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中图分类号：D251 文献标识码：A 文章编号：1008—7168(2007)02—0011—05
执政成本要实现效益优化，除了执政成本的决策科学、运作规范和有效实施外，还应依据一定的标准和程序，对执政成本的效益、效率、效果及价值进行评估，这种活动就是执政成本的评估。执政成本评估是执政党执政绩效考评的重要组成部分。
一、执政成本评估的内涵与标准
执政成本评估包括规范、测度、分析和建议四个方面的内容：规范是指确定评估的标准，它是科学评估的先决条件，在评估工作中居于首要地位；测度是收集有关评估对象的各种信息；分析是评估者运用所收集的各种信息，采用定量定性的分析方法，对执政成本的绩效进行判断，得出结论，这是评估活动中最基本的工作；建议是提出下一步的行动方案，建议的内容可以是针对执政成本本身的，也可以是针对执政成本的制订机构或实施机构的。
从广义上讲，执政成本的每一个项目、每一个阶段都可以成为评估的对象。但就执政成本支出的目的性而言，作为执政成本支出后对客体及环境所产生的影响或效果，是基本的评估对象，离开了执政成本的效果这一中心命题，评估的意义就很有限了。因此，对执政成本评估的理念与方法可以有不同，但以执政成本的效果为对象，应是最重要的。
任何评估，都是依据一定标准对事物进行衡量、检查、评价和估计，以判断其优劣，对执政成本的评估也不例外。因此，要对执政成本进行评估，首先必须确立标准。评估标准直接决定着评估的方向和结果是否正确、科学。执政成本评估有多种标准，笔者选择了三个标准，即投入产出标准、系统功能标准和社会环境标准。
(一)投入产出标准①
投入产出标准是用来了解执政过程中各类资源投入的数量和分配、使用状况；成本的实际产出是否达到预期的结果；产出是否大于投入等。这三方面的内容构成了投入产出标准的三个层次。
成本投入是投入产出标准的第一个层次，它是执政成本评估的基础与起点。执政成本的投入包括资金的来源与支出、物资与信息的调配与使用，决策者和执行者的数量与工作时间等。执政成本的实际产出是否达到预期的结果，这是投入产出标准的第二个层次，它实际上是成本效益问题②。成本效益就是达到执政绩效的程度，这实际上是执政成本支出的实际效果与理想效果之间的对比分析。第三个层次投入产出分析的重点是检验执政成本的制订、执行与接受是否体现了较好、较快、较少的原则。执政成本支出有一个基本原则，即产生的效益要大于支出的成本。
(二)系统功能标准③
执政党的各项执政活动是一个相互联系、相互作用的系统。同样道理，执政成本的各个项目之间，也是一个相互联系、相互作用的系统。系统功能标准是执政成本系统内部的标准，它充分考虑到执政成本的系统特征和系统要求，旨在评估单项执政成本与整个成本之间的关系与协调程度。
一般来说，每项执政成本的支出，都有其特定的用途、性质和功能。从系统论的角度看，作为执政总成本构成元素的单项成本，其特定的用途、性质与功能，是该项成本的功能质。当该项执政活动的成本一旦投入实施，进入了整个执政活动的系统，并与其他执政活动执政成本相互联系、相互影响和相互制约，从而具有了它自身单独所不具备的新的性质和功能，这便是系统质。任何一项执政成本，只要它还在投入使用和运行中，都同时兼有功能质和系统质。功能质和系统质的大小优劣，取决于该项执政成本与其他项执政成本之间的协调程度。
执政成本评估的系统功能标准，正是从执政党执政活动系统内部的角度，来评估某项特定的执政活动及其成本在整个执政活动及其成本中的地位与作用。这种地位和作用，将以执政党执政活动和执政成本的整体效应形式对社会产生影响，因而其重要性不言而喻。
