落实我国高校办学自主权的对策和法律保障，本文主要内容关键词为：自主权论文,对策论文,高校论文,我国论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
高校自主办学是一种重要的高等教育管理思想，它倡导改变高校从属于政府部门的地位，使之真正成为面向社会自主办学的法人实体。基于自主办学思想上产生的高校办学自主权，其价值追求的核心内容是学术自由和大学自治。随着高等教育体制改革的不断推进，高校办学自主权已经成为我国高等教育体制改革的核心和关键。由于我国高等教育一向遵循集权管理原则，办学自主权的立法方式和技术存在缺陷，权力行使受到诸多因素的制约，扩大和落实高校办学自主权任重而道远。本文试从法律的角度提出如下思考：
一、重构政府与高校的关系
高校与政府的关系历来是落实办学自主权的关键。世界高等教育发展史证明，自从这种关系存在以来，控制与反控制、政府管理与高校自治就始终成为了一对难以平衡的矛盾。有意思的是，凡是传统上强调中央集权和严密控制的国家一般都在扩大高校办学自主权，而凡是在传统上强调大学自治和教授治校的国家，一般都在加强政府的管理和宏观的调控。但是，无论政府与高校之间为了办学自主权如何展开激烈的“争斗”，只有通过政府与高校双方的共同努力，不断理顺政府与高校之间的关系，不断深化高教管理体制改革，进一步规范办学行为，办学自主权才能真正落实，学术自由才能得以保障。
（一）分化政府角色，转变政府职能
政府角色的分化相应要求政府转变职能。政府转变职能包含两个方面：一是作为公立高校举办者的职能，二是作为高校行政管理者的职能。本文特指作为公立高校行政管理者的职能，它与落实高校办学自主权紧密相连。
面对现代高校，政府的行政管理职能是什么？政府对高校应该管些什么？哪些该管，哪些不该管？借鉴国际上高等教育管理的成功经验，政府的管理应当致力于在政府和高校之间达成一种平衡的、和谐的关系，政府对高校的管理不应当只停留在高校内部的运作和管理上，更不应当停留在高校内部的日常事务上，而应当着眼于高校系统内外部的宏观关系上和高等教育事业的质量标准和方向上，抛弃长官意志和行政命令，通过运用规划、拨款、评估等手段来开展。具体地说，政府应当从以下几个方面加强对大学的管理：
1.规划与立法。政府通过制定宏观规划以及相关法律，协调和指导高校发展，致力培育和发展包括物质资本和人力资本在内的高等教育市场体系，确保高校权益不受其他社会部门的侵害。同时，通过制定和完善高等教育市场的竞争规则，维护高等教育市场的竞争秩序，使得市场具有统一性、开放性、公正性、竞争性和可控性。此外，还要加强宏观调控，避免和纠正市场的负面影响，努力成为对高等教育市场引导有方、监管有力、调控有度的政府。
2.评估与监督。政府应当设立高校办学方向和办学水平的权威性评估机构，监督高校办学行为和办学质量；同时政府应当组织社会力量对高校进行多方面的评估，促进社会评估机制的建立。
3.拨款与筹款。政府具有为高校拨款和筹款的职能和义务，要设法保证高校办学经费在政府预算中应有的比例，开拓高校向社会筹集办学经费的渠道，解决高校财政上的后顾之忧，并通过拨款发挥政府对高校的导向作用，还要充分运用经济杠杆，将资源配置到效益更好、质量更高的高校去。
4.制定大学干部任免标准，作为高校自主选聘校长、考核高校领导的主要依据。
（二）建立约束机制，加强民主管理，增强高校自律能力
随着高校办学自主权的不断扩大，为切实保证高校办学自主权的有效行使和落实，必须建立有效的约束机制，切实增强高校的自律能力[2]。这也是政府放心放权的前提和基础。约束机制分为两类：一类是来自于高校外部的，根据相关法律的规定，这类约束主要包括法律制约、政府的宏观调控和市场的调节。另一类，是高校内部制约机制。相对而言，来自于高校内部的制约尤为重要，内因决定外因，只有内部制约机制有效，才能真正规避风险。
1.依据法律、法规及政策，建立完善的规章制度。教育法律、法规和政策体现了国家对教育的要求，是高等教育约束机制中的一个重要组成部分。但是，它必须通过中介——学校规章制度，才能成为高校自我约束机制的构成要素。即通过制定学校规章制度，将国家的教育法律、法规和政策的要求转化为规范学校行为的具体准则，将学校的行为引导到符合国家教育法律、法规及政策的方向上来，并且使这种约束成为学校自律机制。这是高校自我约束机制的首要环节。需要提出的是，由于高校的层次不一，他们在依据有关法律条文直接制定规章时可选择的空间和难度较大，能否考虑根据各校的实际情况首先制定类似于“宪法”的“高校章程”，报教代会议通过和行政管理部门批准，在确立高校的品格和个性的同时，再衍生出具体的规章制度。其目的在于免于政府干预的同时，防止高校个别人利用自主权任意决策。
