美国联邦存款保险公司处置倒闭银行的途径演变及启示，本文主要内容关键词为：保险公司论文,存款论文,美国联邦论文,启示论文,途径论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1933年美国通过了《格拉斯——斯蒂格尔法案》，其中重要的一条就是建立联邦存款保险公司(FDIC)，1934年FDIC正式成立。到目前为止，全美约97%的银行存款人的存款接受FDIC的保险。在FDIC的运作过程中，其重要的职能之一就是处置倒闭或正在倒闭的受保银行。为此，FDIC还在全国建立了数个清算处置倒闭银行资产的地区性办事处。本文首先对FDIC处置倒闭银行的各种途径进行比较分析，进而论述在这一过程中存在的问题及其解决办法，以找出在解决倒闭银行问题方面，FDIC处置途径的演变过程及其特点。
一、FDIC处置倒闭银行的基本途径
美国法律规定，FDIC是所有倒闭联邦银行和联邦储蓄信贷协会的清算管理人，目前大部分州也任命FDIC为倒闭州银行的清算管理人。作为清算管理人，FDIC具有受托管理被关闭机构资产和负债的职责，变现倒闭机构资产以偿付债权人。通常，FDIC在处置倒闭存款机构时，基本有以下几种途径可供选择：
1.存款偿付(deposit payoff)
是指FDIC可以关闭并清算被保险银行，存款者在法定最大限度内可以得到全额偿付，超过这一数量的存款按照银行资产变卖后的剩余量按比例支付。
2.存款转移(deposit transfer)
是指如果认为倒闭银行的优质资产相对于它的存款较小或者如果有关该银行的潜在价值的不确定性很大，FDIC会将该银行的存款转移至另一家附近的银行。FDIC或者给接收银行提供等量现金并将倒闭银行的资产出售，或者将倒闭银行的优质资产转移到接收银行。未被保险的存款用收益按比例进行支付。
3.购买与承接(purchase and assumption)
即FDIC可以帮助另一家健康的机构兼并被保险的倒闭银行。通过拍卖，FDIC将倒闭银行的资产全部或部分地出售给某一家健康的银行，同时该银行承接倒闭机构的全部或部分负债。当兼并银行仅购买与承接部分资产与负债时，剩余资产与负债由FDIC负责清算。如果兼并银行是一家现存的银行，倒闭银行通常作为该银行的分支机构运行，这样可以继续在原社区提供服务。根据FDIC的意图和对该社区的银行业提供服务的完整性考虑，购买与承接途径的实际结果是，FDIC对全部存款提供了保护，而不仅仅是那些在10万美元限额以下的存款。在1991年新的银行立法以前，购买与承接是FDIC处置倒闭银行最惯用的途径。
4.公开银行援助(open bank assistance)
如果濒临倒闭的银行的服务对该社区很重要或者该银行的倒闭对经济或金融稳定会产生严重影响，FDIC会直接通过贷款、存款、购买资产或承担债务等方式，向该银行提供现金或非现金的财务援助，以使该机构免于被关闭。
自FDIC成立到20世纪90年代初，在美国有将近2000家商业银行倒闭，而其中有约30%被清算，剩下的70%被其他银行兼并或以某种方式得到援助。通常而言，较小的银行被清算，较大或最大的银行被兼并或直接施以援助。1990年全年，被清算商业银行的平均存款规模为2300万美元，被兼并和得到援助的银行存款平均为13100万美元。151家倒闭的存款超过10000万美元的商业银行中，仅有20家被清算关闭，相反，存款不到10000万美元的倒闭银行中，1/3被清算。特别是那些处于关闭边缘的主要的大银行，FDIC主要是以直接注入资金的方式进行公开银行援助。在处置倒闭银行的过程中，FDIC之所以采取了不同的途径，原因主要有两方面：一是FDIC认为银行越大，关闭清算的成本越高，因此，对于较大的银行，兼并和援助比例比清算更高；二是关闭较大的银行会带来更大的不便和经济损害，包括可能波及到其它健康的银行。
