明确定位——国家级开发区投资与可持续发展，本文主要内容关键词为：可持续发展论文,开发区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，中国的经济开发开放采取了由东向西，由沿海到内地逐步推进的战略。到目前已初步形成了沿海、沿江、沿边和内地的全方位、多层次、有重点的对外开放格局，覆盖354个市县、55 万平方公里、3.3亿人口。据不完全统计，从80年代建立5个经济特区、14个沿海城市及其后建立的32个国家级经济技术开发区、54个高新技术产业开发区和14个保税区，目前我国已设立各类各级开发区4210个。随着西部大开发战略的实施，国家最新规定，只要条件允许，中西部地区每个省区都可设立国家级经济技术开发区。
上述开发开放区在国家有关政策的鼓励下，已成为中国经济新的增长点和拉动经济发展的重要力量与重要区域，在经济结构变迁、技术进步、对外贸易、利用外商直接投资和经济体制转轨中发挥着不可或缺、无法替代的作用。1997年与1982年相比，我国经济特区和开发区各项主要经济指标的增长速度均大大高于全国平均速度，并且呈现出与预期目标趋近的态势。
国家级特区、开发区在中国国民经济中占有重要地位并对中国经济发展作出了很大贡献。尽管特区、开发区所占面积不大，但在综合经济实力上有其地位。特别需要指出的是，发展对外经济贸易是特区、开发区经济活动的重要内容，它们利用外资、对外贸易、引进技术状况反映着其对外经济的辐射能力，已成为中国利用外资、对外贸易发展的中心（表1）。
表1 1982年—1997年中国经济特区和经济开发区若干指标比较
特区/开发区
经济特区
经济技术开发区
年份 1982
1989
199719851989
1997
工业总产值(亿元)
20300
25830.91
56.99
2776
进出口额(亿美元)11.67 136.12 422.65198.3
出口 7.1
70.41
241.9 0.395.14 111.18
进口 4.57
65.71307 87.12
外商投资项目数 751216
2015 84 222
2095
协议外资额(亿美元) 12.1212.7
49.5
3.05 5.0 65.39
实际外资额(亿美元)
2.286.93
73.5
0.423.49 58.30
资料来源：1980年—1998年中国经济特区和开发区年鉴。
特区和开发区在引进、推广应用先进技术和管理经验，进行技术开发和管理经验扩散，将科技成果转化为生产力，提升企业管理水平，以及促使现有企业进行技术改造和管理创新方面；在优化产业结构和产品结构，带动产业、技术升级方面，日益发挥着示范窗口和重要的中介作用。
存在的问题
随着形势的发展，我国现有特区、开发区均面临着如何借助自身优势和政策优势，保持可持续发展的问题，同时，多年来隐藏的问题在新形势下也日益凸显。
（一）现有定位是否合适已经提到议事日程 目前特区、开发区作为改革开放的“试点”和“窗口”是成功的，但由于特区的历史原因造成的孤岛经济与示范带动效应的定位矛盾日益凸显，许多开发区缺乏带动扩散效应，但马太效应十分明显，结果失去了特区、开发区应有的作用。另外，发展模式单一化和同化，许多开发区没有形成自身的特色与模式。一些开发区的目标是成为新城区，这与国家设立开发区的初衷是不符的，其结果是利用开发区的优惠政策形成了一个新的城区，但这一开发区最终被消灭了。特别需要指出的是，由于现有政府管理体制存在许多问题，条块分割严重，部门保护主义使得一些开发区成为一些部门的“所属物”，如科技部门设立了高新技术开发区，海关设立了保税区，旅游部门设立了旅游度假区，结果在同一地区出现多个国家级开发区，有的是邻里，原有国家经济技术开发区的功能被分解了。这种做法的后果是优势难以集中发挥，同一区域开发区自相竞争严重，许多新设立的开发区“开而难发”，形同虚设，同时影响了原有经济技术开发区的发展。
