中小学师资队伍建设的政策分析与路径分析_文本分类论文

中小学教职工编制的政策分析与路径探析，本文主要内容关键词为：探析论文,中小学论文,教职工论文,路径论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

       我国中小学教职工编制面临总量不足、核定滞后等问题，成为制约教职工充足配备、交流轮岗、有效激励等的瓶颈，亟须通过系统的政策研究，准确识别其中的关键问题，分析核心制约因素，提出具有针对性、可操作的政策建议。

       一、研究的主要方法

       第一，政策文本量化分析。系统搜集国家及部分省级行政区关于中小学教职工编制的政策文件，共计103部。根据本研究的主题，对政策文本的关键信息进行开放式编码和类属分析，初步形成备选主题词。采用德尔菲法，经过三轮19名教师政策研究者、教育行政部门管理者、一线校长和教师的讨论，最终确定政策文本分析的主题词，即向弱势学校倾斜、向优势学校倾斜、提高编制使用效益、总量控制编制、规范编制管理。在此基础上，对政策特征及变迁过程进行数量化表达，以期发现政策重点、价值取向的演变轨迹，进而判断政策走向。通过政策文本量化分析，定量、可视化地呈现政策主题特点及变迁趋势，客观地分析政策理念的转变过程。[1]

       第二，半结构化访谈及文本内容分析。在北京、河南、甘肃、陕西、河北、山东6省的15个县(区、市)开展调查研究，根据半结构化提纲开展访谈，对象包括30位教育、编制、人社、财政部门的行政人员，96位中小学校长及幼儿园园长，99位教师。在北京开展了6次焦点集体访谈，对象包括教育、财政、人社部门政策制定者13名，湖北、安徽、内蒙古、重庆、江西、河南、宁夏、黑龙江、广西、西藏、新疆、甘肃、湖南、吉林、云南、河北16省(市)、自治区的地方政府领导和教育、编办、财政、人社部门行政人员33名，以及一线校长、教师41名。通过访谈，整理调研记录约11万字。对访谈文本进行开放式编码，形成自由节点，进行逐级分类，根据政策文本分析的主题词，形成初步的备选主题词，采用德尔斐法，由确定政策文本量化分析主题词的专家展开三轮讨论，最终形成访谈文本内容分析的主题词，即教师缺编严重、编制核定滞后、农村结构缺编、编外聘用教师、编制管理失范、存量调整困难、编制矛盾激化。分析结果包括频次、文本覆盖率与个案百分比。频次表示该节点出现的次数，文本覆盖率表示该节点指向的文本占全部文本的比例，个案百分比表示谈及该问题的被访者所占比例。

       第三，问卷调查及宏观数据统计分析。向安徽、北京、甘肃、广东、广西、贵州、海南、河北、河南、湖南、黑龙江、湖北、吉林、江苏、江西、辽宁、内蒙古、宁夏、山东、山西、陕西、上海、四川、天津、西藏、新疆、云南、浙江、重庆29个省(市)、自治区、118个县(区、市)发放了1543份问卷，回收有效问卷1299份，有效率84.2％。通过调查问卷，搜集编制配备及管理相关数据。通过《中国教育统计年鉴》、各省级行政区《教育年鉴》、《教育事业发展统计公报》、《人力资源和社会保障事业发展统计公报》、《地方财政统计资料》等搜集数据，以此测算我国教职工规模及发展形势。通过政府网站、新闻媒体的公开报道等分析编制治理场域内的权力结构与运行机制。

       二、编制制度的政策文本分析

       编制在我国公共部门具有极为重要的作用。编制核定后，人事部门据此配置人员，财政部门据此进行拨款。同时，在编人员的医疗、养老、工伤、失业、生育、住房、子女受教育等社会保障以及相关的福利待遇等一般由公共财政保障。人员编制高度的稳定性、福利性，以及由此产生的隐性文化属性，成为身份象征，人员进入编制序列意味着吃上“财政饭”。改革开放以来，我国分别在1984年、2001年、2009年、2014年出台了4部中小学教职工编制政策文件。1984年的政策文本由教育部单独颁发，此后均由中央编办、教育部、财政部共同颁发，政策颁布主体逐步多元，逐步强调部门协同、管理协同。采用“向弱势学校倾斜、向优势学校倾斜、提高编制使用效益、总量控制编制、规范编制管理”5个主题词对政策文本进行编码，结果如表1所示。