实际上，对较大的濒临倒闭的银行更常用兼并和援助而不是清算来解决，对未受保险的存款者有重要的意义。在清算中，存款者超过保险最大限额的账户很可能会受到损失。相反，在大多数的购买与承接和公开银行援助中，无论存款者账户的大小如何，他们基本上都会受到完全的保护。例如，1980～1989年，在1086家银行倒闭中有225家对存款者造成了损失。在这225家中，有210家银行存款低于10000万美元。因此，平均来看，在购买与承接和公开银行援助中，未受保险的存款者比清算中情况更好。这在一定程度上也反映了FDIC采取的途径不同，对存款人利益的保护程度也不同。
二、存在的问题及其解决办法
从1934年到20世纪70年代末，FDIC的运作取得了很大的成绩，充分体现了存款保险制度在保护存款人利益、防止银行危机传染进而维持金融系统稳定方面的积极效应。但在随后几年，美国宏观经济波动较大，加之商业银行倒闭数量的增加，使得FDIC在处置倒闭银行的过程中，原本就存在的一些问题更加显性化，以至到了非改革不可的地步。具体来说，存在的问题主要有以下两个：
1.银行倒闭的延迟宣布
90年代以前，由于以下两个原因，当银行在经济上无法偿付时往往不会被及时地依法宣布倒闭：一是银行管理者视这种倒闭为一污点，故常常推迟银行经营不良状况的确认时间，以期望银行能够重新获得清偿能力；二是银行和银行管理者使用账面价值会计系统而不是市场价值会计系统。在这种体系下，直到存在无法满足的现金支付或信贷时才会确定损失和资产价值下降。此时，银行很有可能已经是在负额资本下运营。
银行倒闭的延迟宣布导致的直接后果就是增加FDIC的损失。一般地，FDIC的损失等于被保险的存款和被出售的倒闭银行资产的市场价值间的差额。因此，当倒闭银行的净资产接近于0时，越早宣布该机构无法清偿，FDIC的损失通常也越小。相反，当一家经济上无法清偿的银行仍然继续运营时，它完全依赖存款者的资金在运作。这些资金由于受到存款保险的保护仍然留在银行。但此时该银行的股东已没有什么可损失的，很可能会参与风险经营，以期盈利而获得清偿。但此类冒险行为极少会成功，结果必然使得FDIC受到比及早宣布银行倒闭更大的损失。80年代大量商业银行的倒闭使得FDIC的保险基金储备减少到几乎无法清偿的水平，几近动摇了美国的存款保险制度。特别是在某些情况下会产生恶性循环，即FDIC为了保持它们公布的保险基金储备数量，已无力及时确认相关银行的无法清偿状况并关闭它们。
2.银行“太大以致不能倒闭(TBTF)”
直至80年代末，银行“太大以致不能倒闭”政策一直制约着FDIC采取正确的途径解决倒闭银行的问题。如前所述，FDIC清算的更多是较小银行，而不是较大或最大银行，虽然这样做有其合理的一面，但在经济波动期其负面效应可能会超过正面效应：
(1)容易引发银行间的不公平竞争。由于不同的处置途径对存款者的未保险存款造成的损失不同，大的存款者更愿意将存款存入较大银行，并减少了在较小银行持有未受保险存款的数量，这使得银行仅仅因为规模不同而受到不平等对待，特别是对于较小银行而言，在竞争中处于更加不利的地位。
(2)诱发大银行产生更大的道德风险。众所周知，道德风险是伴随存款保险制度的产生而产生的，但“太大以致不能倒闭”政策却有可能恶化这一问题：一方面由于存款超过10万美元的大存款者知道银行太大而不能倒闭，就失去了监督银行的动力，而一般来说，由于存在监督成本，大的存款者对银行的监督效果要好于较小存款者。另一方面这些受保银行会受利益驱动及竞争压力而持续增加其资产组合风险，却无需担心存款流失及银行倒闭的问题。实际上，在1991年以前，那些受该政策保护的美国大银行也就是最敢于冒险的银行，并由此导致了大银行较高的贷款损失。
(3)成本与收益比例失衡。由于大银行不能倒闭，FDIC在解决此类银行问题时较多采用直接援助的方式。虽然短期内维持了金融系统的稳定，但其效果的持续性令人怀疑。据FDIC统计，有90%以上的银行救助最终都是失败的。结果只是增加了FDIC及纳税人的损失。