（二）各开发区发展不平衡，经济技术水平总体不高 由于各开发区的条件和起步的时间不同，发展极不平衡，许多开发区产业结构同化与劳动密集型化。技术水平仍以劳动密集型和中低层次技术为主，项目的整体规模、水平、档次不高，经济增长主要依靠外延。很多开发区国内小企业众多，许多企业纯属“三来一补”的加工型企业。结果不少开发区成为污染密集产业的集中地，对当地环境产业产生了较大的压力。目前，中国各类开发区已达4210个，其中各地自行设立的达3080多个，各类开发区规划占地面积总计达123.57万公顷，而投资开发建设的只有18.25万公顷，其余部分有一半多已平整土地但无投资者问津。 这既浪费了宝贵的耕地，又影响了生态环境。
（三）制度创新受到挑战 开发区创立之初就立足于改革开放排头兵地位，大胆地进行体制创新，努力营造符合国际管理运作的投资“小气候”，许多开发区十多年来已经形成了高效精干的“小政府，大社会”管理体制。而近年来，为摆脱地方政府干预，提高工作效率，国家和省市先后对工商、税务、金融、社会保障、土地管理等机构实行了垂直管理，这样开发区以前享受的一些特殊政策和管理权限受到弱化，向一般行政区域体制退化的压力不断增大。部门行政规章和地方法规的矛盾和冲突不断增大。中央政府要求的纵向集中管理与地方政府通过法规条例赋予开发区的权利之间冲突现象日益明显，开发区的体制优势不断丧失，开发区管委会的“特权”不断削弱。与当前的一般行政区相比，开发区具有体制新、观念新、机构简、人员精、包袱轻、通过一站式或一条龙服务等创造的高效率等一系列比较优势，如果滑向一般的行政区，就会淡化和削弱开发区的优势和特色，影响对外开放取得的已有成果。
（四）缺乏有效法律保护 开发区经过15年的发展，取得了巨大的成就，但并没有形成一个全国性的有关开发区的法律体系。我国有关的法律法规都是通过现有行政区划的政府部门来实施的，尽管开发区所在的省市人大都制定了开发区管理条例，但开发区的管理机构（管委会）在中国的行政序列中并没有明确的地位，这会产生一系列的负面影响。如当开发区条例的规定与有关法律法规相冲突时，开发区的管理条例就失去了法律效力，这同时也给外商造成一种错觉，以为开发区建设只是一种权宜之计，动摇其长期投资信心。一个跨国公司在一个地区的投资是非常慎重的，不仅要考虑当地是否有适合它生长的土壤，同时要考虑政策的稳定性。另外，在没有明确的法律地位及周围大环境的影响下，开发区内“小气候”的管理体制和运行机制很容易向旧体制方面退化，任其发展，开发区的优势将不复存在。
（五）无序竞争日益加剧 由于过分强调优惠政策，同时政策优惠出现同化，仅依靠政策优惠难以保证开发区的持续、健康发展。
政策负面效应
为鼓励特区、开发区经济的全面发展，我国政府先后颁布了一系列关于外资、外贸及环境保护方面的鼓励政策，地方政府部门也出台了许多灵活鼓励政策和地方性法规，对特区、开发区经济的发展起到了重要的推动和保护作用。然而，实地调查却发现，上述政策在新形势下也面临着及时完善的问题，一些负面效应已经不可回避。
