德国社会救助制度的反贫困效应研究，本文主要内容关键词为：德国论文,贫困论文,效应论文,社会救助论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C516.913 文献标识码：A 文章编号：1005-4871(2008)03-0018-08
20世纪90年代以来，随着财政福利支出压力的不断加大和社会救助申请数量的攀升，国际社会有关社会救助的改革诉求日益强烈。改革及改革的争论主要围绕就业和社会救助的联系展开。①有人认为社会救助是用来解决问题(贫困与社会排斥)的一种有效方法，因此应加大社会救助的反贫困力度；另外有些人认为它本身已成了问题(造成贫困陷阱和失业陷阱)的一部分，因此必须对社会救助制度进行改革，削减救助支出，尤其是应加强社会救助制度与劳动力市场的整合。在这一国际大背景下，本文通过分析德国社会救助制度的津贴给付、社会救助津贴领取率和对劳动力供给的影响来研究该制度对工作年龄的、有劳动能力的社会救助援助对象所引致的反贫困效应，在这方面首先介绍德国保障体制中的社会救助制度；其次，对德国社会救助制度的津贴给付、领取津贴申报率和对劳动力供给的影响逐一进行分析和评价；最后，对德国社会救助制度的反贫困效应作总结。
一、德国社会保障体制中的社会救助制度
德国的社会救助制度深深植根于其社会保障体制之中。德国的社会保障体制的基本特征是：一、保障体制中，社会保险居于突出地位，原则是维护各阶层社会地位之现状；二、男女区别对待，鼓励男性就业；三、进行大规模的转移支付和社会服务给付。在这种保障体制和社会政策影响下，德国很少存在其他OECD国家中发生的“工作贫困”现象，其贫困人群主要是：单亲家庭、儿童和移民。①由于德国发展了一个广泛的以社会保险为基础的社会保护体系，因此社会救助保护定位于“补缺”角色。例如，2003年，社会救助支出仅占公共社会支出的4.2％。②
德国的社会救助包括一般社会救助和特殊社会救助。一般社会救助面对所有需要的贫困个人和家庭；特殊社会救助是针对特殊情况的救助，如针对没有医疗保险人士的医疗救助等。起初，社会救助针对的不是失业者，因为他们有失业保险和失业救助，但随着德国长期失业率上升、家庭结构变迁和社会生活状况的变化，大量失业者无资格获得失业保险和失业救助。因此，社会救助的申请者中，失业者的比率在上升。
在德国，针对失业者的保护计划有三种：失业保险、失业救助和社会救助。失业者在其失业保险给付到期后，可进入失业救助计划。失业救助是与过去的收入相联系但不用纳税的一种收入调查型津贴，相对社会救助其津贴水平要慷慨一些。不过，随着时间的推移，津贴水平有可能降至社会救助水平(即标准的最低收入水平)之下。这时，失业者可同时申请社会救助津贴作为补充收入，以达到标准的最低收入水平。事实上，在德国有大约1/6的失业救助申请者同时也接受定期的社会救助。社会救助是一种家计调查型的津贴，针对所有没有足够资格获得其他社会津贴的贫困人群，提供满足人类尊严所要求的最低收入水平。③同时，社会救助另一目标是通过劳动力市场参与提高受助者的自救能力。表1列举了2002年德国失业保险、失业救助和社会救助的基本特征。
二、社会救助的津贴给付水平
社会救助津贴标准支付结构包括以下几个方面：一、针对户主(申请者)的标准支付值；二、家庭其他成年人的支付标准值；三、子女的标准支付值(家庭结构和年龄不同，标准值不同)；四、申请者处于特殊情况下提供的增加需要津贴；五、房租和取暖成本；六、额外的一次性支付；七、有孩子的申请者可申请养育孩子津贴和儿童津贴。后者是按孩子年龄以标准值进行现金支付(即第三点)，除了给第一、第二个孩子每人
10.22之外。
上表所列的数据是联邦政府所提供的参考值。事实上，德国各州可以在此基础上根据他们州的生活成本而决定真实的支付值。实践中，绝大多数州定的标准高于联邦政府提供的参考值。各州决定的维持最低生活水平的标准考虑了衣食、卫生纸、家庭用品、每天必需品以及参与社会活动和文化活动等的成本(当然这些活动费用必须处于合理的范围之内)，加上住房成本和特殊事件津贴支付，这些州建立了一个不用纳税的最低收入水平。