      

       分析发现，政策文本的话语变迁表现出如下特点。第一，由精英取向、效益取向逐步转向公平取向、补偿取向。从满足教育教学基本需要出发适当增加山区、湖区、海岛、牧区和教学点较多地区的农村寄宿制中小学编制，相关的文本覆盖率由2001年的7.06％提高至2009年的38.64％，2014年达到36.19％；向实验校、重点校、示范校等优势学校倾斜的规定逐渐淡出公共政策视野。第二，重视提高使用效益，逐步强调控制编制总量。提高编制使用效益在2001年的编制政策文件中的覆盖率为18.91％，约占到政策文件内容的1/5，在1984年、2009年、2014年的政策文件中均有涉及，是编制管理的重要政策内容。1984年并未出现有关总量控制编制的政策规定，此后逐步成为编制政策的重要内容，文本覆盖率在2001年为12.00％，至2014年达到了24.48％。第三，编制管理制度逐步规范，主要体现为完善部门分工，明确各级政府责任，形成动态管理运行机制，严禁挤占编制，加强督导监察等。这是编制政策文本体现的重要目标，但随着编制管理体制机制的完善，有关政策文本内容出现了减少的趋势，文本覆盖率由1984年的66.25％下降到2014年的38.69％。

       1984年、2001年、2014年的编制政策文件均涉及城乡教职工编制标准的规定，不同阶段编制标准量化比对的结果如表2所示。

      

       不同时期城乡教职工编制标准的变迁表现出两个明显的特点。第一，城乡教职工编制标准在1984年的政策文件中存在差异，其中城乡小学差距为3.89、初中差距为0.73；2001年政策文件中城乡教职工编制标准的规定导致城乡差距扩大，城乡高中差距为0.75、初中差距为3.25、小学差距为3；2014年的政策文件规定的教职工编制标准城乡差距缩小为0。第二，2001年的政策文件中，城乡中小学教职工编制标准整体上出现提高的情况，其中城乡高中分别提高0.87和1.62，城乡初中分别提高1.91和4.43，城镇小学提高0.68，农村小学降低0.21，2014年的政策文件规定的城乡中小学教职工编制标准有所降低。

       对103部国家和地方教职工编制政策文件梳理发现，我国中小学教职工编制政策经历了30多年的变迁，呈现出由精英取向、注重效益逐步转向公平取向、管理规范的趋势。2014年中央编办、教育部、财政部印发《关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》，将县镇、农村中小学教职工编制标准统一到城市标准，对村小和教学点做出倾斜性的政策规定。截至2015年5月，全国已有北京、山西、内蒙古、辽宁、吉林、上海、福建、山东、青海、新疆10个省(市)实行了城乡统一的中小学教职工编制标准，其他地区也正在制定有关的政策，公平取向、严控总量的编制政策体系基本形成。百余部政策文件构成我国中小学教职工编制的政策体系，确立了相对系统的编制标准、管理体制、运行机制等。

       三、编制制度实施的效果分析

       目前，编制问题已经成为教师队伍建设和发展的关键政策问题。基于访谈文本的内容分析和问卷调查的数据分析，针对“教师缺编严重、编制核定滞后、农村结构缺编、编外聘用教师、编制管理失范、存量调整困难、编制矛盾激化”等主题词进行了频次、文本覆盖率(％)、个案百分比(％)分析，以科学识别教职工编制政策执行中面临的具体问题及其紧迫性程度。(见表3)

      

