我国农村脆弱性贫困再解构及其治理，本文主要内容关键词为：贫困论文,农村论文,我国论文,脆弱性论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
纵观我国社会经济的发展，贫困与反贫困“斗争”的轨迹跌宕起伏。自1984年国家提出反贫困战略以来，扶贫干预措施及其活动越来越精细化，扶贫的力度也在加大。反贫困的主流模式到目前已经改变了数次：由最初的救济式扶贫、开发式扶贫转变成了现阶段的扶贫到户和以人为中心的扶贫。国家也从自上而下的介入式扶贫为主，变为了多元主体的参与式扶贫为主的模式。尤其是近几年来，国家将“三农”问题作为社会经济发展工作中的重中之重，将新农村建设摆在了“十一五”规划的首位，这无疑为解决广大农村、农民的贫困问题提供了最有力的支持。以基础设施建设为例，国家近年来对农村的“六小工程”投资每年在不断增长，同时带动了地方各级政府、农民和社会资金的投入，使农村中小型基础设施建设规模和增长速度都得到了前所未有的提升，取得了显著的经济效益和社会效益（见表1，下页）。
据统计数字显示，21世纪初的两三年较之20世纪90年代末农民在粮食生产以及收入上都实现了重大的转机。在农民收入方面，2004年农村居民人均纯收入为2936元，比2003年增加314元，增长12%，扣除价格因素的影响，实际增长6.8%，创1997年以来的最高增速；在粮食生产方面，2004年粮食总产量达到 46947万吨，据最新的国家统计局公报显示，2005年的粮食产量达48401万吨，增产3.1%。
表1 扶贫重点县①农村基础设施拥有率(%)
资料来源：国家统计局《2004年中国农村贫困状况监测公报》。
然而，对我国农村的贫困水平的统计数字却表明返贫问题日益浮出水面。根据国家统计局2004年的统计数字显示，2004年末全国农村绝对贫困人口为 2610万人，比2003年减少290万人，占农村人口的比重为2.8%，比2003年下降0.3个百分点。但据农村住户调查资料测算，农村贫困人口返贫率竟然高达30%左右[1]。虽然我国的经济发展取得了举世瞩目的成就，但农村的贫困问题依旧是当前不可回避的一个现实问题，即使是江苏、浙江等这样比较发达的东部地区的农村，也存在着不少贫困农民。而且，贫困的差距日益扩大、复杂程度也在增加。
一、贫困的解释逻辑与现状：多范式的话语系统
关于贫困的最基本的类型学就是区别了绝对贫困与相对贫困，这两个贫困指标是按照生活水平（主要是收入水平）而确定的贫困，又被称为经济贫困。全国农村贫困标准、人口规模和人口比重的变化数据显示，2000～2004年间，我国绝对贫困的人口规模在逐年缩减，2000年为3209万人（贫困标准为625元）；2002年为2820万人（贫困标准为627元）；2004年为2610万人（贫困标准为668元）[2]。我国农村的绝对贫困问题确实得到了根本的扭转，所取得的成绩也是显而易见的。
事实上，依生活水平来衡量贫困的现象由来已久，只不过在不同的历史时期和不同的社会中其表现有所不同，不同的国家和地区也因此发展出不同的应对之策。随着社会生产力的发展以及社会经济制度的不同，人们对贫困内涵的认识在不断变化，对贫困的成因和性质的认识也在不断变化。经济贫困的概念在应用研究中被证明是有用的。但是，学术界和政策制定者也逐渐认识到它具有较大的局限性。首先，它无法对贫困和不平等中所有相关的问题作出令人满意的分析；其次，经济贫困的概念不能反映发达国家的现实。西方发达国家，如美国、英国等，虽然通过广泛的收入再分配计划和社会保障有效地减少了绝对贫困，但却未能解决部分人群产生的强烈的社会排斥感。