实际中，近二十五年以来联邦设立的基本支付值并没有随生活成本的上升而上升。20世纪90年代以来，社会救助支付值曾根据公共养老金支付指数化，因此支付值有所升高。但总的而言，1975年以来社会救助基本支付的真实价值指数大大落后于CPI指数的上涨。意识到这一点后，联邦政府于2001年立法，要求在考虑到生活成本上升、通货膨胀率等净收入增长因素的前提下来提高社会救助标准，然而到2003年为止，州政府并没有执行此立法，因为照做会大大提高州政府的福利支出；另一方面的原因是德国各地方政府原有的津贴支付水平已经很慷慨。不过，德国政府于2006年制订了一个详细的社会救助年度指数化机制，以试图改变支付率上升大大落后CPI(Consumer Price Index)指数上涨的现状。
德国社会救助的目标是为贫困者提供一个合乎人类尊严生活的最低收入。假定最初人们对其有权获得的全部救助津贴均提出申请，那么这些津贴是否高到足以消除他们的贫困？也就是说，社会救助支付是否保障了他们过上一个体面的、有尊严的生活？从社会救助津贴支付结构来看，德国社会救助津贴涵盖范围较广：从最基本的日常生活支出，如衣食、燃料、地方税等，到经常性的、但非日常的花费如健康、取暖及旅游成本等，从住房津贴、儿童津贴、孕产津贴到有需要的社会服务提供，给申请者提供了满足一定程度生理需要和精神需要的最低收入水平支持；从社会救助津贴支付水平看，虽然支付值随申请者因家庭结构和孩子年龄的不同而不同，但支付水平普遍较高(参见表3)。例如，2002年有2个孩子(1-4岁之间)夫妇的月度净支付值为1798，替代率为APE(制造业工人平均工资)水平的76.5％，占非技能型单身挣钱者的平均净收入的78.4％；有2个孩子(1-4岁之间)的单亲家庭支付率最高，为APE水平的81.5％，占非技能型单身挣钱者的平均净收入的98.2％；津贴支付对单身者的替代率最低，但也达到了APE水平的近2/5。可以看出，德国社会救助制度通过一个满足多方面需求且支付值较高的支付体系给受助者提供了一个体面的生活水平。
三、社会救助津贴领取率
津贴领取率，是指向政府领取社会救助津贴的人口占有资格获得社会救助津贴的总人口的比例。领取率低于100％，则说明有资格获得福利津贴的一些人没有享受它。区别它与两个概念很重要：一是“参与率”，指的是享受既定福利给付的人数占总人数的比例，例如最低的收入计划中，参与率是指总人数中享受最低收入补充计划的人数比例；二是“服务率”，在一些事例中，享受津贴的人数受限于财政约束和外界约束(供给方面)。例如，美国大多数州实行了儿童护理津贴，然而，在那些可申请免费的或补贴的儿童津贴的地方，受限于“先来先服务”的基础，即使有法定资格人申请了，也不一定能得到。这种得到服务的个人或家庭数目和有资格获得的个人和家庭总数之比，称为服务率。④
津贴参与率与申报率的区别在于，参与率衡量的是福利计划实施的广度，领取率则衡量的是福利计划实施的效果；津贴领取率与服务率的区别在于，低的服务率反映了财政约束(供给方面)，致使有些有资格的人得不到津贴给付；津贴领取率则从需求方面说明津贴领取率低是因为福利申请者自己行为的结果(需求方面)，有资格的人因为各种原因不去申请津贴，如羞辱感、不知道自己有资格申报、申请结果的不确定性、申请的成本和津贴给付水平等。
产生可靠的津贴领取率有很多困难，因此这方面的资料很少。例如相关的管理部门有关于申请者的准确信息，但没有关于有资格的非申请者的信息，缺乏其他个人和家庭特征的信息；专门设计的调查虽解决了这些不利因素，但由于是具体专门针对某个群体所作调查，因此难以使调查结果一般化，而且调查成本高昂，费时费力，所以专门进行的这种调查很少。本文关于德国的数据源于一些作者的实证研究。但总的来说，大多数作者广泛地讨论了他们关于福利津贴申报率估计数的准确性，例如，凯泽(Kayser)和弗里克(Frick)通过计算不同情况下的申报率来分析他们的估计结果对于测量失误的敏感性；⑤麦克盖瑞(McGarry)使用解释申报行为的计量经济模型时，运用各种技巧来控制测量失误的出现。⑥
关于德国社会救助的不申报率被认为是可观的，估计数范围从33％到79％不等。恩格尔斯(Engels)估计，单身和没有孩子的夫妇有最高的不领取率，达40％，而单亲家庭的不领取率只有18％；⑦根据瑞发恩(Riphahn)的估计，1993年德国的收入支持计划的领取率只有37％；⑧凯泽和弗里克针对1976年和1981年德国的收入支持计划的领取率作了研究，认为只有37％；⑨范·奥肖特(Van Orshot)估计的范围为36％-79％；⑩哈特曼(Hartmann)对1970年代到1980年代时间段的德国社会救助领取率作了研究，估计数为48％。(11)