用系统功能标准来评估执政成本，主要分析以下问题：某一特定的执政成本在进入执政总成本系统内，对整个执政活动和执政成本产生了怎样的作用和影响？执政整体行为与执政总成本对特定的执政活动及其成本又产生了怎样的影响与作用？特定的执政成本与其他执政成本相比较，所能产生的效益是否有不同？其功能和规则是否有特殊性？如何激发或抵制特定执政成本的积极功能与消极功能？在整个执政活动和执政成本的系统中，特定的执政活动及其成本应居什么位置？要想对上述问题作出非常准确、清晰、界限明确的判断是有困难的，但可以通过分析与比较的方法得出基本判断。
(三)社会标准
投入产出标准是立足于特定的执政成本本身，着眼于其与外部环境的关系；系统功能标准主要是内部标准；社会标准则是纯粹从外部对执政成本进行评估的标准。
在社会标准中，社会公平与发展标准是一项主要内容。执政成本的支出是对社会利益的一种分配与调节。社会公平标准则是对执政成本和效益在不同阶级、阶层和利益集团之中分配的公平程度，并通过执政成本支出前后社会发展总体状况变动的描述和分析，对执政成本的支出给社会带来什么影响、造成什么后果、产生多大作用进行评估。
作为具体的执政活动及其执政成本的支出，会使一部分人的利益需求及利益实现得到支持，也有可能使另一部分人的利益受到约束或损失。对于后者，应考虑采取一些措施加以补偿：一是通过决策民主化程序，让广大人民群众更多地了解党的执政活动及其成本支出的实际情况，实际参与政策的制定活动。这样，即使某项执政成本的支出不能立即或直接满足一部分群众的利益，也可以得到他们的谅解与支持。二是通过政策调整和政策配套，使部分群众暂时受到的利益约束或损失，在其他方面得到补偿。
由于不同阶级、阶层、集团的人的地位与能力不同，在一般情况下，执政党的某项执政成本的支出，要使所有的人都能同等受惠，不仅不可能，而且事实上也办不到。中国共产党的执政活动是为最广大人民群众谋利益的，因此，尽管每项执政成本的支出都有特殊的用途与目的，但从总体上说，是要为全体社会成员创造一个机会均等、合理竞争、各尽所能、各得其所的公平公开公正的环境与条件。这种以公平为基准点但又承认合理的不平衡的执政成本支出标准，不仅有利于效率的提高和社会的发展，而且是在真正意义上体现了社会公平。
二、执政成本评估的类型和方法
执政成本的评估从评估组织活动形式上看，可分为正式评估和非正式评估；从评估主体上看，可分为对象评估、专家评估和自我评估。
(一)正式评估和非正式评估
1.正式评估是指事先制订完整的评估方案，严格按规定的程序和内容，并由确定的评估者进行评估。正式评估具有评估过程标准化、评估方案科学化、评估结论客观全面的特点。正式评估要求比较苛刻，不仅要求有足够的评估经费和系统地掌握相关信息，要求评估者自身具备较高的素质，还要有专设的机构，要有专门的法律法规来规范评估工作。
2.非正式评估是指评估者、评估形式、评估内容没有严格规定，对评估的最后结论也没有严格的要求，人们根据自己掌握的情况对相关政策或事件作出评估。现在，人民群众对执政成本问题十分关注，存在着许多自发的非正式评估活动，得出的看法与结论也是众说纷纭。这种非正式评估反映了人民群众的参与意识、主体意识，但是，非正式评估有不少缺点。由于评估者掌握的信息有限，缺乏科学的程序与方法，同时也容易受情绪的影响，因而得出的结论难免粗糙，容易犯以偏概全的错误。由于非正式评估具有随意性，评估结论难以为决策者所收集、整理与采纳。
正式评估是执政成本评估的主体，我们应在中央的领导下去推进此项工作。非正式评估可以看作是正式评估的必要准备，同时也能对正式评估予以补充。
(二)对象评估、专家评估和自我评估
