设立“中介入”——国有控股公司，让“中介人”直接行使对有国有资本投入企业的国有资本出资人职能，并通过资本经营实现国有资本的保值、增值，地方政府国有资本管理机构则主要对“中介人”——国有控股公司的资本经营情况进行监管。由此看来，目前地方政府采取的“地方国有资本管理机构——国有控股公司——有国有资本投入的企业”三层次的国有资本管理体制仍将在相当时期内存在。问题是：国有控股公司作为地方政府国有资本的运营主体如何运营庞大而高度分散的国有资本，才能尽快实现国有经济布局和结构战略性调整的基本目标?
笔者认为，随着经济市场化的大规模推进，多元化产权主体竞争格局和市场经济的微观基础基本形成，市场在资源配置中的基础地位已经确立，市场化改革的重心应当适时地向中观和宏观转移。同时，国有经济结构布局和结构战略性调整步伐缓慢也证明了地方政府国有资本监管体制市场化改革没有真正到位，投资主体多元化改革基本上停留在国有企业这一微观层面，还没有深入到国有控股公司这一中观的层面。因此，不论是为了进一步完善社会主义市场经济体制，还是为了加快国有经济布局和结构战略性调整的步伐，都应当将投资主体多元化的改革引入到国有控股公司层次。
在国有控股公司层次推行投资主体多元化，以具有多元化投资主体的国有控股公司作为国有经济布局和结构战略性调整的实施主体，有利于加强国有控股公司的资本运作，促进地方政府所监管国有资本的跨地区、跨行业流动，从而达到加快整个国有经济布局和结构调整的目标。
更为重要的是，推行国有控股公司投资主体多元化改革，国有控股公司将成为一个混合所有制的法人主体，已不再是具有特殊法律地位的国有独资公司。原来十几万家国有企业中的国有资本一下子转变为国有控股公司的法人资本，由于国有控股公司已不再是国有独资性质，因此，由国有控股公司所持有的国有资本从性质上演变为法人资本，不再属于国有资本(也不属于国有法人股)，而整体演变为非国有资本，从而使原来分散在十几万家国有企业中的国有资本脱胎换骨为非国有资本。国有资本的监管也从整体上提升了一个层次，实现了国有资本管理战线的全面收缩，即由原来国有控股公司对十几万家有国有资本投入企业的监管为主提升为由地方政府国有资本管理机构直接对少数的国有控股公司监管为主，真正体现了国有资本监管的“抓大放小”。同时，国有资本控股公司层次投资主体多元化将国有控股公司塑造成为一个真正意义上的市场主体，成为原来有国有资本投入企业的真老板，从而使原来十几万家国有企业中出资人不能真正到位的问题得到彻底解决，为微观层次的企业治理和运作提供了良好的制度环境。
四、地方政府推行国有控股公司投资主体多元化改革的效应分析
对地方政府现行国有资本管理体制和按本文提出的改革思路重建的地方政府国有资本管理体制进行比较就不难看出，现行国有资本管理体制对国有经济布局和结构的调整要依靠国有独资的控股公司面向众多的有国有资本投入企业进行资本运作来完成。且不说国有独资的国有控股公司实施调整的动力如何，仅从调整方式来看，其采取的是逐个企业或“由点到面”的调整方案。对一个企业的破产、兼并重组、出售或部分出售等只能解决该企业中的国有资本退出或调整问题，在我国目前存在十几万家有国有资本投入企业的情况下，这种调整方案显然缺乏战略性，不仅调整效率较低，而且交易成本重复发生和调整过程中国有资产流失的可能性也要高得多。
除对国有经济布局和结构调整缺乏战略性和低效率之外，地方政府现行国有资本监管体制还存在着政府作为出资人的权力和政府行政管理权力的交错、政资不分、权责不清以及受托运营国有资本的国有独资控股公司的半政府行为等问题。这些问题如果不加以解决，地方政府国有资本监管体制就不可能实现真正意义上的改革。地方政府现行国有资本管理体制的基本特点如图1所示：
推行国有控股公司投资主体多元化改革后，地方政府国有资本监管机构成为具有多元化投资主体的新型国有控股公司的一个股东，只能依据《公司法》与其他机构投资者、企业法人及社会公众投资者共同享有出资人的权利，这有助于彻底消除国有资本监管机构的政府机构色彩，彻底实现政府作为出资人的权力与政府作为社会行政管理者的权力的分离。同时，国有控股公司投资主体多元化后，使国有资本管理体制由原来的“地方国有资本管理机构——国有控股公司——有国有资本投入的企业”三层次简化为“地方国有资本管理机构——具有多元化投资主体的国有控股公司”两个层次，实现了国有资本管理战线的全面收缩。地方政府国有资本监管机构作为出资人直接对少量的国有控股公司进行监管，不仅提升了国有资本运作的层次，提高了国有资本监管的效率，而且可以将国有控股公司塑造成为真正的市场主体，按市场规则进行资本运作，大大提高国有资本的调控能力和运作效率，从而有利于从整体上搞好国有经济。
推行国有控股公司投资主体多元化改革后地方政府国有资本监管体制及其特点如图2所示。
注释：
①山东省社科规划重点课题“国有资本监管体制与国有控股公司监管模式研究”(项目批准号：03BJJ22)和青岛市双百调研课题“青岛市健全国有资产管理和监督体制研究——国有控股公司投资主体多元化”(项目批准号：2004-B-01)的阶段性研究成果。
②国有资产一经投入企业就转变为法人财产，而且其形态可能在不断变换，因此，在资产上已看不到投资者的烙印。我们无法区分国有企业中，哪些资产是国有资产，哪些资产是非国有资产。但是，从资本的角度这种区分则是可行的。
③根据《中国会计年鉴2005》公布的统计资料整理。
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