城市土地经营的对策研究，本文主要内容关键词为：土地论文,对策研究论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
城市土地是十分稀缺和不可移动的资源，是城市存在和发展的基础，它不仅为城市人口及其社会经济活动提供了发展空间，而且是城市最大、最具活力、最有增值潜力、最容易被政府控制的重要资产。由于一个城市在规划、建设、管理方面的投入可以通过对城市土地的经营实现回报、这对于改变过去在计划经济条件下形成的政府对市政基础设施建设和公共设施建设以及环境改造只有投入没有产出的状况，形成“投入——产出——再投入”的良性循环机制，保持城市建设的可持续发展具有重要意义。因此，经营好土地对经营好城市有决定性作用，是经营城市的关键和核心，是提高城市综合竞争力的战略选择。
我国经营城市土地的实践探索，起步于上个世纪80年代末，尽管目前已取得了一些成功的经验，但也存在着许多需要研究和解决的新情况、新问题，特别是在我国参与经济全球化和国内经济结构大规模战略调整的新形势面前，经营土地既面临着挑战，又获得了难得的历史机遇。因此，结合新情况对土地经营理论进行系统地分析研究，以提高经营城市土地的水平，推动城市土地经营向纵深发展，具有较深远的历史意义和紧迫的现实意义。
一、城市土地经营的基本原则
城市土地经营的实质就是要运用市场经济手段，对土地资产实行市场化运作，优化土地利用结构，充分实现土地资产价值，为城市发展提供更为合理的空间和更为雄厚的物质基础。要实现该目标，在城市土地经营过程中，必须坚持以下原则：
（一）统一经营原则。由于城市基础设施建设需要巨额投资，必须立足于整个城市土地的统一经营，才会有较大的空间，才能满足整个城市建设发展的需要。因此，必须把整个城市土地集中起来统一经营。强化政府供地行为的整体统一性，集中土地“供应权”和“经营权”，既要经营好增量，又要盘活存量。只有政府集中控制了土地资源，垄断了土地供应，形成了政府供应土地的卖方市场，才能保证政府经营城市土地目标的实现。
（二）统一开发原则。经营土地不是简单的卖地，而是要经营好土地的预期收益。进行土地开发，使其由“生地”变成“熟地”，可以产生巨大的增值收益。在开展城市土地经营时，必须坚持土地统一开发原则，要逐渐杜绝“生地”出让现象，在筹措城市基础设施建设资金时不能简单采取卖地和以地补偿的方式，要尽可能地通过其他方式融资进行城市基础设施建设，以城市基础设施建设带动土地开发，通过开发促进土地增值，利用土地增值收入偿还投资，以形成城市基础设施建设与土地开发的良性循环机制。
（三）市场化运作原则。在社会主义市场经济条件下，投资主体多元化，投资行为市场化，决定了政府必须通过市场机制来配置土地资源。只有通过市场化运作，才能使土地资源得到优化配置，才能使土地资产价值得到最大化实现。因此，在开展城市土地经营时，必须改革土地供应方式，减少行政配置土地资源的范围，大力推行土地招标、拍卖和挂牌公开交易方式，为投资者创造一个公开、公平、公正的市场环境。
（四）可持续发展的原则。城市发展必须遵循一定的规律。在城市基础设施建设方面适当超前，有利于把握先机、争取主动，但是脱离了其自身发展规律的超前，将造成社会财富的极大浪费，也将最终影响城市发展的速度，欲速则不达。因此，在开展城市土地经营时必须量力而行，要充分把握市场趋势，要有较大的风险意识。政府开展土地经营不能片面追求经济效益而忽视了社会效益和环境效益。在开展城市土地经营过程中，既要通过对城市土地的经营，使城市土地资产价值得到最大化实现，为城市基础设施建设提供源源不断的资金支持；又要通过对城市土地的经营，进一步优化城市土地利用结构，提高城市土地利用的集约化水平，促进城市产业结构和经济结构的调整；同时要兼顾国家、社会和个人的利益，将土地经营的经济效益和社会效益、环境效益有机结合起来，使城市建设和社会经济得到可持续发展。