从以上数据可以看出，各个作者的估计数不尽相同，且估计值差异较大。但是有一点是无疑的，即德国社会救助津贴的不领取率是比较高的。如果许多有资格的贫困个人或家庭不去申请社会救助津贴，那么致力于消除贫困的社会救助政策就不可能产生良好的反贫困效果。根据OECD的估算，设定1990年代中期德国贫困率为1.00的话，1980年代中期德国贫困率约1.20。2000年，德国贫困指数又超过了1.00，但低于1980年代中期德国贫困率。另外，从1980年代中期直到2001左右，工作年龄的贫困人口数量一直呈小幅上升态势。(12)若根据LIS(Luxembourg Income Study)估计，以社会平均收入水平的60％为贫困线的话，1994年和2000年德国的贫困率均为13％。可以看出，自1990年代中期以来德国贫困现象并没有得到有效缓解，甚至有上升趋势。德国反贫困政策实施效果不佳，一方面与收入分配因素和大量移民不断涌入德国等原因有关，另一方面，和津贴领取率不高也有很大关系。如果津贴领取率能得到较大提高，则可以显著减少贫困线以下收入人口。
四、社会救助政策对劳动力供给的影响
就业是贫困者摆脱贫困的根本途径。因此，社会救助政策对劳动力供给的影响是衡量其政策效果的重要标准之一。本部分从两个方面分析社会救助对劳动力供给的影响，一是分析社会救助津贴给付对受助者参加工作的激励效应；二是从社会救助中的激励就业计划的实施效果角度分析。
1.津贴给付对津贴领取者参加工作的经济激励效应
津贴领取者会对其面临的预算约束作出理性反映，因此津贴给付水平和劳动力供给之间是负相关的。从表3可以看出，单身个人的净替代率为APE水平的39.7％，占一个非技能单身工人平均净收入的46.7％。因此，单身个人有较强的经济动机去寻找工作。没有孩子的夫妇的净替代率相对较高，但净替代率不超过60％(APE水平的52.6％)，给付水平对参加工作的经济激励也较强。但是，有孩子的家庭净替代率都高，最高的是有两个1-4岁之间孩子的单亲家庭，其所得津贴接近一个非技能型工人平均收入(98.2％)。因此，理论分析而言，社会救助给付对有孩子的家庭尤其是有年幼孩子的单亲家庭参加工作的激励效应很低。
提高收入水平和生活水平是每一个人的愿望。那么，津贴领取者参加工作能在多大程度上提高其收入水平和改善其生活状况？在德国，如果津贴领取者参加工作，其收入的一部分可以免税而不影响津贴支付。社会救助津贴的收入免税额为标准支付的25％(129)和所挣收入的15％直至最大额143，即月度最大收入免税额为272。如果津贴领取者参加工作，那么他的第一个 272的净收入可以忽略不计，免税额一旦用完，那么每增加1欧元收入，他就会失去1欧元津贴，这等同于对他272以上收入征收了100％的隐含边际税。有年幼孩子的单亲家庭，虽然其收入免税额相对要高些，但是收入的隐含边际税率甚至更高，因为参加工作就必须花钱请人照顾孩子，从而其收入的边际有效税率超过了100％。加上有年幼孩子的单亲父母可以免除参与就业激励计划和长期脱离劳动力市场而在家照顾孩子，使得单亲父母在孩子长大后很难找到一个报酬较好的工作，这些原因导致德国单亲父母的就业率只有57％，而同期OECD国家单亲父母的平均就业率达到了62％。(13)
另外，津贴给付结构也会影响津贴领取者寻找工作行为，促使他们选择兼职工作或干脆失业享受救济。在德国，失业津贴给付(包括社会救助支付给有就业能力的失业者的津贴)中的收入免除促进了德国“微型工作”的发展。“微型工作”即“325工作”，每周工作时间不超过15小时。在德国，这种收入水平不用缴纳社会保险费和收入税。2000年，有大约1/3的夫妇家庭和20％单亲家庭把“微型工作”收入作为补充收入。参与“微型工作”保持了这些家庭中的父母同劳动力市场的联系，但同时也延长了津贴给付的时期，因为它减弱了这些津贴领取者寻找全日制工作的激励.这也是导致德国的失业率自1990年代以来保持高位运行的原因之一。1997年德国失业率达到了顶峰，为12.7％，以后有所下降，但2002年6月仍保持大约10.5％的失业率(参见表5)。
收入免除的政策本意是使受助者工作有报酬，激励他们参加工作，结果只是达到了部分效果。实践中，受助者把参加“微型工作”作为获取津贴补充收入的手段，而不是作为通向正规就业的前奏。因此，受助者收入不可能得到较大幅度提高，家庭收入在低水平徘徊，受助者从而在事实上陷入了贫困陷阱。