1.对象评估，是由人民群众通过亲身感受对执政成本的效果予以评估。由于人民群众是执政党执政活动及执政成本的承受者，对执政绩效有切身感受，因而最有评价的发言权。但是，对象评估也有不足之处，这就是由于有切身利害关系，在对执政活动及其成本支出进行评估时，主观色彩往往过强。同时，对象对执政成本效果及对自身的影响的把握可能不太准确。更要引起注意的是，人民群众的整体利益是由各方面的具体利益组成的，人民群众又是由各阶级、阶层和社会群体组成的，各自的利益要求又有区别，因而在对执政成本的效果评价时会形成不同看法、不同结论。这就需要执政党对对象评估的结果进行综合分析。
2.专家评估，是组织专家审定各项执政成本的制定记录，观察执政成本的运行情况，对执政成本支出的决策者和受众进行调研，征求执政成本支出机关及工作人员的意见，最后撰写评估报告，对执政成本的绩效进行鉴定评估。专家评估的优点是：由于专家的知识专业化，视野比较开阔，对某项执政成本的效果可以作比较透彻科学的分析。同时，相对于某项政策的制定者和接受者而言，专家可以说是“局外人”，不受具体利益的牵制，他们的立场可能比较客观。
3.自我评估，是决策者、实施者对执政成本的绩效进行自我评价。由于他们亲身参与，熟悉情况，熟悉规则，掌握比较充分的信息与资料，因此可以及时而充分地评估判断某项执政成本的效果。同时，由于评估者直接参与执政成本的决策与实施过程，有条件根据自己的评估结论迅速调整相关政策、措施和目标，评估活动往往可以收到立竿见影的效果。这种方法的不足之处是，因为评估者同时又是决策者与实施者，因而有可能夸大成绩而掩盖缺点与失误。
(三)执政成本的评估方法
1.成本效益分析法。执政成本从运行角度分析，大致有五种形式：一是制定费用，它是执政党对某一执政活动所需经费从调研咨询到最后出台生效的全过程的资源投入。二是衔接成本，各项执政活动之间是需要一定的衔接过程的，如果新旧政策衔接期过长，衔接中付出的代价是很大的。三是摩擦损失，如果各项执政活动之间缺乏配合、协调，不能形成有机整体时，必然会产生摩擦，这样不仅造成各项执政活动之间的矛盾，而且会造成执政成本的浪费与无效。四是操作费用，执行部门在实施中因解释、传达、监控乃至成立专门机构、配备专职人员操作等所耗费的资源。五是损耗费用，因对执政活动不满，一部分阶层、集团、群体，用各种手段抵制和削弱执政活动造成的损失。
利用成本效益分析法对执政成本的绩效进行评价时，通常使用的评价原则有三点：效益相等时，成本越小，系统越优；成本相等时，效益越大越好；效益与成本的比率越大越好。
2.统计抽样分析法。由于在社会调查中不可能获得全部的数据资料，人们通常采用选择和调查对象总体中的一部分，并基于对这一部分的观察，对总体进行推断的调查方法，称之为抽样法。统计抽样可从样本推算全体，它按随机原则抽取，以保证被抽中的对象在全体中的代表性；它利用数理统计原理对抽样误差进行控制，使得抽样的结果准确性更高。运用此种方法对执政成本绩效的评估，可以快速、及时地获取相关的数据资料，从而得出结论或判断。
3.模糊综合评价法。对执政活动及其成本的绩效进行评估，必然会遇到一个问题，这就是有些指标本身不是很准确或无法进行准确描述，具有极大的模糊性，这就给评估带来很大的困难。比方说，人们常说的执政活动及其成本支出，要提高“人民的满意度”，提升人民群众对执政党的“认同度”。类似这样的价值目标，通常很难用成本效益法、抽样调查法得出十分精确、准确的数字或结论，因而通常用模糊综合的评估方法。
在模糊综合评估中，首先要找出与评估问题相关的若干因素，将它们组成一个评估因素的集合，然后，将通过调查分析得来的对这若干因素的评判等级组成另一个集合，这样便构成了因素集和评判集两个集合。以这两个集合为基础得出各因素的向量，再根据这些问题构成评估矩阵，最终得出评估结论。由于各因素对评估问题产生的影响不一样，还要确定各因素的权重，给它们分配数额，每个因素得到大于0小于1的权数，且各因素权重之和为1。
三、执政成本评估的意义和制约因素
(一)执政成本评估的意义
