我国警务模式选择与实现路径探讨，本文主要内容关键词为：警务论文,路径论文,模式论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D035.3 ［文献标识码］A ［文章编号］1006－0863（2009）03－0021－04
警务模式的选择是关系到我国公安工作方向性和如何履职的重要问题。探讨警务模式选择离不开对行政管理方式和警务改革发展趋势的考察。换言之，从行政发展的视阈探讨警务模式选择，有助于在行政管理方式演进的宏观背景下明确警务改革的发展趋势，加深对警察公共服务模式选择理性的分析，也有助于对公安工作中一些全局性、规律性、前瞻性问题的认识和把握。
一、行政管理方式的演进与警察公共服务模式的选择
“行政发展是行政活动所追求的目标。行政发展是一个复杂的过程，它追求一个国家在特定社会环境中实现政治、经济、文化、教育、科技等社会各方面的协调共进”。[1]行政发展的结果必然催生行政管理方式的嬗变递进。通常情况下行政管理方式的选择都有相应的理论为支撑，都与政治、经济、文化和整个社会的发展相适应。现代意义上的西方公共行政理论的发展过程较为复杂，概括而言大致可分为三个时期，且与之相对应的政府职责的标准有所不同，所表现出的行政发展的特点和价值取向也明显不同：以官僚制理论为基础的传统公共行政从法律和政治标准的角度阐述政府职责，提出政府是全职全能的“守夜人”；新公共管理理论从经济和市场标准的角度出发，把企业的管理方法和价值观引入政府管理，提出政府职责是为社会“掌舵”而非“划桨”；新公共服务理论以民主和社会标准阐述政府职责，提出政府是“服务”而非“掌舵”。上述三种公共行政管理方式的不断改进，交错发展，其核心理念是更加追求效率，更加重视民主，从某种意义上说也是更加趋向于公共行政的本质。
从传统公共行政到新公共管理再到新公共服务的更迭发展，既适应着社会整体发展和实现现代化不同阶段的目标模式选择的社会需要，同时也是政府及其部分公共行政管理方式适应政治、经济、文化发展需要的内在要求。需要强调的是，新公共服务理论不能说是新公共管理理论的替代模式，新公共管理理论也不能完全说是传统公共管理理论的替代模式，它们都是对前一个理论的矫正或完善。当前特别是要客观地分析新公共管理理论和新公共服务理论的作用。新公共管理理论把企业的管理方法和价值观引入政府管理，在一定程度上改善了政府生产力和效率，但同时也由于不恰当地将私有部门价值观套用于公有部门而受到指责。西方政治学者桑德尔认为：“通过长期的观察，出于公民对公共事务的了解和归属感的建立，团体意识的形成，以及危机时刻把自己的命运和社会命运相结合的认识，公民超越了私利而关注的是公共利益。”[2]新公共服务是迥异于新公共管理的理论，它追求更广泛、更长远意义上的公共利益，是对公民权利和民主传统的回归。
依照部分发展程度和速度遵循系统整体性的行政发展原则，[3]行政管理方式的演进为警务改革提供了不可抗拒的动力源泉。为此，要能够随着环境的变化不断地进行警察职能的转换，以保证警察功能的适应性。当然，警察功能的适应性转换并非简单的对照性增减，而是一个优化组合的过程。在这个优化组合的过程中，选择警察公共服务模式，是警务改革发展的必然结果。
从世界警务改革的历史与发展趋势看，其发展经历了四个阶段，有学者将其冠名为“四次警务革命”，即警察职业化、警察专业化、警察现代化和社区警务。[4]与行政发展相联系，警务改革发展的大致脉络是：警察职业化可上溯至1829年伦敦大都市警察机构的建立，标志着现代职业警察的诞生。这支警察队伍强调以预防为主，重视警民关系，增加服务职能，使其成为新旧警察的分水岭；警察专业化发生于19世纪末20世纪初，其核心是通过专业化摆脱地方政治对警察的控制，使警察成为一支独立的、高效率的文职队伍，它是新警察独立与成熟的标志。从警察职业化和专业化所进行的警务改革内容看，适应了早期行政管理时期经济社会发展的要求。[5]当时西方国家社会矛盾冲突甚至对抗成为一种普遍的社会现象，对国家控制和管理提出了新的要求，但政府及其部门的状况却不能令人满意，警察组织也是效率低下、缺乏培训、腐败成风，所以警察专业化改革的内容包括引进军事化管理，设置专业化警力部门，提高招募标准，加强培训等。