首先，过分依赖鼓励政策与外商投资有明显的正相关关系，但易造成外商投资行为短期化。长期以来，开发区的发展，尤其是利用外资主要依靠优惠政策。由于过分强调优惠政策，无序竞争加剧，出现了为多吸引外资优惠政策竞相加码的局面。如竞相给予地方所得税优惠，有的规定自获利年度起7年免缴地方所得税，有的期限长达10年以上； 有的明文规定免征利润所得税；有的甚至给予增值税返还的优惠待遇。更为典型的是拼土地使用费，许多开发区采取了以土地经营吸引外商投资的策略，不断降低土地使用费，有的甚至无偿提供土地，以此支撑开发区超常规高速发展。由于土地经营的资本来源于财政，土地使用费的减免使得财政承受了巨大压力，随着可支配的土地资源的逐步减少，土地垄断专营权的分散化以及土地开发的财政优惠政策的变化，开发区以土地经营战略为重点的吸引外资战略遇到了空前的困难。这种过分强调优惠政策的后果是严重的，开发区之间自相竞争激烈，不但使国家税收大量流失，造成本地企业与外来企业的不平等竞争，更为重要的是，一些外来投资者在优惠政策期限过后就绝尘而去，企业投资行为短期化，特别是在激烈竞争面前，许多开发区饥不择食，即使是外商转移污染密集产业也在所不惜，结果一些开发区成为污染密集产业外商投资中心。在32个国家级经济技术开发区和54个高新技术开发区中，真正名副其实的只有十多个。
随着形势的变化，对经济技术开发区的优惠政策也发生了变化。目前，随着全国建立社会主义市场经济体制的改革取得突破性进展，经济技术开发区的体制优势和政策优势正趋于淡化。在这种背景下，特区和开发区面临着许多挑战，如何在“体制趋同”和“政策趋同”的条件下塑造新优势，依赖优先开发、发展形成的基础，强化管理机构的服务功能，寻求新型的开发区管理模式，形成贸易、投资与环境可持续发展的战略思路，增强开发区的吸引力，是值得高度关注的课题。
其次，环境保护与经济可持续发展政策条例滞后于鼓励出口与投资政策。中国现有鼓励投资与出口政策总的说来没有很好地考虑环境效应问题。应该说，环境政策法规的制定与实施，有利于特区、开发区利用外资和对外贸易的发展，也在一定程度上有助于开发区加强环境保护。大量世界著名跨国公司的进入带来先进的环保意识和环境管理手段，不少企业引进先进环保技术，有的积极认证ISO14000，开展清洁生产。厦门ABB开关有限公司成立于1992年，是ABB集团在中国的第一家合资企业，引进了世界一流的真空开关技术、设备和管理系统，生产各型中压开关设备和真空断路器，1994年该公司在中国率先通过了ISO9001 质量认证体系，1996年首批通过ISO14001环境管理体系认证。为进一步提高企业管理水平、节能、降耗、减污，降低生产成本，提高经济效益，该公司与联合国中国国家清洁生产中心达成在公司内部进行清洁生产审核协议。1998年7月1日，公司顺利通过了清洁生产最终审核，并获得首家清洁生产企业称号。该公司表示要继续严格按照清洁生产企业的标准要求，实现全过程的污染预防，并推动供应商、客户理解和清洁生产的实行，共同通过清洁生产实现可持续发展。跨国公司的行动和要求促使一些特区、开发区的环境意识有了很大的提高，制定了一些有利于环保的规定，有些则明确提出要走可持续发展道路。相比之下，许多开发区还缺乏必要的环保意识和监管措施，明显滞后于跨国公司的目标值。
第三，外资、外贸和环保政策没有很好地协调，现有法规、政策还很不完善，还没有从开发区角度真正把贸易、投资与环保有机结合起来考虑的法规和政策。尽管在开发区条例中基本上都有不得设立技术落后、设备陈旧、未达到国家和本地区环保标准的项目以及国家和本地区禁止的其它项目。而问题最严重的是在执法方面，有法不依，查处不严，执行不力，职责不清，有法难执。在利用外资方面，虽然环保部门的盖章很重要，但实际上经常流于形式。还有一些开发区的领导把吸引外资视为指令性的硬任务，而环保责任制是软约束，有时环保审核被“简化”掉。有些开发区重视外商投资企业建立前的环境审核，但忽视建立后的环境监督。