       (一)缺编严重、编制核定滞后、农村结构缺编是教职工编制政策执行的首要问题

       第一，关于缺编严重，节点频次高达270次。56.71％的被访者谈及该问题，其中行政人员占比约为19.00％，城镇学校占比约为33.00％，农村学校占比约为48.00％。缺编问题不仅是农村学校存在的问题，城镇学校也有比较突出的反映。问卷调查结果显示，66.87％的被试反映学校编制“非常紧张”或“比较紧张”，31.23％的被试报告“数量适当”，1.90％的被试反映“比较充足”或“非常充足”。第二，编制核定滞后，难以适应城镇化进程中学生跨区域流动以及教育事业发展带来的新建校、学校规模扩张、课程新增开设以及新增宿舍管理、食堂、安保工作等的变化。新增教育教学工作仍由原来的教职工承担，提高了工作负担。虽然有关政策规定要求不断完善编制动态管理机制，依据教育发展情况每2～3年调整编制[2]，但问卷调查的数据显示，约32.35％的地区教职工编制是2005年以前核定的，约14.71％的地区2006—2011年调整过编制，仅约52.94％的地区按政策规定2012年之后调整过编制；50.52％的被试反映编制核定“不及时”。第三，农村学校结构缺编现象依然存在，在编制数量符合甚至超过标准的情况下，开不齐课程仍旧是困扰农村学校的重要问题，36.59％的被访者反映了该问题，相应的文本覆盖率为14.03％。

       (二)编外聘用教师、编制管理失范、存量调整困难等是编制政策执行的重要问题

       第一，在编教师难以完全承担教学工作，导致编外聘用教师现象依然存在，尤其是西部地区代课教师比例大、待遇低、转正困难，[3]31.10％的被访者谈及该问题。第二，学校有编难补、其他部门挤占教职工编制、管理僵化、核编程序繁琐等编制管理失范问题突出。20.12％的被访者谈及这类问题，文本覆盖率为11.12％。第三，在编教师缺乏合理的退出机制，不合格教师长期占用编制无法退出，甚至出现在编不在岗的“吃空饷”现象。编制直接分配给学校，使区域内编制调整困难，造成部分学校编制冗余、部分学校缺编难补的尴尬局面。23.78％的被访者反映了这类问题，相应的文本覆盖率为10.07％。此外，近年来学前教育规模迅速扩大，需要补充大量教职工，但相关编制配备政策不完善，只能与中小学教职工编制在一个大盘子内进行存量调整，进一步加剧了中小学教职工缺编的矛盾，21.95％的被访者反映了该类问题。

       (三)需进一步完善编制标准、规范管理制度

       我国学术界对教职工编制政策执行效果的评价主要集中于教职工编制标准、管理制度两个议题。第一，关注教职工编制标准的合理性。研究认为，随着我国城镇化进程的持续推进，农村学校规模日益缩小，教师数量政策上超编而实际缺编、结构缺编问题严重。[4]应在科学计算工作量基础上，依据课程设置、学生数量、年级分布等参数核定基本编制，[5]在留守儿童与流动人口子女集中的学校附加机动编制以满足教师培训、交流需要，[6]实行编制测算“新双轨制”，在城市和县城地区按师生比配编，乡村学校和教学点采取班师比配编，[7]适当放宽农村学校编制比例，加强农村师资队伍建设。[8]第二，关注教职工编制管理制度中的问题。当前中小学编制管理的权限集中于中央和省级层面，作为管理主体的县级政府管理权限缺失，编制、人社、财政部门与教育行政部门职能分割造成“用人”与“治事”割裂，[9]编制核定滞后、有编难补，挤占教职工编制问题突出[10]。应将管理权限下放至县级政府，建立各部门协同管理工作机制，完善编制管理。[11]

       实践中，我国教育事业发展对教职工配备有着强烈的需求。2013年和2014年中小学在校生数量稳定在1.62亿左右，②总量并未减少。随着城镇化进程的持续推进，农村小规模学校结构缺编和城镇寄宿制学校后勤管理工作量大等问题愈发突出，为保证教育公平发展和质量提升，需要适当增加教职工数量。而且，2014年的编制政策规定将县镇、农村中小学教职工编制标准放宽，统一到城市标准，这客观上需要大幅增加编制数量，据测算，需在原有基础上增加91.11万。党的十八届五中全会指出，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，中小学将面临新的入学高峰，需要储备、配备更多的教师，教职工编制将面临更为突出的问题。