因此，津贴给付与刺激劳动力供给存在着矛盾。津贴给付的结果是，一方面给津贴领取者提供了体面的生活水平；另一方面导致他们没有动力去寻找工作，使之事实上陷入“贫困陷阱”，尤其当给付水平高而收入免算额低的时候更是如此。然而，实践证明，达到足够的社会保护和工作激励之间的平衡是困难的。
2.积极劳动力市场政策(ALMPs)的效果分析
1970至1997年德国社会救助领取者数量和失业率(参见表5)日益上升，这导致了社会救助和劳动力市场的积极融合。1996年联邦政府对1961年实施的社会救助法案进行改革，内容有拉大社会救助津贴和最低工资间的距离以及引入激励就业措施如雇员和雇主工资补贴等计划，目的主要是通过就业整合来消除社会救助的负激励效应和提高劳动力市场政策的效果。社会救助制度实施的积极劳动力市场政策统称为“就业取向援助”(Help towards work)计划，由德国地方政府的社会救助办公室(SAOs)负责管理和出资。目前，“就业取向援助”计划实施的积极劳动力市场政策有“非市场工作”提供(包括合同工作和“以工代赈”)、工资补助和培训等几种。津贴领取者有义务参与“工作取向援助”计划，否则将受到SAOs的处罚。对于那些无故拒绝参与激励计划的申请者，社会救助办公室将会对其社会救助津贴进行削减甚至停发，但与孩子有关的津贴、住房津贴则不会扣除，负责照顾孩子的父母一方可以可以免除参与该计划的义务。德国政府采取的这些ALMPs对德国劳动力市场产生积极效应如何，我们可以先看看学术界的有关研究(参见表4)。
还有许多关于德国若干ALMP[，s]项目之间效率比较的研究文献。例如：德西(Descy)等(21)对1999-2001年间德国ALMPS中FbW(持续的假期培训)和JCS(工作创造计划)在德国东部和西部地区的实施后效率进行了比较研究。他们认为，在德国西部，FbW对项目参与者就业有积极影响；JCS也有积极影响，但只是在短期。在同时期的德国西部，JCS和FbW的实施看起来却没有任何效率，但有微弱迹象表明SAS(结构调整计划)在中长期有积极影响。
在这些研究中，对德国ALMPS项目实施的效果评估有褒有贬，但认为ALMPs实施效果不佳的居多。研究结果可从德国自1970年代以来不断增长的津贴领取者数量和自1990年以来一直保持高位运行的失业率得到验证(参见表5)：由于大量移民的涌入，德国每年的人口都有些微的增加，但增加的比例远低于社会救助津贴领取率；德国本国计算的失业率要比OECD的大。OECD认为，在1990年代德国最高失业率是1996年的9.2％，之后三年开始小幅度下降，新千年里又开始上升。
2004年，德国颁布“哈茨Ⅳ法案”(2005年1月执行)，规定失业时间在6个月以上的有劳动能力的失业者将获得一次性总付清津贴即UBⅡ(Unemployment benefitsⅡ)，而且津贴与就业意向和行为挂钩。只有那些因为疾病、残疾或有照养责任的贫困者才能领取以家计调查为基础的社会救助津贴。改革目的是通过削减津贴收入替代率来促进长期失业者积极就业。(22)从近年的失业率数据看，改革产生了一定的效果，德国的失业率自2004年以来开始下降，由2004年的9.4％逐渐下降为2007年第一季度的7.2％。但由于时间较短，这些政策促进长期就业的效果还不能作出定论。
五、结论
德国在社会公共支出上表现得很慷慨，甚至能与斯堪的纳维亚国家相媲美。虽然由于其保障体制的影响，社会救助支出占公共支出的比例很低(2003年为4.2％)，但总的支出量并不少。而且社会救助支付结构全面，替代率也高，所以，社会救助支出给津贴领取者提供了一个体面的生活水平。同时，过高的津贴支付又导致一些领取者寻找工作的积极性很低，从而易陷入失业陷阱和贫困陷阱。1990年代以来，德国采取了一系列激励津贴领取者积极就业的政策。分析得出，这些政策促进就业的效果呈现阶段性特征(参见表5)，但对促进长期就业的效应则不清楚。
注释：
①G.Esping-Andersen,The Three Worlds of Welfare Capitalism.Princeton,New Jersey:University Press,1990; G.Esping Andersen,Social Foundations of Post-industrial Economies,Oxford:University Press,1996.