1996年，国家环保局对17个省市区开发区环境保护管理情况进行了调查，调查内容为区域环境影响评价工作的进展、区域环境保护规划制定、区域污染物总量控制方案制定、区域集中供热设施建设、集中污水处理厂建设等五个方面。调查表明：已开展环境评价的国家级开发区只占25.3%，没有开展的却高达50.6%；从省级开发区看，已执行环境评价的为30.2%，未执行的高达54.4%。从制定环保规划情况看，50.6%的国家级开发区制定了环保规划，没有制定的占37.3%；从省级开发区看，制定率为61.7%，未制定率为27.9%。从集中供热设施建设情况看，国家级开发区已建成的占27.7%，未建成的占56.6%；从省级开发区看，建成率只有9.6%，未建成率高达83.9%。 从污水集中处理建设情况看，国家级开发区已建成的只占14.5%，没有建成的高达68.7%。从污染物总量控制方案制定情况看，31.3%的国家级开发区已制定了方案，53%的未制定方案；从省级开发区看，制定方案的为36.5%，未制定方案的为51.3%。
近年来，许多开发区加强了环境管理工作，但仍有一些开发区对环境问题重视不够。对大连、天津、苏州、烟台开发区的调查发现，不少特区、开发区开始认识到环境保护问题的重要性，并努力协调环境保护与利用外资乃至区域经济发展的关系，因地制宜提出了发展思路，如一些开发区明确提出实施可持续发展战略，提出“以环境招商”；加强环境基础设施建设；调整产业结构，实行环保一票否决权制，对污染程度大、能耗高的产业和项目进行限制甚至禁止，同时积极鼓励附加价值高、高新科技产业的发展；积极吸引环境意识较高的跨国公司的投资；鼓励区内企业申请ISO14000认证，加强环境管理。
尽管如此，目前开发区存在的问题仍然不容忽视：由于国家没有开发区方面强有力的法律，目前许多开发区面临体制复归、政策优惠弱化、定位模糊等问题，影响了开发区的第二次创业。另外，实施可持续发展战略能否为开发区招商引资和实现新的定位创造战略性优势？政策优势还有没有潜力可挖？如何把投资、贸易与环境有机地结合起来？依靠环保部门能否达到预期目标？这些问题在开发区外资和外贸部门与环保部门的有关人员中依然存在模糊不清甚至截然不同的看法。实际上，各级环保局对此问题较为重视，而外经贸主管部门基本上没有参与，有些很大程度上是仅强调环境管理，而对如何以此促进利用外资考虑不够。在加强利用外资与环境管理协调过程中，尽管许多开发区都在强调发挥市场经济和企业的作用，但实际在很大程度上仍在过分强调政府的作用，政府与企业没有形成有机的互动促进机制。
加大管理力度
随着改革开放的不断深化，中国制定了许多有关开发区发展、利用外资和发展对外贸易的法律、法规和政策，促进了开发区的发展，尤其是促进了开发区利用外资工作的开展。但上述政策对环境保护问题考虑不够，大量的政策优惠成为开发区之间自相竞争的重要手段，同时也在某种程度上使得许多污染密集产业和项目进入开发区，影响了生态环境。我国虽也制定了一些与开发区有关的环境保护法规，但外贸、外资法规与环境保护法规协调不够，环境执法方面也存在很多问题。由于多年来各地将利用外资看作是发展经济的硬任务，大多数开发区没有很好地协调发展外资与环境保护问题。对大连、烟台、苏州新区、天津等地开发区进行的调查发现，它们在协调外资与环境保护方面是比较成功的。为促使外商投资与环境保护相辅相成，它们采取了很多措施，有效地促进了开发区的经济发展与环境保护。但在调查中也发现，这些地区在协调外商投资与环境保护方面还存在不少问题，如外经贸主管部门参与程度不够，结果难以真正协调外资与环保；市场机制和企业的作用没有充分发挥；现有法律法规难以保证开发区的可持续、健康发展等。为了促进外商投资与环境保护的协调发展，真正把国家级开发区改造成为中国可持续发展示范区，当前政府部门必须采取强有力的措施。