至于我国，贫困已经从绝对贫困为主变化为相对贫困为主，现实中正在扩大的贫富差距就是最有力的佐证。农村农民家庭人均收入由1978年的133.6元上升到2003年的2622.2元，再到2004年的2936元，尤其是20世纪90年代后期以来，这种增长势头相当稳定；农村居民家庭的恩格尔系数也由1978年的67.7%下降到2003年的45.6%。然而，仔细考察可以发现，农村收入水平的提高是在农村收入分配差距不断扩大的情况下发生的。虽然在20世纪90年代中期，我国农村各地区之间的收入差异程度曾出现过减弱的趋势，但从20世纪90年末出现了上升迹象[3]。世界银行发展研究组的研究证明，这种变化并不是连续地发生，而是集中在某些时段和省份，我国农村地区的相对不平等状况比城市地区更为严重[4]。贫富差距迅速扩大，社会不平等日益加深，不仅凸显出仍然存在的贫困问题，而且更容易诱发贫困者的不满，从而使得进一步缓解贫困问题变得更为迫切。
从贫困的性质上而言，不同性质的贫困类型有着本质的区别。据民政部救灾救济司(2003)所提供的资料，目前，农村社会救济的对象一般分为三类：第一类是“五保户”，指无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人或抚养人的老年人、残疾人、未成年人（通常被称为三无对象）；第二类是特困户，包括因大病、重残等丧失劳动能力，造成生活常年困难的对象；第三类是其他救济对象，包括因各种特殊原因需要救济的困难人员。截至2002年底，全国农村社会救济对象共计 2288.6万人，这些人口一般均属于农村中的极端贫困人口。另外，在国家统计局所统计的2900万极端贫困人口中，也有部分属于丧失劳动能力者。这些人均应纳入到扶贫的对象当中去。而他们的贫困性质，与具有劳动能力和只是限于发展所需要的资本、资源以及机会的贫困人口是有区别的。
我国农村的反贫困政策一直以来强调物质投入对消除贫困的作用，而对与贫困人口相关的其他重要因素都未能给予应有的关注。很显然，贫困是“复杂的问题复合体”，它是由多种因素在特定时空条件下的互动造成的。影响绝对贫困和相对贫困的因素一方面在时间序列中是非线性、处于不断地变化之中的，另一方面，其中的大部分因素又是贫困主体自身所无法控制的。因此，对贫困分析的焦点就从经济收入转向个人的资产或禀赋，对贫困的理解也从收入贫困转向了能力贫困、脆弱性以及社会排斥等方面。进一步地讲，贫困的内涵和外延都在这样的理念下得到了拓展，贫困不仅仅是生活水平的表征，同时它也包含着创造收入的能力和机会的贫困，以及面临风险和不确定性事件而承受的脆弱性贫困。传统的贫困概念并没有抓住关于经济收入的风险和变化的因素，而这一点正恰恰内含于脆弱性的概念框架当中。
在贫困问题上引入风险和脆弱性可以追溯到阿马蒂亚·森对饥荒问题的分析。他的研究表明，与普遍的感觉相反，饥荒，甚至是最严重的饥荒，很少对社会所有的阶层造成同样的苦难。某些群体毫无疑问比其他群体更容易遭受贫困。也就是说，某些人比其他人更为脆弱。这样，为了理解饥荒，并设计出有效的应对政策，重要的是理解哪些人是更脆弱的群体，以及他们为什么脆弱。关于农村贫困问题，不能以单向思维的方式来看待。农村贫困是一个动态发展的过程，其变数受各种因素的制约，贫困人口经过自己各种努力从贫困走向温饱，也可能一遇灾害又从温饱返回贫困。据2003年的统计数据，我国农村有近 3000万人口没有解决温饱问题，6000万人口徘徊在温饱线上。这6000万人口生活和生产状况都还相当脆弱，极不稳定，灾害之年他们重新返回贫困状态的可能性最大。