针对上述及其他方面的问题，美国自80年代后期便酝酿进行一系列的改革，最终于1991年通过了《联邦存款保险公司改善法》(FDICIA)。从改革FDIC处置倒闭银行途径的角度来看，主要采取了以下措施：
1.“及时纠正行动(prompt corrective action)”
如果监管当局确认银行真实资产水平的能力较强，能够及时发现甚至关闭有问题的银行，就可以减少FDIC的损失，维持其处置倒闭银行职能有效发挥。为此，“及时纠正措施”就成为了FDICIA最重要的条款之一。该措施提供了一种早期辨别方法，以计算银行自有资本比率为前提，并由银行自己审定资产。同时要求FDIC与其他监管机构分工检查银行是否真正确立了资产的内部监管以及每项资产的评定是否适当；当银行资本开始下降时，监管机构应及早干预而不再有监管宽容的选择，等等。出于监管者及时采取纠正行动的需要，美国按自有资本比率将金融机构分为五类，即资本充足、资本优良、资本不足、重大资本不足及严重资本不足。对每一家银行的评级取决于它们的资本头寸，资本越低，对银行活动的限制越严厉，强制性越高。并且FDICIA进一步要求，当银行自有资本比率降至2%以下时（严重资本不足），就应启动“关闭规则”：在90天内选出破产管理人，自动进行破产处理程序。
2.“最低成本解决(Ieast cost resolution)”
采取最低成本解决，就是要求FDIC选择的解决方案应使保险基金的成本达到最低。这意味着此后FDIC在处置倒闭银行时，采取何种处置途径不再以满足偿付需要为依据（在FDICIA之前，规定处置途径除了公开银行援助外，应优先选择购买与承接，若其不能满足偿付需要，则应依次选择存款转移直至存款偿付），而是以处置成本最小化为依据。该条款也使得那些未列入存款保险范围之内的大额存款真正被排除在存款保险制度的庇护之下。更为重要的是，该条款使得大银行不能倒闭的教条受到了很大的限制：现在FDIC必须运用最低成本关闭、兼并破产银行。而且，此法还要求，如果联储给倒闭银行的长期贷款导致FDIC损失的增加，则联储应分担FDIC的损失，这进一步限制了对不能倒闭银行的保护能力。但是必须指出，此条款的一个例外是，如果大银行的倒闭“对经济状况或金融稳定会有严重的负面影响”，它可以获准和宣布为太大而不能倒闭的银行。这样，其所有的存款者都会得到完全的保护。但要获得“太大以致不能倒闭”政策的保护，必须要得到联邦储备理事会和FDIC董事成员三分之二的多数票赞成和财政部部长的同意。
从上文的分析可以看出，经过近60年的漫长时间，FDIC在处置倒闭银行的途径方面历经了一个明显的演变、完善的过程。其主要特点可归纳为以下三点：一是处置途径的选择由满足偿付需要为依据转变为以处置成本最小化为依据；二是FDIC的处置途径由重视对倒闭银行的事后处置转变为事后处置与事前监管及干预并重；三是加大了对FDIC在处置倒闭银行业务中引发的保险基金损失的关注。
三、对我国的启示
我国曾在1997年就提出过在中小金融机构中实行显性存款保险制度的设想，但因各种原因没有启动。近年来，一方面，随着加入WTO，金融机构面临的风险在激烈竞争中更加突出和显性化，国际金融危机的传导性也进一步加强。同时，“中农信”、“海南发展银行”、“广东国际信托”等金融机构的倒闭，也彻底打破了重要机构不倒闭的神话。特别是目前，我国金融改革处于攻坚阶段，四大国有商业银行即将上市，面对市场的激烈竞争，破产倒闭引发危机的事情并不是不可能发生。因此，作为国家金融安全网重要组成部分的存款保险制度的建立显得更为必要而迫切。
从上述FDIC处置倒闭银行的途径演变及特点来看，其对我国建立存款保险制度有以下三点启示：
1.要慎重选择对问题银行的处置方法及原则