（一）制定《中国开发区法》，从法律上保护和保证开发区的可持续、健康发展。国家必须从法律上明确开发区的管理体制、管理职能权限和运行机制，从法律上确保开发区必须以可持续发展为中心。这是保障开发区管理体制科学性、规范性和相对稳定性的重要条件，也是从根本上改善开发区投资软环境，获得外商投资信心的关键。
（二）全面清理现有各种开发区，制定《21世纪中国开发区可持续发展指导原则》。应由外经贸主管部门、环境保护主管部门及其它政府相关部门负责这一工作，基本思路是：
一是明确开发区定位，强化其辐射扩散功能，开发区应是一定区域经济的领头羊。开发区应参与所在城市及其周围地区的经济结构调整，提高与周边地区的产业关联度，带动周围地区整体发展，从而确立开发区的中心地位。发展新兴产业和主导产业，使之对所在城市及周围地区的发展起先导和带动作用，成为其发展的龙头。
二是明确开发区的发展方向，走技术创新与科技兴区之路，即成为运用高科技手段改造传统产业的中心、现代高新技术产业发展中心和可持续发展示范中心。通过创新形成亲和力，发挥孵化和辐射作用，向周围地区提供新兴材料和关联零部件，传播新技术、新工艺和科学管理，促进周围地区企业的技术改造和进步，促进其新的配套产业的发展；通过发展创新和有活力的现代企业集团带动周围地区配套企业的发展。
三是国家应大规模清理现有各种开发区，对名不副实的应关闭；对开而不发、开而少发者应实行关停并转；对同一城市的各级开发区应实行区域和功能合并，即功能归位，把海关保税、高新技术发展、出口加工等功能还给当地一个有实力的国家级开发区；鼓励有条件的开发区并购其它开发区，或把其它开发区变成卫星开发区，以保证开发区真正发挥作用。
四是明确开发区的体制创新功能，扩大对外和对内开放。开发区今后的发展要立足于变政策优势为体制优势，体制创新既包括企业制度创新，也包含行政管理制度创新，区域行政管理的老体制都应改造成为开发区的“小政府，大社会”的新体制，而非后者向前者复归。
五是明确开发区的政策优势功能。既然是国家级开发区就应有与非开发区不同的优惠政策，但要实行国民待遇，即进入开发区的国内企业都能享受同等的优惠政策。规范无序竞争，维护各方合法权益。
六是鼓励开发区发挥所在区域资源优势，发展特色产业，形成自己的发展模式。开发区必须从注重数量、规模、速度转向注重质量、效益和可持续发展，从依靠政策优势向依靠综合环境优势转变。积极鼓励跨国公司对华投资及在开发区设立研究与开发中心。
（三）利用中国加入WTO之机， 全面调整利用外资的产业导向政策，促进利用外资与环境保护协调发展，推动开发区的产业结构调整和优化。应取消限制类污染密集产业和项目的优惠政策，而对有利于可持续发展的产业应加大鼓励力度，开发区应实行高于国家标准的环境标准。
（四）开发区应制定和实施可持续发展战略，同时应在国家级开发区全面推广ISO14000环境管理体系认证，充分发挥市场经济的作用、企业的主观能动性和公众的积极参与，重点应是真正促进投资与环保有机协调、相互促进。在开发区的环境管理工作中，应充分发挥市场经济的作用，如应为污水处理厂创造条件实行BOT方式招商引资； 在开发区全面开展环境营运管理模式，即根据区内企业排污特点，引进若干家经国家环保总局资质认可的环境营运公司全面处理开发区和企业的污染物。应积极鼓励区内企业申请ISO14000认证、开展环境标志产品认证等；鼓励研究与开发、应用环境清洁技术，积极开展清洁生产，申请清洁生产企业认证。企业取得认证的数量应是衡量开发区可持续发展程度的重要指标。
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