警察现代化发生于20世纪30年代至70年代，当时西方主要资本主义国家逐步完成了警察现代化，各国的警察编制、经费预算均有巨大的增长。警察现代化立足于使警察成为“打击犯罪的战士”，此时的警察形象是头顶钢盔、肩别对讲机、手持盾牌、腰胯手枪的“机械战警”。警察现代化符合传统公共管理时期政府行政管理方式的要求，具有传统行政管理的明显特征。现代化改革使警务在四个方面发生了变化，即车巡代替了步巡、计算机运用、指挥系统现代化、个人装备现代化，同时警察权力也不断地扩大。
社区警务是20世纪70年代至今西方国家开展的“新警察模式”改革运动。针对警察现代化后期出现的警察力与犯罪同步增长和增加警力带来的若干消极后果，特别是警民关系恶化，公众对坐在巡逻车上自以为是的警察非常反感等，由此导致社区警务运动的出现。新公共管理理论客观上也支撑着社区警务改革向纵深发展，其中新公共管理理论是指导警务内部改革的理论，公共选择理论是指导警务外部改革的理论，这两种理论的共同点是要按照市场规律运作警察工作。社区警务的理念是：社会是产生犯罪的根源，抑制犯罪的主力是社会公众。在这种理念支配下，整个西方国家警察工作的重心变了。警察主要是起组织领导公众的作用，更多的防治工作在公众。公众的安全度和满意度成为警察追求的目标。社区警务的改革是以对警察科学理论的反思与突破为先导，以全社会的力量打击与预防犯罪为重点，追求传统的警务模式，形成主动提前式的警务风格。总体而言，是返璞归真，对传统警务模式的回归，是警察现代化技术与警察哲学的理性整合。[6]
人类社会正在进入后工业化社会和信息时代，社会政治、经济都在发生着巨大变革。社区警务绝不是警务改革的终结，世界范围内的第五次警务改革正在孕育之中。新的警务改革必然是在社区警务的基础上，运用新公共管理和新公共服务理论，以建设公共服务型公安行政和警察公共服务模式为目标进行的一场警务改革。特别是在新公共服务理论的影响和指导下，警务管理方式正在经历着一场全新的转变，从管理大众到服务大众，以大众的满意标准作为检验。它没有固定的模式，是以各国的警务实践与传统为基础，寻找适合本国警务改革的最佳道路。
二、我国警察公共服务职能的理性分析
作为发展中国家，我国现代意义上的公共行政学是从西方国家引进和借鉴的。与实现现代化发展相适应，我国公共行政研究在较短的时间内以加速度的节律迅速发展，吸纳了西方一个多世纪中三个发展时期的内容，而且西方公共行政理论的传入迅速与我国实际相结合，影响了我国的实际行政过程。特别是在经济全球化、信息社会化和向知识经济社会转型的时代背景下，这种结合和影响作用将进一步加快加深。我国公共行政的发展要充分借鉴西方经验，在结合我国具体国情的基础上，实现新公共管理理论倡导的效率和新公共服务理论倡导的民主的结合，吸收两种理论的精华，找到民主和效率的平衡点。
就警务工作而言，建国初期为巩固政权的需要，使用了专政为主的警务管理方式。到国家政权稳定以后，尤其在改革开放初期，为了建设社会主义新秩序，在管理上主要实行以管为主的警务方式。在20世纪70年代末到80年代初中国开始进入社会转型时期，在社会主义市场秩序建立起来和完善发展过程中，随着人民生活水平的提高和个性发展的要求，民主和法律制度的完善，传统的警务管理方式越来越不能适应现代社会的要求，群众呼唤依法行政、更多地为群众服务的警务模式。当前，我国警务改革正在经历着一个跨越时代的变革，既要弥补警察现代化建设的不足，又要实施社区警务改革战略，已成为我国警务改革的一个重点。社区警务战略既是我国警务改革的主要理论支撑之一，也成为破解公共安全服务供需矛盾的必然选择。同时，尤其需要关注的是新公共服务理论，它所强调的服务公众、追求公共利益、重视公民权和人的价值等，为我们探讨构建新型警务模式提供了新的视角，如强化警察社会管理和公共服务职能、发展社区警务和公民治安组织、用制度保障社会的公平正义等。