2.改善和加强党的领导。党对高校的领导，一方面是通过党的路线、方针和政策实现，另一方面是依靠高校中党组织的具体工作体现。实践证明，高校党组织的状况如何，将直接影响到党的路线、方针和政策能否在高校真正得到贯彻执行。从这一意义上讲，改善和加强党的领导，是高校自我约束机制的核心环节。目前，在高校中有两种倾向须引起注意：一是党的工作流于形式，只是组织党员政治学习、民主评议、先进评比等纯粹的党务活动，而置高校改革和发展的大计于不顾，造成办学方向上的失误；另一种是以党代“政”，全权处理高校发展建设中的具体事务，忽略了校长负责行政工作这一根本制度，引起党政矛盾，造成工作被动。
3.推行民主管理。推行民主管理，尤其是依靠教师办学，是高校自我约束机制的保障性环节。现在，我国高校的民主管理较之以前有了很大的进步，建立了诸如教代会之类的各种民主管理组织，促进了管理的科学化。但是，同客观形势的要求相比，大部分高校还做得远远不够，特别是在行政权力和学术权力的有效结合上[3]。行政权力和学术权力的充分发挥是推行民主管理的突破点。从我国高校的实际情况看，学术权力参与学校的决策管理不仅在深度和广度上很不够，而且学术权力与行政权力之间失衡和不协调。高校作为面向社会自主办学的法人实体，一方面要寻求自身发展的机遇，另一方面要以学术的视野审视学科、专业发展变化的趋势，这是高校内在发展规律所决定的。
高校的教学和科研学术性很强。教学和科研事务，需要充分依靠各学科、专业的教师实行民主管理，而不能用行政管理来代替学术管理；对于学术问题，应本着学术自由的原则，开展充分的学术争鸣，而不能由某个人或学术权威作结论。在实际操作中，学术管理和行政管理往往交织在一起，因此学术力量参与高校的决策就更有必要。《高等教育法》规定：“高等学校设立学术委员会，审议学科、专业的设置，教学、科学研究方案，评价教学、科学研究成果等有关学术事项。”这一规定实际上是为行政权力和学术权力在管理上的结合和权限区分提供了法律依据。因此，高校完全可以在学术管理上设立专门学术委员会、教学委员会、教师职称评审委员会等学术权力机构，对教学、科研等事宜进行民主决策和管理。还可以建立相应的审议机构，如财务委员会、人事委员会、福利委员会等，对高校的财务预算、人事、住房等事项进行审议，发挥学术力量在这些机构中的民主决策作用。
（三）建立和完善中介机构
实行市场经济体制后，国家可采用的调控手段应该要多起来，应当支持成立各种中介机构，以便对高校办学质量等方面进行准确的评估，政府则依据中介机构的评估结果对高校进行调控。目前，主要应当尽快建立和完善以下中介机构。
1.咨询、审议中介机构。这类中介机构的主要功能是高等教育有关问题的研究、咨询和审议，相当于日本的“大学教育审议会”。我国现有的“国家教育发展研究中心”就是国务院和教育部的重要咨询机构。
2.评估中介机构。我国现在有一些评估，如教育部每5年一轮的本科教学水平评估等，都是由政府直接进行的。政府虽为此牵动了大量的人力、物力和精力，但也只能是一种“运动式”的评估，缺乏长期性和稳定性，大多数高校也只是应付而已。因此，我国目前亟待建立的是中介型的高等教育评估机构，并应当充分利用这方面的力量，形成全国性的高校评估网络。
3.高校毕业生就业指导机构。高等教育与社会的一个重要接口是劳务市场。我国高校的劳务市场虽然已经基本建立，打破了几十年来国家统包统分的计划模式，但是，毕业生的适应能力和心理承受能力仍有待加强，建立高校毕业生就业指导机构势在必行。虽然现在有些高校已经建立了这类机构，但是在运转形式上大部分是依靠学校本身的力量单打独斗，这显然不能适应社会信息千变万化的需要，要尽快予以完善。根据我国实际，高校毕业生就业指导机构的理想模式是由劳动、人事、教育等行政部门与高校联合组成，以中介的方式，形成区域性组织与全国性组织相配套的信息网络系统。
二、加强法律保障
众所周知，高校办学自主权的落实受到诸多因素的影响和制约，但是，说到底，办学自主权是一个法律问题，最终是要通过法律的手段去加以保障和解决。我国虽然在高等教育方面颁布了不少的法律、法规，但是，由于高教立法的薄弱和人们法制意识的淡薄，在法律保障这一环节上还有一段很长的路要走。
（一）完善高校法人制度