       当前，我国中小学教职工编制管理体制为多部门治理，主要涉及编制、教育、财政、人社部门等。2001年，中央编办、教育部、财政部等联合发布《关于制定中小学教职工编制标准的意见》，该文件规定，中央和省级由编制部门牵头，会同教育、财政部门制定标准；区县级由教育行政部门提出编制方案，编制部门会同财政部门核定，之后由教育行政部门在核定的总量内进行配置。多部门参与的编制治理场域内，权力分布不均衡问题凸显，部门之间缺乏衔接，机构编制、人事招录、管理调配、财政保障相互独立，缺乏有效协作，难以形成有效的编制管理运行机制。我国编制管理更多遵循行政管理逻辑而非教育发展逻辑，这是导致编制核定滞后、管理失范、存量调整困难的重要体制机制障碍。

       四、编制改革的路径探析

       中小学教职工编制制度已经成为制约我国教师队伍建设的政策瓶颈，也是阻碍进一步深化教育体制机制改革的制度障碍，亟须在新形势下创新政策思路，突破瓶颈、跨越障碍。传统思路是在现有制度框架内完善编制标准与核定方式，改善编制管理机制。但实际上，编制标准的完善、核定方法和技术的改进在财政供养人员只减不增的宏观形势下并不能满足教育发展规模扩大和结构调整对教职工编制的需求。编制治理场域的结构特征决定了动态管理的运行机制难以有效实现。现阶段编制管理制度改革已不局限于计算方法和技术问题，而是涉及行政资源分配、部门权力博弈的政策问题，传统编制制度改革思路面临巨大的制度变迁成本，无法取得突破，需要寻求新的制度创新。目前，鉴于义务教育作为基本公共服务的特殊属性，中小学教职工编制制度改革的新思路是通过渐进性制度变迁，逐步采用政府购买服务的方式，将编制附带的工资性收入以及医疗、退休、住房、工伤、生育、子女受教育等社会保障纳入政府购买范围，使保障强度与在编人员等同。由第三方人事代理机构承接教职工人事管理服务，通过系统的制度设计逐步淡化编制概念，营造“弱编制”的制度环境。为降低改革的制度风险，应循序渐进，夯实基础，在前置性政策改革完成后，继续推进下一步改革。

       第一步，2016年开始，逐步完善教职工聘任制度，以此作为教职工人事管理的基本依据。1993年，《中华人民共和国教师法》第十七条明确规定，学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制，其步骤、办法由国务院教育行政部门规定；2002年，原国家人事部出台《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》，启动事业单位人员聘用制度改革；2011年，《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》提出，以转换用人机制和搞活用人制度为核心，以健全聘用制度和岗位管理制度为重点，建立事业单位人事管理制度；2012年，《国务院关于加强教师队伍建设的意见》指出，全面推行聘用制度，完善以合同管理为基础的用人制度；2014年，《事业单位人事管理条例》明确了事业单位人事管理实行聘用制度。据《2014年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，截至2014年年底，全国包括中小学在内的事业单位聘用制度推行比例超过了93％。建议国家有关部门2016年前后尽快出台“教职工聘任制度实施细则”，明确教职工聘任的程序、合同规范、续聘与解聘办法，以及教育行政部门、学校、教职工各方的职责权利，以此作为教职工人事管理的基本依据。聘任制度是教职工人事制度改革的基础，须在其他制度改革之前推行。党的十八届三中全会、教育规划纲要均做出了校长教师交流轮岗的决策部署，2014年《关于推进县(区)域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》明确用3～5年时间实现该政策目标，提出区县宏观管理、学校依法聘用的“县管校聘”政策是其制度保障。参考以上时间节点，2019年以前应建立健全教职工聘任制度，考虑到聘任制度的基础性及改革的复杂性，可将该时间节点适当延长，定在2020年，使聘任制度成为教职工人事管理的基本依据，形成相对完善的符合教育现代化要求的教职工聘任制度。