二、城市土地经营模式
建立科学的经营模式和动作机制是搞好城市土地经营的关键。根据城市建设发展的特点，借鉴国内外许多城市的成功经验，我们认为：建立城市土地储备经营制度是开展城市土地经营的有效模式。
所谓城市土地储备经营制度，是指城市政府根据城市建设和社会经济发展的需要，按照土地利用总体规划和城市规划的要求，运用法律的、行政的和经济的手段，采取征用、收回、收购和置换等方式，将城市建设用地集中在政府手中，由政府进行统一开发、统一储备、统一经营、统一供应的机制。这种制度，在国外被称为“土地银行”制度，已有近两百年的历史，已成为西方发达国家政府为控制土地市场、合理配置土地资源、保障城市规划实施而普遍推行的重要制度。我国台湾、香港、澳门也实行这种制度。在我国内地，自1996年上海市建立起第一家土地储备机构—上海市土地发展中心以来，1997年杭州、南通等地相继建立了土地储备经营机构，实行了土地储备经营制度，特别是杭州将该制度结合我国国情和杭州市实际进行了完善和发展，取得了极大的成功。目前，全国有近半数的城市建立了土地储备制度。从各地的实践看，采取行政主导和市场运作相结合的土地储备经营模式是开展城市土地经营的理想模式。基本作法是：由政府成立一家专门机构，并通过立法的形式授权该机构代表政府采用行政和市场手段对城市建设用地进行统一征用、统一收购、统一收回、统一储备、统一开发、统一经营。具体运作方式是：
——统一征用。是指将新增的城市建设用地，特别是在城市规划区范围内需要成片转用的建设用地，经土地行政主管部门依法报经批准后，由土地储备经营机构出资进行统一征用变为国有土地后，由该机构进行统一管理。
——统一收购。是指对城市里的存量土地包括过去行政划拨的土地、旧城改造、企业破产、搬迁以及其他原因需要改变用途进入市场的土地，由土地储备经营机构进行统一收购，实行“一个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头供水”的机制，保持政府对土地市场的高度垄断。
——统一收回。是指代表政府将土地行政管理部门依法收回的闲置土地及因实施城市规划而需收回的土地进行统一管理，并对有偿收回的土地进行补偿。
——统一储备。是指建立政府土地储备库，将征用、收回、收购的土地以及政府控制的其他土地进行统一管理，适时储备，待市场条件适宜时推向市场，以实现土地的保值增值。
——统一开发。是指为了促进土地增值，并将土地开发产生的巨大增值收益归集在政府手中，由土地储备经营机构投资统一组织土地开发，包括投资建设与开发土地区域有关的市政基础设施。
——统一供应。是指由土地储备经营机构根据市场需求状况及城市产业发展的需要，制订土地供应计划，提出土地供应方案，并做好各项前期准备工作后，将土地交由土地行政主管部门统一出让。
——统一经营。是指由土地储备机构将处于储备阶段的土地进行融资、抵押、担保、出租、入股、合作开发等经营活动，以盘活土地资产，使土地资产保值增值。
三、城市土地经营的现实对策
（一）坚持土地经营与城市经营的有机结合，充分挖掘土地资产的增值潜力。经营城市的核心是经营土地，在城市经营过程中必须根据市场需求和城市发展状况，重点搞好土地经营。首先，做到城市建设开发与土地经营计划的衔接，制定新增建设用地计划和盘活存量土地计划，以土地供应总量来调控城市建设总量，确保房地产市场的健康发展。其次，科学供地，充分挖掘土地升值潜力，盘活城市中心地区、繁华地段等重要区位的存量土地，使“黄金地段”溢出黄金地价，同时还要做好新开发区域土地升值这篇大文章，讲究供地策略，将有升值潜力的地块暂不供应，结合城市规划的实施，有计划地进行市政基础设施建设和配套后，培植成新的黄金地块，确保新开区域土地资产收益的大幅增值。