②W.Adema,"Social Assistance Policy Development and the Provision of a Decent Level Of Income in Selected OECD Countries",OECD Social Employment and Migration Working Papers,No.38,OECD Publishing,2006.
③W.Adema/D.Gray/S.Kahl,"Social Assistance in Germany" ,OECD Labor Market and Social Policy Occasional Papers,No.58,OECD Publishing,2003.
④V.Hernanz/F.Malherbet/M.Pellizzari,"Take-Up of Welfare Benefits in OECD Countries:A Review of the Evidence",OECD Social Employment and Migration Working Papers,No.17,OECD Publishing,2004.
⑤H.Kayser/J.R.Frick,"Take It or Leave It:(Non-) Take-Up Behavior of Social Assistance in Germany",DIW Discussion Paper No.210,Berlin:Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung (DIW),2000.
⑥K.McGarry,"Factors Determining Participation of the Elderly in Supplemental Security Income",Journal of Human Resources,31(2),1996,pp.331-358.
⑦参见W.Adema/D.Gray/S.Kahl,"Social Assistance in Germany".
⑧R.T.Riphahn,"Rational Poverty or Poor Rationality 'The Take-up of Social Assistance Benefits'",Review of Income and Wealth,Vol.47(3),2001 ,pp.379-398.
⑨同注②。
⑩参见注①。
(11)同上。
(12)OECD,Factbook:Economic,Environmental and Social Statistics,Paris,2007.
(13)OECD,Employment Outlook,Paris,2001.
(14)L.Bellmann/H.Lehmann,"Active labor market policies in Britain and Germany and long-term unemployment:an evaluation",report presented for the European Association of Labor Economists (EALE) in Lund (mimeo),1990.
(15)同上。
(16)L.Bellmann/H.Lehmann,"Active Labor Market Policy in Britain and Germany and Long-term Unemployment:An Evaluation",report presented for the 3 rd European Association of Labor Economists (EALE) Conference,1991.
(17)同注①。
(18)R.Hujer/U.Blien/M.Caliendo/C.Zeiss,"Macroeconometric Evaluaton of Active Labor Market Policies in Germany—A Dynamic Panel Approach Using Regional Bata",2002.http://muchmagic.wiwi.uni-frankfurtide/proffessoren/hujer/papers/macro-evaluation.pdf,2007-06-12.
(19)U.Jaenichen,"Wage subsides and individual unemployment:analyses on the basis of combined survey and process data using propensity score matching",http://doku.iab.de/mittab/2002/2002_3_MittAB_Jaenichen.pdf,2007-03-21.
(20)R.Hujer/M.Caliedo/D.Radi,"Estimating the Effect of Wage Subsides on the Labor Demand in West Germany Using the IAB Establishment Panel",in Statistisches Bundesamt,MIKAS-Mikroanalysen und amtliche Statistik ,Wiesbaden,2004,pp.249-283.
(21)P.Descy/M.Tessaring (eds.),"Impact of Education and Training.Third Report on Vocational Training Research in Europe:Background Report",Cedefop Reference series,54,Luxembourg,2004.
(22)L.Jacobi/J.Kluve,"Before and after the Hartz Reforms:the Performance of Active Labor Market Policy in Germany",IZA DP,No.2100,2006.