还需指出，在全面建设小康社会的历史进程中，我国重要战略机遇期社会发展的阶段性特征，是社会主义初级阶段的基本国情在新世纪新阶段的具体表现。这一特定的时代背景，决定着我国行政管理改革的整体格局，同时也决定着与整体相适应的政府各部分行政发展的适度进程，因为部分发展规模不可超出整体所能承受的限度。[7]作为特殊的行政部门，我国公安行政改革和警务模式选择，既要与我国行政发展的整体趋势步调一致，又要遵循其自身发展规律的客观需要，以适应警务改革发展的趋势。
世界警务改革发展趋势表明，选择警察公共服务模式，既是现实的需要，也是未来的方向。适应这一发展趋势，公共服务型公安行政是我国警务改革和警务模式构建的现实选择。在这个改革进程中，警察公共服务职能将呈现出更加彰显的趋势，这也符合我国建设公共服务型政府和建设和谐社会的要求，也是充分考虑我国社会的阶段性特征在公安工作中的具体表现而做出的理性回应。
警察公共服务是以警察行政机关为主生产的，供全社会共同消费、平等享受的公共安全产品和服务。它包括提供保护公民的生命、财产、合法权利和主张，人身自由、公民要求和社会秩序、社会稳定等方面规定的由警察行政机关履行的安全服务以及救助。它是政府提供的公共服务的一个方面，属于公共服务的范畴，具有公共服务的一切属性。
关于警察公共服务的问题，目前存在两种认识上的误区。一种观点认为，警察作为社会公器，打击犯罪和紧急救助的基本职责规定了警察不同于其他行业的特殊性。警察的公共服务职能只能是以维护公共安全秩序为核心，主要是以预防犯罪为目标，也包括紧急救助，如自然灾害、突发事件等，其他的服务助民活动是非警务活动，或是警察职能的“泛化”，甚至“有人认为警察被当做‘公共保姆’使来唤去，是一件不应该的事情。”[8]另一种观点则认为，警察是因群众、国家的需要而存在的，如果以警力有限或警察的社会公共资源不足为由忽视大量的社会求助，在实践中必然会因失职而做出伤害公众利益的事，严重影响和谐的警民关系，与我国全心全意为人民服务的传统宗旨也是相违背的。这两种观点从专业要求和社会需求方面都有其合理的部分，但都容易陷入单纯的理论偏激和僵硬的实践怪圈。前者只强调警察工作的特殊性而导致走入历史上的公安工作的“神秘主义”误区，而后者容易使警察的行政成本增大而得不到充分的资源与制度供给而陷入事务主义的烂泥坑。因此，笔者认为，与世界警务改革的潮流和我国政府职能改革大背景相匹配的警察公共服务模式，必须是建立在政治、行政和法律三重价值标准一致基础之上的新型警察公共服务模式。
首先，我国新型警察公共服务模式的政治基础是维护中国共产党的执政地位，体现“立党为公，执政为民”的先进执政理念，反映中国共产党在新时期的坚强执政能力。体现在具体实践中就是通过警察的政策执行能力来维护社会的政治、经济秩序稳定，维护改革开放、和谐社会建设的社会治安秩序，打击各种危及政治及国家安全的社会企图和破坏活动，以此来保证国家政权的稳定和社会秩序的安定。这是为社会、为国家、为人民服务的最大的体现，也是我国警察公共服务模式的根本性保证。
其次，这种新型的警察公共服务模式在国家治安行政管理层面上，必须体现出高效率的价值作用。在西方“政治行政两分法”的时代结束以后，作为行政工具如何反映政策的先进理念，体现在具体的实践层面就是要通过某种行政活动的载体来体现国家的政治意志和执行者的政治倾向。而公平与效率，则是当前最能代表我国警察公共服务的价值追求，其结果便是通过最有效率的政策输出和执行，使得其先进理念与政治意图得到有效贯彻，最大限度地满足社会公众的服务需求。
再次，警察部门服务社会的手段与方式的制度性保障是法律。在一般意义上，法律的本质既是社会统治集团意志的反映，也是全体社会成员普遍意志的上升与集中反映和公众权利的根本性保障。警察公共服务模式在法律执行的过程中，追求的核心价值是体现其公平、公正，这既能表达现代民主社会公民权利诉求，也能反映现代化进程中国家民主政治发展的水平。
基于以上对政治、行政和法律三重价值标准相一致的分析，笔者认为我国新型警察公共服务模式的构建一定是在充分体现上述价值理念基础之上的一种新型的警察公共服务模式。这种模式既能体现当今世界警务改革的潮流，又能反映我国现阶段所呈现的多种社会特征。
三、实现我国警察公共服务模式的路径