（二）积极探索土地资本化和证券化的道路。由于城市基础设施建设需要大量的投资，土地开发经营具有周期长的特点，靠自身滚动是不能满足城市建设发展需要的，向商业银行贷款因其期限较短也无法满足需要，除了尽可能争取国家政策性银行如国家开发银行等提供长期的低息贷款外，还必须积极探索土地资本化和证券化的方式，从资本市场和证券市场融通资金，如建立土地储备基金，向社会发行土地投资债券和募集土地投资基金等。这样既为开展城市土地经营提供了坚实的资金保障，同时也可以使融资结构得到极大的改善。
（三）坚决杜绝土地多头供应的现象，巩固政府对城市土地供应高度垄断的地位。政府要经营好土地必须坚持建设用地供应的集中统一管理，这是经营好土地的关键。在实施土地经营过程中，必须首先解决多头供地现象。一是要针对一些开发区长期开而不发、坐吃山空的现象，要对开发区进行整顿。除了高新技术开发区和工业开发区等产业开发园区外，其他的开发区要一律撤消，将开发区土地纳入政府统一经营范畴；二是要通过立法形式，将城市的各类存量土地集中起来，进行统一经营，结合旧城改造、城市土地管理和小城镇建设，运用法律的、行政的和经济手段重新将城市的各类存量土地包括划拨土地和闲置土地集中在政府手中进行统一经营；三是要加快城市化进程，要通过对城中村、城乡结合部和城边村的整治，以提升城市品位，提高土地价值。四是要严格执行土地供应政策，避免一些开发商以各种题材通过大量圈占土地而成为新的供地者，从而扰乱政府统一经营土地的市场秩序。
（四）严格控制土地供应总量。严格控制土地供应总量是搞好城市土地经营的前提。在一定时期，对土地的需求总是有一定限度的，经营土地必须时刻研究土地市场供求关系的变化，既要保证有效供给，满足城市建设和各项产业发展的需要，又要控制好土地供应总量，使市场始终处于非饱和状态，发挥市场配置土地资源的基础性作用，实现土地价值，提高土地利用率。否则，土地卖得越多价格越低，价格越低越没人要，越没有人要价格就更低。形成这样的恶性循环，是与政府开展城市土地经营的初衷相违背的。
（五）进一步健全土地市场体系，创造良好的土地市场环境。改革开放以来，我国土地市场都有了一定程度的发育，但是仍存在许多不足，这与搞好城市土地经营是不相适应的：一是政府供应土地时，行政配置的比例大，市场配置的比例低，不利于投资者公平竞争；二是行政审批的环节多，程序复杂，周期长，增加了土地储备经营的成本；三是土地有形市场建设刚刚起步，社会化服务水平低。创造一个稳定、安全和公平的市场环境，是搞好城市土地经营的基础。首先是改革土地供应方式，大力推行土地招标、拍卖和挂牌公开交易，给投资者提供公平竞争机会，由市场决定投资者，由市场决定土地价格；要进一步减少行政审批范围，简化行政审批程度，提高行政效率；要严格控制土地总量，要及时公布土地供应信息，可利于投资者决策。其次是要加强土地有形市场建设，提亥社会化服务水平，要进一步健全交易规则，要公开交易信息，规范土地交易行为，以保障土地交易的安全；三要大力发展土地评估、中介、代理等组织，为土地交易提供完善的服务，加强对土地市场中介组织的规范管理，增强其行业自律性。
（六）推进政府相关政策的配套改革，建立一个具有权威性的协调机构。开展城市土地经营是一项综合性的系统改革，是对传统观念、工作习惯和工作方式的调整，政策性强，工作难度也很大。必须进行综合配套改革，要按经营城市的要求重新设计和调整相关的工作程序和动作机制，形成新的制度，用制度来保障土地经营的实施。同时，要进一步统一思想，统一认识，加强部门协调。建议城市政府成立土地储备经营委员会，由市长或分管副市长任主任，成员包括国土、规划、城建、财政、计划、房产、审计、纪检等各职能部门以及相关金融机构的代表组成，负责对开展城市土地经营工作进行决策、指导、监督、协调，解决城市土地经营工作的重大问题。
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