对垄断产业规制改革中政府承诺的研究，本文主要内容关键词为：规制论文,产业论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
垄断产业往往是一个关系到国计民生的重要产业，同时又由于其具有较强的规模经济和范围经济特性，因此成为政府规制的重点。从20世纪80年代开始，在全球范围，垄断产业的放松规制、引入竞争成为经济发展的主潮流。在这种开放的经济环境下，各国政府不得不改变原有的规制体系，纷纷通过改善激励规制和引入竞争等措施来促进本国垄断产业的快速发展，迎接国际化竞争。在我国，对垄断产业政府规制改革的研究起始于20世纪90年代，研究的重点主要集中于规制的激励结构，包括对管理定价、补贴、竞争和准入，以及相互交流等项准则的研究。
本文一个重要观点是，虽然规制激励确实能够提高垄断企业绩效，但绩效提高的一个重要前提是要有合适的规制治理结构到位。我们认为对垄断产业实施规制激励机制是必不可少的，但同时也认为，由于我国现阶段缺乏成熟的监督和制衡机制，规制改革过程中政府政策的动态一致性（dynamic consistency）问题，也就是政府承诺的可信性（the issue of credible commitments）就变得尤为重要，甚至成为实施规制激励成功与否的关键。而目前，大多数理论著作都把规制激励结构当作中心问题，却对政府规制承诺可信性这样的规制治理问题研究较少，本文的目的就是要探讨规制改革过程中为什么需要政府可信的承诺，以及政府如何实施可信的承诺。为了简化分析，我们在完全信息的假设下对这个问题进行研究。
一、政府与垄断企业完全信息静态博弈——为什么需要承诺
在此静态博弈分析中，有两个参与人：政府和垄断企业。政府的目标是社会福利最大化，社会福利增加时，政府在博弈中所得到的报酬（payoffs）便增加，同时假设垄断企业占有的垄断利润与社会福利呈负相关关系，即企业占有的垄断利润越高，社会福利就越少，反之亦然。垄断企业的目标是利润最大化，利润增加时，垄断企业在博弈中所得到的报酬便增加，利润减少时其所得报酬也减少。
在本文设计的博弈中，政府进行规制时有两种策略：一种是完全消除垄断企业的垄断利润，使垄断者只能得到一般竞争性企业所获得的利润，我们将此策略称为策略1（不采取激励），记为X[，1]；政府也可以采取激励机制，制定激励合同允许垄断企业保留一部分的垄断利润，使垄断企业创造的垄断利润让社会和垄断企业共享，此策略称为策略2，记为X[，2]，同时记政府制定激励合同所花费的成本为c（c＞0）。此时假设垄断企业面临一项技术和市场都很确定的技术革新方案，这项技术革新能使垄断企业增加垄断利润，再假定增加的垄断利润为a，此时垄断企业也有两种可供选择的策略：一是不采取此项方案，维持原状，我们将此策略称为策略1，记为Y[，1]，二是采取这项方案，进行技术革新，我们将此策略称为策略2，记为Y[，2]。在政府X[，1]策略下，如果垄断企业采取策略Y[，1]，即维持原来的生产状况，垄断企业和政府所得的报酬假定分别为U[，c]和U[，g]，U[，c]为垄断企业只获得一般竞争性企业利润时所得的报酬；如果垄断企业采取策略Y[，2]，垄断利润将会增加，但在政府策略X[，1]下，技术革新所增加的垄断利润却转移到政府规制机构，因此这时政府的报酬由原来的U[，g]增加为U[，g]+a，而垄断企业仍是得到一般竞争性企业所获得的利润，同时考虑到政府剥夺垄断利润的行为将会对垄断企业进行技术革新的积极性带来打击等因素，技术革新后的垄断企业在此博弈中所得的报酬不仅没有增加，反而有所减少，假定由原来的U[，c]减少为U[，c]—γ[，o]在政府策略X[，2]下，若垄断企业采取策略Y[，1]，即没有采取革新方案，则企业和政府分别得到U[，c]和U[，g]—c的支付；若垄断企业采取策略Y[，2]，即采取此项技术革新方案、则会导致垄断利润增加，由于政府采取策略X[，2]，进而垄断企业和政府的报酬都有所增加。如果假设垄断利润a中β（0＜β＜1）部分归政府，且政府制定激励合同所得报酬大于制定激励合同所花费的成本，即βa＞c，这时政府所得报酬为U[，g]+βa—c；垄断利润中1—β部分归垄断企业，垄断企业这时所得的报酬为U[，c]+（1—β）a（因为垄断企业技术革新得到相应的回报，因此这时垄断企业所得支付中不会包括—γ）。下面本文采用支付矩阵的形式来表示这一博弈过程。
图1 政府与垄断企业面临的“囚犯困境”，使得“个体理性”和“集体理性”发生冲突