当然，脆弱性本身也是一个非常复杂的问题，涉及到贫困人口时经常是指在面临不断变化的环境时，个人、家庭和社群生活的无保障性和敏感性，而其中也包含了他们在不利的变化情况下，对他们面对的风险所持的应对力和活力。关于脆弱性与贫困，伦敦大学生命周期研究小组的Moran、Caroline等几位教授就认为，脆弱性与“贫困”的不同之处在于“贫困”常常是静态的，而脆弱性则是动态的。脆弱性框架关注的研究重点是穷人抵抗风险和损害的资产能力。世界银行在20世纪90年代的研究中发现，80%以上的穷人并不是“总是穷”，而是“有时穷”，原因是他们面临各种自然灾害袭击时难以抵挡，从而陷入贫困或返回贫困的境地。我国现有592个国家级贫困县，其中 70%处于生态脆弱区，自然灾害的频繁发生给农业经济的发展造成极大的危害，也是这些地区农村贫困的重要根源。
然而，到目前为止，学术界关于脆弱性的定义仍然存在很大争议。但无论是自然区域还是某一社会群体，无论是某一自然要素还是单个的生物体，脆弱性都包含有三层含义：第一，它表明该系统、群体或个体存在内在的不稳定性；第二，该系统、群体或个体对外界的干扰和变化（自然的或人为的）比较敏感；第三，在外来干扰和外部环境变化的胁迫下，该系统、群体或个体易遭受某种程度的损失或损害，而且是难以复原的。
二、我国脆弱性贫困的根源及态势：结构与文化的综合
我国农村脆弱性贫困，有其深刻的结构、经济和文化的根源。
（一）经济增长并没有带来预期的减贫绩效
在我国经济绩效大大提升的同时，扶贫工作并不是很理想，返贫现象客观地存在着。那么，究竟是什么原因造成了这种局面呢？安德森(Anderson)在1964年发表的《利益均沾：经济增长和美国家庭贫困的程度》一文中提出，经济增长能有效地抑制贫困，经济增长有助于减低贫困的发生。在后续的研究中，人们根据安德森的理论，归纳了经济影响贫困率高低的主要理由是：经济繁荣，劳动力市场紧俏，此时雇主很少有余地去选择他们雇佣的人，穷人尤其是有工作能力的穷人就容易找到工作，而工作的穷人也会获得向上流动的机会，进而摆脱贫困。人们称这种现象为“利益均沾经济”，并且视这些穷人为成功的政府财政政策的得益者。
遗憾的是，这一论点并没有在经验层面被证实。事实上，在美国20世纪80年代的经济繁荣时期，“利益均沾”的经济现象并没有发生，贫困率并没有就此降低。威廉姆(William,1994)指出，这种事实说明，并非每个人皆能在利益均沾的过程中获益。具体而言，当经济领域发生了从传统的制造业向服务业、信息业的结构变迁后，穷人不是缺乏工作，而是缺乏技能去承担高收入的工作。大量“微卑工作”涌出，壮大了穷人的队伍；又有相对“高精尖的工作”创造了“高收入”工作的富裕阶层。经济增长并没有改变贫困，经济成长与贫困率之间的关系并非线性的。
我国经济发展的另一个事实是，地区经济的发展有助于该地农村贫困的减缓，有助于农民生活水平的提高。但这种作用是在某种前提条件下发生的，地区经济增长本身并不是脱贫的唯一决定因素，只有经济增长达到一定高的速度，穷人才能从中收益。而且，更进一步地，这种作用还要受到其他相关因素的影响，比如说M.Elvin的“高水平均衡陷阱”指出，我国经济虽然在量上仍有重大增长，但缺乏质上的变化，出现此种情况的原因，在于随着人口高度增长而形成了一种“高水平均衡陷阱”。在这种“人口—经济”结构中，人口压力通过两条途径导致了我国经济的停滞：一是它吞食了小农维持家庭生计以外的剩余，使小农无法积累资本；另一方面，传统方式的农业投入达到了再增加便会导致边际报酬递减的极限，把传统农业提高到了一个无法通过自身的力量来改变的水平。总之，这种经济结构对新式投资和工业发展起了抑制作用。
