浅析中国反贫困战略转换中的典型问题，本文主要内容关键词为：中国论文,贫困论文,典型论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自改革开放以来，中国的贫困状况迅速得到改善，全国贫困人口从70年代末的2.5亿降低到目前的5000万。成就虽然巨大，但进入80年代后，反贫困战略进展较为缓慢，为此有必要对实践中遇到的典型问题予以关注，尽快找到解决之策。
一、贫困与反贫困
在贫困研究的理论中，贫困的概念一般有这样两组：一组是绝对贫困和相对贫困，另一组是狭义贫困和广义贫困。前者是从贫困程度的角度进行界定的，而后者的界定则包含了贫困的非经济因素。
贫困是一个复杂的、综合的社会现象，它最直观的表现就是生活困苦。因此，人们最早对贫困问题的研究是从经济角度展开的，有关贫困的定义一般也仅限于较狭窄的收入概念和物质生活的维持，如西勃海姆提出关于贫困的定义，“如果一个家庭的总收入不足以取得维持仅仅是物质生活所必备的需要，那么，该家庭就是处于贫困状态。”（西勃海姆，1898）。显然这是直接从消费的角度来定义贫困。后来，对贫困的考察又加入了生产方面的因素，即认为除了在消费方面人们无法得到衣、食、住等人类基本生活需求的满足，过着不得温饱的生活外，在生产方面，人们也缺乏再生产的物质条件，难以维持自身的简单再生产。显然，包括了再生产含义的贫困定义要比前者全面。这种生活不得温饱、生产难以维持的状态就是绝对贫困。准确的说，绝对贫困是根据“仅为维持生理效能的最低需要”进行界定的（Rowntree，1941），它突出了贫困在生理的、自然客观的生存方面的内涵，反映了最低限度生活需要的“绝对”标准。
相对贫困是伴随社会经济发展的不平衡的收入分配不平等产生的，根据收入的比较和差距来定义的，指当一个人或者家庭的收入比社会平均收入少到社会认可的一定程度时所处于的那种生活境况被视为相对贫困，它表明贫困是一个动态概念和历史范畴。因为生活必需品的数量和质量标准是随着经济发展、收入水平的变化以及社会环境的变化而不断变化的。划分贫困和非贫困的标准也是相对和可变的，要进行一定的主观判断。发达国家通常把5％的低收入者或者把低于平均收入水平1/3者定义为穷人。
相对贫困是通过参照社会其他人的收入水平来确认的。但当参照标准不再局限于经济收入时，就产生了广义的贫困概念。有学者认为，“贫困不完全是对绝对意义上的生活水平而言的，它的真正基础是在心理上。穷人指的是那些自认为是社会中的一部分但又感到被剥夺了与社会中另一部分人同享欢乐权利的人。由于教育和通信的发展，参照群体会扩展……他们所感受的失落感会越来越强烈起来。[3]
可见，从心理的失落感来界定贫困虽过于抽象，但仅以经济的收入为标准肯定是片面的。人的需要具有多样性，包括社会、经济、文化、心理等因素。与此相对应，贫困也是个多元的问题，可以从社会、经济、文化、心理等角度去把握。“贫困不仅是指缺钱花，而且意味着你能活多久，你的社会质量如何”。所以也有学者从权力和地位的政治角度进行界定，詹姆·肯凯德认为“贫困不仅是指收入分配的最低层，而且是指在一个社会中所处的地位低下。贫困是这样一个特殊的无权利状况，即在面临来自社会中有权势的集团压力时，无力控制自己所处的生活环境”。这种包括了社会、文化方面内涵在内的贫困属于广义贫困的概念。而仅从经济角度出发来衡量的贫困，则被称为狭义贫困。
需要强调的是，本文所论及的贫困问题是指在发展中国家存在的收入不足以维持最低限度生活需要的绝对贫困。扶贫项目是专门针对绝对贫困人口的援助项目，扶贫项目的设计与传递都要针对帮助最贫困人口解决基本温饱问题而进行，其接受系统必须是由生存受到威胁的最贫困人口构成。因此，本文中要研究的贫困显然是指绝对贫困。
有贫困就会有反贫困，在国际范围内，反贫困的概念有三种表示：一是减少贫困（Poverty Reduction）；二是减缓贫困（Poverty Alleviation）；三是消除贫困（Poverty Eradication）。这三种概念反映了从不同角度对反贫困的理解。减少贫困是从贫困人口的数量的角度表达了反贫困行为过程；减缓贫困则是从贫困程度的角度反映了反贫困的行为过程；消除贫困则反映了反贫困的目的性。在中国应用较为广泛的词汇是“扶贫”，扶贫是中文特有的词汇，是表示反贫困的一种行为。因为是一种以消除贫困为目标的具体行为，同时也是一个过程，所以与国际上减少贫困和缓解贫困的概念较为相近。