从支付矩阵中可以看到，无论垄断企业采取何种策略，“不采取激励”是政府的占优战略。对于垄断企业而言，当政府采取“不采取激励”的战略，“维持原状”是垄断企业的最优战略；而当政府的策略为“采取激励”策略时，“技术革新”是垄断企业的最优战略。
这时所得到的纳什均衡为（维持原状，不采取激励），对应的支付为（U[，c]，U[，g]）。从支付矩阵中看出，（技术革新，采取激励）所得支付为（U[，c]+（1—β）a，U[，g]+βa—c），因为[U[，c]+（1—β）a]+（U[，g]+βa—c）＞U[，c]+U[，g]，且U[，c]+（1—β）a＞U[，c]和U[，g]+βa—c＞U[，g]同时成立，所以对垄断企业和政府而言，此项策略所得报酬都要优于他们在纳什均衡中各自得到的报酬。虽然在这一博弈中政府和垄断行业都是理性的，都需求最好的结局，却得到了确实较糟的结局。在这个博弈中，参与人都从自己的“个体理性”（Individual Rationality）出发，追求个体利益最大化，得到（保持原状，不采取激励）（U[，c]，U[，g]）这个非合作性博弈结果；而参与人若追求集体利益最大化，将会得到（技术革新，采取激励）（U[，c]+（1—β）a，U[，g]+βa）这个合作性博弈结果。这个例子中的纳什均衡表明政府和垄断企业面临个人理性和集体理性的冲突，即政府和垄断企业存在着“囚犯困境”。
规制改革中，政府的任务就是要使这一博弈结果由非合作性博弈转变为合作性博弈，使政府所代表的社会和垄断企业所得到的报酬都有所改善，增进社会福利。从上面可以看出，如果作为规制者的政府一开始做出“采取激励”的承诺，那么就有可能由非合作性博弈转变为合作性博弈。下面我们运用完全信息动态博弈来探讨政府如何采取承诺，达到社会福利和垄断企业福利都增加的“双赢”结果。
二、我国政府与垄断企业的完全信息动态博弈——如何实施承诺
本文用所谓展开形式来描绘动态博弈。在政府和垄断企业这个博弈中，图中○和△分别表示垄断企业和政府的决策点。从每个决策点出发，我们用一个分支来代表决策者在该决策点所可能采取的行动。当决策者在每一个决策点作决定时，他掌握此前的所有信息，包括自己和对手在此前的行为。从政府的决策点往右便是一个子博弈。最后，我们在博弈树的末梢挂上对应的报酬。利用反向推导的形式解展开形式的博弈，在图2中粗线部分显示了子博弈精炼纳什均衡的求解过程，从图中可以看出，所得的子博弈精炼纳什均衡仍为原来的纳什均衡，即（保持原状，不采取激励）。
图2 政府与垄断企业的完全信息动态博弈树
（注：在支付报酬向量（A，B）中，A代表企业所得报酬，B代表政府所得报酬。）
从对此纳什均衡的报酬分析中可以看出非合作性博弈结果（保持原状，不采取激励）并不是社会最优。如何能够达到“技术革新，采取激励”这一合作博弈结果？可以看到如果政府意识到这一状况，他可以在一开始就声称不管垄断企业是否采取这项方案，他都将采取激励策略，在他这一承诺下，垄断企业采取“技术革新”策略时得到的报酬为U[，c]+（1—β）a，采取“保持原状”策略得到的报酬为U[，c]，因此理性的垄断企业一定会选择“技术革新”策略，这样政府和垄断企业就可以都改善自己的报酬。但是我们发现，如果企业选取“技术革新”的策略，理性的政府到了决策点2的子博弈时将面临着“不采取激励”策略的诱惑，因为在此策略下，政府所得的报酬为U[，g]+a，而“采取激励”策略所得的报酬为U[，g]+βa—c，U[，g]+a＞U[，g]+βa—c，这样作为追求自身效益最大化理性参与人的政府就会后悔，撤回自己的承诺。垄断企业认识到这一点后，也将保持原来的“保持原状”策略，博弈的结果使二者同时处于较糟的处境。这时政府的政策就是动态不一致的，也就是说政府的承诺不具有可信性，垄断企业也就不相信这项政策。
要想能有效地实现合作性博弈，必须要使政府“采取激励”的承诺可信。承诺这一概念属于新制度经济学模型中的一部分。所谓可信的承诺，指的是一套制度安排并由此形成对领导者的激励机制，使得改革不会倒退，且保持改革的透明度，让外界形成稳定的预期，吸引长期投资。在博弈论中，可信的承诺（commitment）是指一种无法反悔的行为，它束缚承诺者自己的手脚，不给自己留有其他选择的余地。要使承诺有效，必须采取一些实质性的行动，改变博弈的环境，使得“技术革新，采取激励”成为子博弈精炼纳什均衡。如何使承诺变的可信，政府就需要为这一承诺支付成本，而且这一承诺必须具有强制性。如果政府与垄断企业之间的规制合同能以规则的形式将这一承诺强制性地规定下来，一旦政府不遵守承诺，政府将会受到惩罚，其在博弈中所得的报酬将会减少，假设受到惩罚时政府的支付减少μ。只要政府不守承诺遭受的惩罚达到一定界限，即μ＞（1—β）a+c，子博弈精炼纳什均衡也由原来的“保持原状，不采取激励”转变为“技术革新，采取激励”，垄断企业和政府分别得到U[，c]+（1—β）a和U[，g]+βa—c，二者的福利都得到改善。图3中的黑线部分指出了子博弈精炼纳什均衡的倒推过程。