（二）国际结构的“脆弱边缘”
许多人认为，贫困国家贫困的根源在于富裕国家的富有，贫困是国际力量、资本主义以及各族主义合谋造成的。同时，大部分人相信国家的贫富差距主要由于资源短缺。
因此，按照这样的逻辑，如果可以以某种方式将收入从富裕国家转移到贫困国家，那么，贫困问题将得到解决。可是现实表明，随着全球化的深入，尽管对外援助数量巨大，并且举办了许多捐助工程，但极度的贫困仍然没有消失。可见，基于资源及资源流动的观点对于解决贫困问题是无能为力的。
因此，在国际层面上来理解贫国或是思考贫困问题如何解决的时候，可以从“中心—边缘”结构模式的视角中找到一些答案。张康之在论述宏观背景时曾指出，当今世界是一个以西方为中心的世界，从全球的范围来看，无论是政治、经济、文化都属于一种单一的“中心—边缘”结构模式。在这种“中心—边缘”模式中，发展总是通过某一边缘部分的牺牲去为自己开辟道路的，发展的步伐越大，就会把更大面积的边缘存在推向危机，因此说，这种模式当中的边缘主体异常的脆弱。而贫穷和富裕恰恰处于“中心—边缘”模式的两端。
穷人的贫困与富人的富裕正好恰恰是这种“中心—边缘”模式的客观表征，经济上被边缘化的人，通常在政治、社会、文化等方面也被边缘化。反过来，这些方面的边缘化又会强化他们在经济上的边缘化。如果不打破这种“中心—边缘”模式，就无法摆脱贫困的困扰，反而这种困境会被进一步地形式化，久而久之就会变成某种形式的合理性。
因此，只有突破这种模式，才能改变现实，做到这种形式合理性的衰亡，实现一种实质合理性的勃兴，即摆脱和消除贫困。
（三）城乡二元经济结构中的“边缘震荡”
制定政策本身、政策的失误和不恰当的政策导向，都将引起不平等而导致贫困。文森特(Vincent)在对20世纪英国贫困史的讨论中指出，贫困和政策的相互作用决定了穷人在社会分层结构中的地位。穷人是由那些反映贫困的经济政策创造和再创造的[5]。
在我国，造成当前农村贫困现实的根源之一也离不开我国城乡隔绝政策下所实行的掠夺农民的价格“剪刀差”政策。中国农科院农业经济研究所的研究表明，1952～1989年，国家工农业产品价格剪刀差从农业中提取了9716.75亿元，加上农业税1215.86亿元，共达10932.61亿元，农业资金净流出量达7140.56亿元。目前，城镇人口（流动人口除外）享有防范贫困的三道防线：第一道防线是下岗人员生活费；第二道防线是失业保险；第三道防线是最低生活保障制度。而农村经济贫困群体，包括进城务工的农民工，则没有这些防线的保护，完全暴露在制度保障之外。
长期“城市偏向”的非均衡发展政策致使城乡差异日益扩大，使农村在城乡结构中越来越边缘化。这种边缘震荡的情形在社会系统当中又作为某种社会机制进一步地影响了社会结构的建构，反过来，新的社会结构又会加重这种边缘震荡的程度。
诚然，经济发展的过程是一个经济和社会结构不断转换的过程。在经济发展之初，二元经济结构的存在是普遍现象，也是发展中国家在实现工业化过程中的必然现象。但随着工业化、城市化的深入推进，二元经济结构将逐渐向一体化转变，实现城乡的一体化。这种转变非常关键，在某种程度上决定了农业、农村发展和农民增收的步伐。转变过慢，或是转变不成功的话，将会产生很大的负面影响，造成农业边缘化的加剧，贫困水平的加深。一方面，新农村的建设离不开城市，必须在与城市的频繁互动中实现它的建设目标；另一方面，在建设新农村的过程中，城市的角色也不是消极被动的，而是利用城市支持农村的机会积极地进行城市优化，最终形成霍化德等人“田园城市理论”所倡导的田园城市，即为了健康生活和产业升级而设计的城市，主张城市与农村有规划地协调发展，认为城市要通过农村空间与经济社会结构的改善而得到自身的优化。