就目前来看，我国处理问题金融机构的方式大体上可分为三类：一是由政府承担债务，以处理中国农村发展信托投资公司为典型例子。二是通过重组、并购或改制，由新的公司承接债权债务。如海南发展银行的关闭。三是对问题金融机构予以撤销，由中央银行组织清算组进行清算，个人债务由中央银行代为偿付，机构债务由变卖被关闭的金融机构的有效财产按比例偿还。如果我国建立显性的存款保险制度后，对问题银行的处置方式不外乎上述三种，并且担负问题银行市场退出的职能将由中央银行移交新成立的存款保险机构。根据美国的经验，此时存款保险机构要在法律法规许可的范围内，灵活选择处理方法。不同的处置方法，不仅处置成本不同而且对存款者利益的保护程度也不同，进而对市场的不良影响也不同。因此，存款保险公司应视问题银行的不同状况及自身的承受能力采取不同的处置方式，而不应武断地认为某一种处置方式是最优的。由于银行“大而不倒”的教条在我国还会存在相当长的时间，因此应着重通过设计有效的存款保险条款来解决此类问题：一方面要对该教条施以足够的限制，以减少存款保险制度中的道德风险及消除不同规模银行间的不公平竞争；另一方面要建立切实可行的处理程序，帮助较大或最大银行渡过难关，免遭倒闭的厄运，以消除其倒闭对金融体系乃至对全社会产生的巨大震荡。另外，无论是采取何种处置方式，应坚持最小成本和最快处置的原则。处置倒闭银行的时间越短，其处置成本就越小，对市场的不良影响就会降到最低限度。
2.存款保险机构应当具备“候补监管”的职能
在美国，FDIC被赋予了监管银行的重要职责，这说明存款保险机构承担部分监管职能是合理的。在我国，关于存款保险机构是否应该承担银行监管职能有不同的看法。笔者认为，存款保险机构拥有监管的职能在我国是非常有必要的。理由之一是存款保险机构的基本职能定位于保护存款人的利益，维护金融系统的稳定，而存款保险机构的银行监管职能是符合这一要求的。理由之二是当前我国银行业正处于转轨时期，虽然银监会已从中央银行分离出来，但其监管体系尚未有效地建立起来，监管手段、方式和资金等还比较落后与缺乏。理由之三是存款保险机构与受保银行之间存在着利益共生的关系，其主要是通过经济利益机制进行监督、管理，有别于银监会的通过行政机制进行的监管，二者具有互补性。理由之四是如果存款保险机构丧失了监管的职能，有步央行的“最后贷款人”后尘之嫌，也会削弱其基本功能的有效发挥。考虑到存款保险机构与银监会在监管过程中可能遇到的问题及冲突，建议赋予存款保险机构“僻补监管”的职能，即作为银监会监管职能的有效补充。这方面可以借鉴美国的做法，FDIC将监管范围主要集中在非联储成员的那些州立受保银行上。我国可以按照区域或银行的规模与性质赋予存款保险机构相应的监管职能。这样，存款保险机构与央行、银监会三位一体，构筑事前监管、事后处置的银行业监管体系，从而最大限度地确保金融系统的稳定及保护存款者的利益。
3.注重对存款保险基金的正确管理与运用
存款保险机构能否有效地处置倒闭银行进而维持存款保险制度的生存与发展，取决于其保险基金能否得到正确的管理与运用。实际上，美国FDICIA制定与颁布的直接原因就是FDlC保险基金损失的持续上升导致的人们对FDIC清偿力及存款保险制度有效性的担忧。为此，FDICIA将FDIC向财政部借款的能力从过去的50亿美元提高到300亿美元，从而使其保险基金得以重新资本化。一般地，存款保险基金由两部分构成：一部分是财政拨款和存款保险机构通过发行股票或债券的融资，另一部分是各受保银行按年支付的保险费。对于我国而言，为了保证基金收入与潜在的处置成本相匹配，应建立以银行风险为依据的保险费体系，并且须规定在某一期限（比如5年）内使保险基金达到目标水平（如投保存款总额的1%），甚至还可规定存款保险机构在特殊情况下具有向中央银行和财政部申请再融资的权利等。在保险基金的运用方面，除了应坚持上述的最小成本原则外，还应规定每年所支付处置成本的上限以及对保险基金投资领域进行限制等等。
注释：
①资料来源：www.fdic.gov.