图3 加入政府可信承诺后政府与垄断企业的完全信息动态博弈树
（注：在支付报酬向量（A，B）中，A代表政府所得报酬，B代表企业所得报酬。）
三、对我国政府在垄断行业规制改革中承诺的可信性分析及建议
从上面的博弈中可以看到，引进激励机制固然重要，但是如果政府没有积极性去遵守与垄断企业之间的激励合同，那么这种前景的不确定性就会导致垄断企业没有积极性去提高自己的运行效率，那么政府规制的目的就会大打折扣。美国斯坦福大学经济系教授，兼任该校经济政策研究所研究员的罗杰G.诺尔（注：[美]罗杰G·诺尔：《发展中国家的垄断行业改革》，《经济社会体制比较》，1999年第3期。）以电信业为例对发展中国家垄断行业的发展进行研究，他指出发展中国家在对垄断行业进行改革所面临的首先问题是政府承诺的可信性。由于垄断行业的投资周期一般较长，投资者面临的风险主要是政府不遵守自己的承诺，政府承诺的有效程度将会直接影响垄断企业对未来的预期。在我国现有的制度条件下，政府的承诺能力是比较有限的。在西方国家，由于有成熟的监督和制衡机制，所以，政府的承诺是有保障的。但是到目前为止，这些制度在我国还未建立起来，这意味着政府部门很容易受到利益集团或规制机构官员的政策倾向的影响。虽然我国垄断行业规制改革的目标是建立一个富有竞争、富有效率的行业，但在我国现阶段市场机制不健全的情况下，作为规制机构的政府部门往往不能以一种透明和民主的方式发挥它的功能，国内行政干预和法规监督不健全等因素使得规制的不确定性大大增加，垄断企业不能肯定现有的规制规则是否在将来会发生变化，因此政府和规制机构会发现，很难使垄断企业和资本市场相信他们对长期政策的承诺，这样就会影响规制企业和其他经济人的事前刺激，这如同在上面的完全信息动态博弈中所指的，如果垄断企业认为政府承诺缺乏可信性，垄断企业就会担心他们的努力或者特定资产投资的收益会被政府侵占，因此不愿意进行技术改进、降低成本方面的投资，这样社会和垄断企业同时处于一种较糟的状态。因此，在规制改革过程中，我国政府不仅要重视如何防止垄断企业从客户身上赚取垄断利润和营造有利于竞争的市场环境，而且政府也必须使潜在的投资者相信，他们的投资和努力都会有所补偿，最初制定的政策措施一定会付诸实施，且长期内不会改变。
为了能够为垄断企业发展提供一个稳定、并富有激励的社会经济环境，笔者认为应该在以下几个方面规范我国政府的规制行为。
第一，建立一种适合我国社会禀赋的治理机构。不同的社会禀赋其政府的承诺能力是不同的。按照道格拉斯·诺斯的观点，一个国家的制度秉赋有五个要素：即立法和行政制度、司法制度、暗中限制了个人和机构的活动的习俗和规范、社会中标志竞争的社会利益和它们之间的平衡的符号、国家行政能力。只有与社会禀赋相适应的治理结构，才能发挥规制系统监督和激励的作用。我国应该根据自己实际的社会禀赋，制定出一套适合的规制治理结构，进而保证政府规制政策的动态一致性。
第二，加强行政约束。根据新制度经济学的观点，在发展中国家和新兴工业化国家或社会主义转轨经济中，经济不发展都与普遍缺乏行政约束有关，这一问题同样在我国存在。笔者认为在规制中加强行政约束主要是指加强对作为规制者的政府机构选择行为的约束。规制机构选择菜单上的可供选择的内容越丰富，他面临的诱惑就越多，这样将极易导致规制者按照自己的利益对前面政策进行更改，使垄断企业面临的不确定性增加。
第三，通过立法提供规制的可靠性。通过对规制系统和程序进行法律规范，就对政府与垄断企业之间的规制激励合同的变更提供了正式约束。例如智利和美国就是把规制体系包括在立法中的国家，而缺少规制立法的国家则很难在短期内发展一种能有效提高私人参政和投资水平的规制体系。在我国现阶段市场经济不健全的情况下，不仅要通过法规制定来约束规制者的行为，而且也要对执法过程中出现的问题引起足够重视。
第四，应当使政府承诺的规制治理结构和规制激励设计之间达到一种良好状态。实施有效承诺并不意味着一项规制政策就会一劳永逸永久不变，而是说在我国目前政府承诺能力有限的情况下，迫切需要加强社会的监督制衡作用，保证规制激励的成功实施。只有当这样的治理结构和激励设计达到一种最优状态，这时的社会福利和企业绩效才达到“双赢”。