构建我国新型警察公共服务模式，既是一项在理论上需要仔细求证、在实践中上不断探索的创新性工程，又是一项从宏观到微观涉及各个层次、不同部门及众多因素的系统工程，因此，绝不是简单地从传统警察职能中可以剥离出来的东西。本文仅就现阶段我国警察公共服务模式构建过程中的三个基本路径选择提出一些看法。
首先，在宏观层面上，我国新型警察公共服务模式的构建既要遵循警务改革的发展趋势，又要关注我国社会发展的阶段性特征在公安工作中的具体表现，当前尤其是要适应我国政治社会发展的要求。我国现阶段已进入发展的关键时期、改革的攻坚时期和社会矛盾的频发时期。这一时期在社会稳定领域，表现为人民内部矛盾凸显、刑事犯罪高发、对敌斗争复杂，特别是这三个方面的不安定因素相互出现，使维护国家安全和社会稳定面临着一系列的新情况、新问题。公安机关作为人民民主专政的国家机器，担负着维护稳定安全和服务经济社会发展的神圣使命。构建新型警察公共服务模式，在宏观层面必须要始终坚持中国特色社会主义的政治方向，切实增强和捍卫中国特色社会主义事业的自觉性、坚定性，切实履行好维护党的执政地位、维护国家安全、维护人民权益、确保社会大局稳定的首要政治任务，为中国特色社会主义事业营造和谐稳定的社会环境，做中国特色社会主义事业的坚定建设者和捍卫者。
其次，在中观层面，我国新型警察服务模式的构建必须充分发挥警察的国家治安行政管理职能，在有所侧重的基础上，兼顾警察的双重职能。既强调警察的国家职能，又突出警察的公共服务职能，以人民满意与否作为衡量和检验公安工作的标准。现阶段我国警察的国家职能和公共服务职能在全面建设小康、构建社会主义和谐社会的总目标下，逐步实现了内在的统一。这是社会变化的结果，从本质上看，改革开放进入纵深阶段，社会成为一个以经济建设为中心的社会，建立一个富强、民主、文明和谐的社会主义现代化国家是当前最大的政治，实现这一点的关键是把社会发展作为核心。警察职能重心从稳定巩固政权到服务社会发展的转变过程中实现了内在的统一。[9]因此，必须顺应新形势、新要求和人民群众的新期待，按照科学发展观的要求，在指导思想、思维方式、实际行动上实现新的转变，真正以科学的理念、和谐的方法，从更高起点、更高层次、更高水平上来谋划、改进公安工作。当前我国公安工作发展的趋势已表明，随着政府职能的不断转变以及群众公共服务需求的不断增多，警察公共服务职能将逐渐成为警察职能的重心。由打击到预防犯罪，由强制、干预到管理、服务民众，不仅是理念上的转变，同时也是警务模式和警务作风的改变。
再次，在微观层面，我国新型警察公共服务模式的构建必须坚持法定的警察公共服务职责，合理有效地做好公共服务的制度建设。警察公共服务是政府职能主导下的一项特殊的工作，既要遵守有关的法律、法规，又要灵活地处理各种复杂随机事件。作为一项公共服务供给模式，必须要充分考虑政府资源的合理利用与获取，考虑服务方式与手段、服务对象与范畴、服务内容与形式、服务策略与重点等多种具体事项。“为人民服务”是我国公安工作的宗旨，但不能代替具体科学的服务事务。因此，我们必须从制度构建上充分论证警察公共服务的可操作因素以及可能带来的负面效应，既要避免警察公共资源的浪费，又要摆脱“非警务活动”所招致的非议。
西方行政发展的历史和经验，为我国行政体制改革提供了有益的借鉴。同样，西方警务改革的历史和经验，也为我国警务改革和警务模式的选择提供了有益的借鉴。当前，我国发展的阶段性特征既给公安工作的改革和发展提供了前所未有的新机遇，又提出了前所未有的新挑战。在坚持中国特色社会主义政治方向、切实履行好首要政治任务的前提下，更加突出警察公共服务职能作用，这应该是现阶段我国警务改革和发展之路。选择新型警察公共服务模式，是行政发展之于警察公共服务模式选择的历史必然，是建设服务型政府和我国行政体制改革之于建设公共服务型公安行政的现实选择，也是现阶段我国公安工作适应阶段性特征要求、履行好中国特色社会主义建设者和捍卫者职责的目标追求，更是警察职能演进发展的内在要求和未来方向。
标签：社区警务论文; 社会改革论文; 政府服务论文; 工作选择论文; 经济论文; 公安论文; 时政论文; 公共行政论文; 行政部论文;