我国《高等教育法》第三十条明确规定：“高等学校自批准之日起取得法人资格。高等学校的校长为高等学校的法定代表人。高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。”法人资格的确立，使得高校具备了民事法律规范所确认和保护的社会关系，并为高校办学自主权的落实提供了法律依据：一是在法律上承认高校与其他法人的平等主体关系，而非从属关系，这是分权的前提；二是在法律上赋予高校以民事权利和民事义务，这是高校行使办学自主权的基础；三是确定高校具有财产处置权和知识产权，这是政府下放办学自主权最主要的依据。尽管如此，但是从高等教育发展的要求和落实办学自主权的实际需要看，我国高校法人制度还存在着诸多不完善、急需明确和改正的地方。
1.进一步确认高校法人的性质。虽然我国在法律上规定了高校具有法人地位，但是仅仅将高校法人归属于事业单位法人，且所规定的权利和义务过于简单，只有一句话：“民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。”特别是在高校法人和其他事业法人之间的界定非常模糊，并缺乏相应的配套法规。因此，有人说，我国目前的高校法人只有法人之名，而无法人之实。应当明确的是，高校既是民事主体，又是教育主体，因而具有双重的法律地位，高校的法人地位不仅仅是一种民事主体地位，而且是一类特殊的行政主体，是公法人中的特别法人。
2.进一步明确高校法人的权利。需要进一步明确的高校法人权利主要有两项：一是高校法人在民事方面的权利，二是在公法方面的权利。高校在民事方面的权利主要是财产权，包括对财产的占有、使用、收益和法律所规定的处分权，而不享有完全的所有权。这与一般民法上的法人财产权不同，区别在于高校法人没有财产所有权和有限度的财产处分权，不能够转移使用权，也不得用国有财产作抵押或为他人担保。在经济领域，国有资产的两权分离已经在理论上和实践上得到了较好的解决，为高校有效解决所有权和经营权的分离提供了参考。高校的法人财产权，实际上是从国家所有权中分离出来的占有、使用、收益和法律准许的处分权。
高校法人在公法上的权利也就是高等教育法、法规所规定的办学自主权，即招生权、专业设置权等7项权利。这些权利在落实中有很大的弹性， 在立法中应予解决，包括还有一项最主要的、在目前教育法律、法规中回避了的权利：学术自由权。这个权利是高校最为关心的。虽然在《高等教育法》总则中明确规定，“国家依法保障高等学校中的科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由”，但是，在随后所列的7项具体的办学自主权中没有明显的体现， 倒是有明显的行政分割痕迹，使得本来就不完整的学术权更加显得支离破碎，根本无从谈及学术自由。
3.进一步完善组织管理体制。高校法人制度要真正落实，充分发挥职能，需要完善的组织体制作为保证。目前，我国高等教育管理结构具有明显的科层次组织特征。对国家及教育行政部门而言，通过任免校长、制定办学标准、拨放办学经费、实行国家考试和国家学位制度、实施评估与考核等方式对高校进行直接干预；在高校内部则形成了由党委会、校务会、学术委员会等组成的管理链。管理体制具有浓烈的行政管理味道，自我约束机制严重缺失。
（二）完善高等教育法规体系
完善高等教育法规体系须做好两件事情。
1.加大对教育法学的研究力度。由于我国教育法学研究的历史不长，因而对很多教育法学理论缺乏足够的研究，包括高校与政府的法律关系、高校自主权的法律性质等等。这些问题涉及到：高校自主权是属于国家权力之一的公权，还是它作为一个社会组织本来就有的私权；高校自主权与教育行政机关管理权之间是什么关系；高校在行政法上有没有独立的地位，它与教育行政机关之间是内部还是外部的行政法律关系？显然，这些基本理论问题不解决，那么，无论立法，还是实施法律，都会失去坚实的基础。
2.加快与《高等教育法》相配套的法规、政策的健全。 《高等教育法》在规定高校办学自主权时，用了“依法”和“按照国家有关规定”等限制性语言，如“高等学校依法自主设置和调整学科、专业”。这里的“依法”是依什么法？至今我国还没有制定有关设置和调整学科、专业的法律。凡此种种，需要我们尽快制定与《高等教育法》相配套的法规和政策。并对《高等教育法》制定相应的实施细则，细化《高等教育法》中对高校办学自主权原则性的规定，以程序法的方式来保障实体权利的实现，包括明确权利的行使方式、争端处理程序以及权利救济方式等等[5]，以增强可操作性，使落实高校办学自主权真正有法可依。
（三）加强高校法治意识，营造法治环境
目前，高校本身对教育法律、法规的了解不够也是高校办学自主权难以得到有效落实的一大原因。高校只有先了解相关的教育法律、法规，明晰自己的权利和义务，才能在办学活动中正确行使这些权利，并且拒绝他人的非法干扰或者侵犯。否则，法律虽然有规定，自己却不知道，不仅不能有效地行使自己的权利，而且当合法的权利受到侵犯时，也很难及时意识到。