1.执政行为是否符合执政宗旨。中国共产党的执政宗旨是“立党为公、执政为民”，这一宗旨是通过各种具体的执政活动表现出来的，各种执政活动又是必须支付执政成本的。通过对执政成本的投向、运行、绩效的评估，可以有效地判断执政活动是否真正体现了“三个代表”的重要思想，是否真正把代表、维护和发展最广大人民群众的根本利益，作为我党执政活动的出发点和落脚点。同时，通过对执政成本的评估，可以有效地遏制和惩治腐败，促进党的肌体健康，提高人民群众对党的认同度和信任度。
2.检验对执政规律的认识与驾驭程度。执政成本是否实现了预定的目标，执政成本是否有效益与效率，这与执政的决策是否科学化、民主化、法制化紧密相连。通过对执政成本绩效的评估，可以反映出执政主体的执政水平是否达到科学执政、民主执政、依法执政的要求，反映了执政主体对执政规律性的认识与驾驭水平。
3.提供了检验执政成本效益的科学尺度。对执政成本评估，即利用一切可行的技术和手段收集相关信息，并对收集到的信息加以科学的分析和阐释。这样，对执政成本的效果、效益和效率，可以取得比较准确的数据加以判断，这有利于克服政策评估的“只算政治账，不算经济账”的弊端，为检验执政成本效益提供一个可行与可信的科学尺度，并对改革和完善干部政绩考核体系与考核方法提供借鉴。
4.为执政活动的良性运转提供平台。执政行为是由多个执政活动组成的系统，各项执政活动之间要实现良性运转，整个执政活动才能是有序的，执政成本才能取得最大的整体效益。通过对某项执政成本的评估，总结经验教训，就为其他项的执政成本运作进行相关的调整、充实或完善提供了一个平台，从而促进整个执政水平与执政成本效益的提高。
5.促进资源的有效配置。执政成本本身就是一项资源运作活动，更为重要的是它能带动更多的资源配置。执政成本的投向是否正确，运作是否科学，结果是否有效益，将会对整个社会资源的配置带来深刻而持久的影响。因而，通过对执政成本的评估，不仅可以推动各项执政成本之间的优化组合，而且有利于促进整个社会资源的优化与有效配置。
6.有助于判断成本类型。执政成本产生的效果是极为复杂的，不仅会产生正面效益，还会产生负面效益；不仅会产生直接效果，还会产生连带效果、潜在效果；不仅会产生近期效果，还会产生远期效果；不仅会产生经济效益，还会产生社会效益。通过对执政成本的评估，可以帮助人们认识判断各种类型执政成本的功能，避免用简单化或单一化的标准来衡量判断执政成本的绩效，有利于全社会形成对执政成本的正确评估。
(二)执政成本评估的制约因素
对执政成本进行效益测评，具有重要的功能与意义，人们也可以用相关的指标与方法对执政成本的效益进行测评。但是，这项工作过去没有认真进行，我们不仅缺乏经验，缺乏成熟的体系与方法，也缺乏对其他执政党的借鉴。同时，在理念、体制和其他方面，还存在着许多制约因素。因此，这项工作真正要展开，还存在很多困难。
1.目标多元性的影响。执政成本投入的目标，相当部分是要获得经济收益的。但是，也有一些目标的成效是难以用经济效益来衡量的，这些目标主要涉及国家安全、民族和睦及区域协调发展等方面，其社会效益应放在第一位。当然，对这些目标的投入，也要尽可能地讲究投入的成本与社会效益之间的比例合理关系。即使是那些可用投入产出关系来衡量的经济目标，其成本投入与收益之间的关系，也往往不是“一目了然”的。有的投入要求在一定期限内必须实现一定的目标效益，有的投入在局部可以没有显著效益，但在全局上显示出整体效益。目标的多重性会使效益测评显示出复杂性。因此，应本着具体问题具体分析的态度，科学地使用测评体系与方法。以简单化或模式化来对待执政成本的投入产出关系，在实际工作中是行不通的。尤其那种只以GDP的总量、经济的增幅、招商引资的额度而不计其中的成本，不评估社会效益、环境效益的“政绩”考核标准与办法，是对执政成本的投入产出标准的扭曲，危害性极大。