所谓扶贫项目，就是指以减缓贫困为目的，使贫困人口从贫困的循环陷阱中摆脱出来的项目。也可以表述为：“是一项集中并使用一定资源、针对专门的贫困人口、在一定的时间限度内，按照一定的运作程序而进行的一次性的经济和社会活动”。本文所研究的扶贫项目是一个广泛的概念，它包括从全国性、大规模的宏观扶贫计划（如中国的“以工代赈”），到具体一个贫困村所进行的所有扶贫生产或技术培训项目。
二、实施目标干预战略中出现的典型问题
同其他发展中国家一样，中国自改革开放以来经历了两个反贫困历史阶段。从1978—1985年，贫困人口的大规模减少主要得益于经济的高速增长。这8年时间演绎的是反贫困的经济增长战略。自1986年始，国家开始有计划、有组织地通过项目开发开展扶贫工作，由此开始了旨在满足贫困人口基本需求的反贫困目标干预战略。但令人困惑的是，就在开始大规模实施扶贫项目后，脱贫的步伐却几近停顿，而且在整个80年代后半期，这种情况一直没有改观，甚至出现了贫困人口增加的现象。进入90年代以后，情况虽有所改善，但速度仍然较慢。造成这种现象的主要原因固然是在缓解贫困的过程失去了原有的经济高速增长的支持，但也与扶贫实践中存在的一些典型问题不无关联。
典型问题之一：扶贫资金使用效率低
国家扶贫信贷资金从开始时的每年10亿元逐步增加到1997年的85亿元，累计已达300多亿元。但是，该项资金的使用效率并不理想。全国扶贫信贷资金的平均到期回收率只有50％左右；从开始至20世纪90年代中期累计扶贫贷款逾期率为140％左右，呆滞率30％-40％，即有1/3还多的扶贫贷款已无望收回；占扶贫总贷款40％以上的扶贫专项贴息贷款，到1993年累计贷款呆滞率已达1/2以上。这样的资金使用效率，必须大大减弱扶贫项目对减缓贫困所能发挥的影响作用。
典型问题之二：扶贫资金不能直接到达贫困户手中影响扶贫项目发挥效果
中国扶贫资金主要包括三个部分：财政拨款、扶贫信贷和以工代赈。以工代赈属公共工程性质，本身就不是瞄准贫困人口。信贷资金由于要求抵押或担保，从根本上限制了贫困人口获得扶贫贷款的可能。实际的操作大多是通过企事业单位、经济实体或富裕农户来承贷并执行项目，通过吸收贫困农户参加项目的方式使贫困者受益，这种做法不仅大大地缩小了扶贫资金的覆盖面，而且致使相当大的一部分利益为非贫困者所享有，扶富不扶贫已不是个别现象。据统计，“七五”期间，仅有20％左右的扶贫专项贴息贷款资金是直接发放到贫困农户手中从事养殖生产。占扶贫资金1/2左右的财政扶贫资金的状况也不容乐观，大约75％左右的财政拨款用在贫困县的财政补贴，用于维持行政事业费用开支和人员工资，也就是说这部分资金不仅不能直接到达贫困户那里，而且就根本没有形成直接的生产能力或增加贫困农户的收入。扶贫资金如此严重的溢漏状态，显然极大地削弱了扶贫项目干预的力度。
典型问题之三：扶贫项目的项目管理虚置
中国扶贫项目的管理体制是实行项目的申报、立项、论证由扶贫机构牵头负责，资金的拨放由银行（或计委和财政）负责，项目的最后拍板，由扶贫机构、主管部门和资金部门实行“三堂会审”。这种体制明确了项目前期的部门责任，忽略了项目后期的管理职责的设置，形成了项目在实施以后，管理工作在多部门的牵扯下被“虚置”，处于一种似有似无的状态。人们都管，人们都不负责。另外，无论是扶贫机构还是资金部门，其结构都显现倒三角形状态——县级以上都是队伍庞大，功能齐全，到了乡、村两级，政府机构人员越来越少，银行系统干脆没有分支机构。由于扶贫项目的实施主要都在县级及其以下基层实施，不要说由于各部门职责不清而互相推诿，即使是有心管理也没有系统保证，根本无力进行，扶贫项目的实施与管理因此而变成了一种真空状态。这种重计划、轻实施，重投放、轻回收的项目管理状态必然影响项目取得预期的经济效益和扶贫效果。