       第二步，2017年前后，将聘期内非在编教职工工资收入、社会保障、人才服务等纳入政府购买教育服务目录。由公共财政补齐现有非在编教职工的工资待遇差额，使聘期内非在编教职工在工资待遇水平、社会保障强度、工作福利标准等方面与在编教职工一致，甚至略有提高。依据《政府购买服务管理办法(暂行)》的要求，公共教育、人才服务、社会保险、养老服务、住房保障服务应当纳入政府购买服务指导性目录。《中华人民共和国社会保险法》规定，职工应参加基本养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险，生育保险由用人单位缴纳，其余由用人单位和职工共同缴纳。2011年，《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》提出，完善事业单位及其工作人员参加基本养老、基本医疗、失业、工伤等社会保险政策，逐步建立起独立于单位之外、资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的社会保险体系。2015年，《机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》颁布，以养老保险改革为切入点，在前期试点的基础上率先改革。按照国家宏观设计，养老以外的其他社会保险同样将逐步实现企业与机关事业单位并轨。国家职能部门尽快出台中小学教职工社会保障实施细则，将聘期内非在编教职工工资以及医疗、养老、工伤、失业、生育、住房、子女受教育等社会保障中应由单位承担的部分纳入政府购买服务指导目录。教职工基本工资直接打入个人账户，确保专款专用；由学校分配的奖励性绩效工资打入学校账户，学校掌握绩效工资的分配权，由学校自主发放。与此同时，积极培育第三方教职工人事代理机构，作为承接主体在国家职能部门监管下提供聘期内非在编教职工工资、社会保障等人事管理服务，所需经费由公共财政保障。第三方教职工人事代理机构基本成熟，且政府购买教职工人事服务制度基本完善的时候，逐步将在编教职工的工资性收入与社会保障并入该制度轨道，可在试点的基础上逐步推广。事业单位养老保险改革从试点到推广实施用了7年时间，以此为参照，实现全面并轨的目标设置在2025年前后比较稳妥。引导社会力量举办提供后勤、安全、教学辅助等学校工勤人员的第三方教育培训机构，为学校后勤管理社会化提供人员基础。工勤人员实行社会化管理，由学校自主聘任，所需经费由财政保障。

       第三步，2018年前后，在教职工聘任制度趋于完善的基础上，国家职能部门出台聘期内非在编教职工职称评聘、培训、交流轮岗管理办法，畅通聘期内非在编教职工职业发展渠道。修订教职工职称评定、岗位管理办法，保证聘期内非在编与在编教职工有同等的职称晋升、评奖评优机会，确保所有聘期内的教职工有同等接受培训和交流轮岗的机会。至2025年前后，在工资、社会保障制度并轨的同时，完成在编与非在编教职工同等的职业发展平台的构建。

       第四步，2026年前后，在聘任制度进一步完善、统一的教职工职业发展平台构建完成的基础上，逐步探索建立以工作实绩而非身份为依据的教职工退出机制。依据聘任合同规定的岗位职责对聘期内在编与非在编教职工开展工作评价与考核，严格续聘程序，逐步解聘无法完成岗位职责的不合格教职工，建立常态化的不合格教职工退出机制。在编与非在编教职工同时面临工作考核与退出的可能，打破“铁饭碗”的思维定势。至2027年前后，基本形成以工作业绩而非身份为依据的教职工退出机制。

       第五步，2028年前后，新聘教职工以非在编聘任制为主，大幅降低教职工的编制保有率，逐步淡化甚至消除编制在教职工人事管理中的作用。使非在编与在编教职工在待遇水平、职业发展机会、社会保障水平上保持统一，编制逐步淡出学校管理者和教职工的关注领域，营造无编制管理的制度环境。至2030年前后，最终构建中国特色的兼有市场化活力和政府宏观调控优势的灵活、自主、本土化的教职工人事管理制度。

       注释：

       ①1984年的编制标准为班师比，此后改为生师比，为便于分析，本文将其统一换算为生师比。1984年的编制标准划分为城镇与农村，2001与2009年进一步细分为城市、县镇、农村，为便于比较，本文将其统一为城镇与农村。

       ②依据《2013年全国教育事业发展统计公报》、《2014年全国教育事业发展统计公报》计算得出。

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