2.效果多重性的影响。由于执政活动的复杂性，执政的效果会受多重因素的影响与制约，因此，执政成本投入的效益测评结果也会极为复杂。如，有的成本投入在短期内可能产生显著效益，但从长远看可能效益很低甚至会是负效益；有的成本投入在某一地区、某一行业、某一群体中可以产生很好的效益，但在全国、全局和全体人民群众中却不能产生很好的效益，等等。反过来也是这样，一些在全国全局可以产生很好效益的投入，却会损害某一地区、某种行业和某些阶层的利益，会引发出新的矛盾。在这些情况下，我们的执政投入，包括执政经济成本的投入，就要从效益出发，两利相衡取其重，两害相衡取其轻。执政成本投入，从效果的多样性角度考虑，有利于决策的科学化，有利于产生最优或最佳效果。但是，要达此效果，需要决策者有很高的素质、水平与能力。而我们相当多的执政者，离这样的要求是有距离的，突出表现就是执政中的短期行为严重，“政绩工程”心态强烈，有的执政者不是“前人栽树后人乘凉”，而是搞“掠夺式”执政，自己离任后哪怕是“洪水滔天”都不管。
3.态度多样性的影响。对执政成本的效益进行测评，是对执政能力测评的重要指标与重要内容。这种评估体系与方法，与执政方案的制定和执政人员有着直接的利害关系。积极的测评结果，有助于提高决策者和执政人员的声望、信誉乃至其职位；消极的测评结果则会危及他们的切身利益。因此，执政党的任何一级组织和其中的领导干部，都希望有一个对自己有利的测评结果。积极对待者会通过这样的测评来推进工作的进步和执政能力的提高，但执政实绩差者会对此消极抵制，甚至用弄虚作假、报喜不报忧、文过饰非的方法掩盖自己的失误与过错，各种歪风必然会伴随在测评过程中。同时，从心理学的角度讲，人们的潜意识中都会产生对自己选择的计划方案有所偏爱，希望别人给予好评而不太乐意听到批评之声；从组织学的角度看，任何组织一旦形成，总会具有一定的运行惯性，不喜欢变革。而对执政成本的效益进行测评，往往意味着批评和变革。因此，这种测评难免受到有关机构和人员的消极对待甚至反对阻挠，从而增加难度。
4.信息不完备的影响。执政成本从决策过程、经费的来源、投入方向、投入过程，到最后产生效果，要经过许多机构、程序。而在今日之中国，由于政务没有完全公开，信息分割和信息遗漏现象非常严重。要想对执政成本效益进行测评，不获取必要的信息数据是难以实现的。不以完备充分的信息为基础而得到的测评结果，其科学性、可靠性也难以得到充分保证④。
5.测评机构不健全的影响。现在从总体上看，“官办”机构中没有一家承担对执政成本效益进行测评的单位，“民办”机构中仅有少数单位在进行这方面的研究，没有一家从事这方面的实质性工作。同时，也缺乏受过这方面严格训练、具备专业知识而又愿意从事这项工作的人才，而从事这项工作所需的经费也无着落。并且，“官方”对此尚未作出部署，要开展此项工作，真可谓“一穷二白”。
注释：
①投入产出法是美籍俄国经济学家里昂惕夫(leontief Wassily,1906—1999)的发明，是以投入产出关系作为分析工具和方法所进行的经济分析。见中国社会科学院编：《现代经济辞典》，江苏人民出版社，2005年。
②成本效益分析，又称“效益成本分析”，是运筹学领域中的一种决策分析方法。它是对将要采用的、可以互相替代的系统，或对某一特定决策行动进行评价，通过对可能获得的收益和可能付出的成本作出权衡，从而识别出最优秀系统和最优秀决策。成本效益分析20世纪30年代产生于美国，50年代由美国哈佛大学经济系和兰德公司发展完善。
③由相互联系的各要素所组成的具有一定结构和功能的有机的整体的集合，称之为系统。
④“我国的多党合作制度只是明确了多党联盟的基本原则，政党的法律地位、政党的基本权利和义务、政党的相互关系、政党与国家、社会、法人以及其他组织、公民的关系，政党参与国家政权的途径、政党经费、政党的法律责任等重要的问题均未明确。”摘自《中国政党法之未来》，人民网强国博客，2006-06-10。