除此之外，扶贫项目在实际的运作过程还存在这样、那样的其他许多问题，它们都在不同程度上影响了扶贫项目的目标干预结果。更为关键的是这些问题不仅仅是中国扶贫的特殊现象。而是以不同的形式普遍发生于各国的反贫困实践中。可见，扶贫项目运作过程所存在的问题已经严重地削弱了目标干预的效力，阻碍了减缓贫困的进程。
三、战略转换的成功取决于提高扶贫项目的有效性
多数发展中国家缓解贫困发展战略的最初选择是经济增长战略。各国致力于经济的高速度发展和工业化进程、企望通过GNP的增长消除普遍存在的贫困。但是，在“自由放任”的市场机制下，由于所拥有的资本和所具备的能力等方面巨大的区别，在分享经济增长成果的竞争中，穷人几乎与经济增长的利益无缘。而且，即使在穷人与穷人之间的竞争中，那些相对状况稍好一些的穷人在市场法则的作用下，也毫不留情地排挤一无所有的最穷者。因此，快速的经济增长并未带来贫困的消除，反而是扩大了贫富之间的差距，加重了贫困程度，发展中国家贫困人口有增无减。于是人们开始意识到只有高速的经济增长是不够的，尽管它是缓解贫困的最重要的前提。只有在保持经济较快增长的同时，实施专门针对着贫困群体的扶贫项目或许能够真正解决问题。由此，反贫困的目标干预战略应运而生。
在强调经济发展的前提下，通过特别的扶贫项目向生活在社会底层、基本上不能依靠自身力量得益于经济增长的穷人提供就业机会、创造经济收入、满足基本需求，这就是继经济增长战略之后，反贫困的目标干预战略。这种干预主要往往以项目的形式来组织实施。从理论上讲，这种针对性很强的反贫困干预应该能够取得良好的效果。事实也是如此，亚洲一些国家的扶贫项目收到了令人瞩目的成效。例如孟加拉国的乡村银行、泰国的小农发展计划、尼泊尔农村妇女生产信贷项目和中国的以工代赈项目等等。结合宏观经济增长战略，政府通过实行目标明确的扶贫项目直接进行反贫困干预，这无疑使减缓贫困的战略和措施得到了很大的发展与完善。在微观经济层次上，扶贫项目大大地提高了穷人的收入和福利，促进了穷人基本需求的满足。在宏观层面上，扶贫项目有力地抑制了贫困人口的膨胀和贫困程度的恶化。但并非所有的项目都是成功的，有一些扶贫项目相当富有成效的同时，失败的案例也并不鲜见。
从对反贫困战略演变的追踪与分析中可以看出，每一个反贫困战略的产生与实施，都有其存在的历史背景，都对减缓贫困做出过巨大贡献，但也都有其局限性。经济增长战略适应了战后经济飞速发展的时代的要求，在一些国家有效地解决了普遍贫困的现象，但其效力却涉及不到最贫困人群。满足基本需求的扶贫目标干预战略以项目作为载体，为贫困人口输送扶贫资源，帮助他们摆脱贫困。设计是理想的，但现实也是残酷的。实践中出现的问题说明，如果专门为穷人设计的项目仍然不能惠及穷人，那么问题可能不在于战略本身而在于项目的运作过程。
通过对影响扶贫效果的有关扶贫实践中典型问题的分析可以发现，导致这些问题出现还有更深层次的原因。扶贫项目的资金使用效率偏低，无论是设计问题（如项目措施选择不当，没有进行严格的论证与评估），还是传递问题（如经营管理不善），都与扶贫项目具体运作有关；扶贫资金不能直接到达贫困户手中，有主观原因——认为扶贫资金投入贫困地区就能够帮助穷人，也有客观原因——各部门有强烈的利益动机将扶贫资金挪作它用。但无论如何，扶贫资金都是在项目运作过程中偏离朝向目标组的轨道的。而扶贫项目的管理虚置本身就是一个组织机构与传递系统的构造问题。可见，在扶贫项目的运作过程中，只有完善扶贫项目的运作，防止运作过程中问题的发生，才能够提高项目的扶贫效果。
以项目开发的形式进行扶贫仅仅是近一二十年的事情，这种扶贫方式尚处于摸索阶段，在实践中项目的运作没有规范可以遵循；更由于贫困的多样性和复杂性，很难有统一的扶贫方式或固定的扶贫项目模式用来解决各国、各地、各不相同的贫困问题。这些直接导致了在现实扶贫实践中无论是项目的决策过程，还是实施阶段，都带有相当大的随意性。由这些原因引起的扶贫项目运作过程所发生的问题使得扶贫资金外溢、项目效率不高，大大削弱了扶贫项目对减缓贫困的影响和作用。所以，加强对扶贫项目运作过程的研究，避免问题的发生，对于提高扶贫效率、实现成功的反贫困战略转换意义重大。