（四）农民增收的政策空间不容乐观
随着农村进行的一系列经济体制改革，加上国家实现农民增收的政策导向，在过去的几年里农民确实得到了不小的实惠，使得一部分贫困群体脱离了贫困的困扰。如2004年的“两免三补”政策带给农民的实际利益为450亿元，加上2004年粮食价格的明显攀升，出现了非常难得的增产增收的局面。但是，这种良好的势头究竟能不能持续地进行下去，有没有可以保证的长效机制？陈锡文(2006)所提供的统计数字显示，农民切实可以增收的政策之门正在关闭之中，空间日益狭小，形势不容乐观[6]。
资料显示，2005年税收减免的幅度有所下降，农民从减税中得到的收益是228亿元，加上各种补贴，农民实际得到的收益应为251.4亿元。假使税收按照这样的幅度递减，2006年农民可以直接从原有政策中所得到的收益将是50亿～60亿元左右，这对农民来讲，政策的力度正处在下降之中。前面提到，2004年农民的人均收入增长为314元，是增幅最高的一年。但专家分析，这314元当中，有55%来源于2004年粮食价格的上涨。李昌平(2006)也指出，根据粮食生产周期预计，未来2～3年粮食继续增产，必然会带来市场价格的波动，引起粮食价格下降，这种情形将会直接制约农民收入的增加，局部地区还会出现粮食过剩和卖粮难的问题[7]。如果粮食、棉花、油料价格下降10%，农民收入将减少2000亿元以上。
另外，从农民生产生活成本的角度考虑，尽管政府利用各种手段限制农业生产资料价格上涨。但从目前的农村市场来看，化肥、农膜和种子等农业生产资料价格还是在不断地上涨。2004年较2003年农业生产资料价格综合指数上升了9%；从消费品价格来看，2004年以来农村消费品价格上涨幅度一直要高于城镇1%～1.5%。2005年由于柴油价格的上涨，农民为此要多支出近600亿元，平均每个农民支出增加额为28元，每亩地增加生产资料成本30～40元。据计算，农民消费资料价格每上涨一个百分点，每位农民要多支出16元。从这个角度来看，农民增收空间的减少会给贫困问题的解决带来更大的难度。
（五）自然灾害、突发性事件发生的周期变短、危害加大
在我国，农民贫困的最主要原因之一就是源于面临自然灾害时的脆弱，而我国在历史上就是农业自然灾害多发的国家。在各类灾害中尤其是以洪涝、干旱的分布面最广、危害最大。据统计，我国旱灾占57%，水灾占30%，风雹灾占8%，霜冻灾占5%。仅1998年长江和东北地区遭受的特大洪涝灾害，经济损失就超过2600亿元以上。2004年全国各种自然灾害造成的直接经济损失也达1602.3亿元，这给农业生产带来了巨大的损失。
研究证明，我国的自然灾害发生的频率越来越高，周期越来越明显，范围越来越大（王国敏，2005）。据有关部门统计，各种自然灾害平均发生频率数呈增长趋势，20世纪50年代是19.56次，60年代为 26.2次，80年代高达28.18次，并且存在着明显的“灾害周期”。同时，自然灾害发生的范围越来越大。据统计，1950～2000年，全国平均每年农田水灾面积为 932.6万公顷，其中前26年（1950～1975年）和后25年（1976～2000年）的年均值分别为696.2万公顷和 1178.4万公顷，后者约为前者的1.7倍。20世纪80～ 90年代，年均成灾率达50.6%，最高年份高达66.9%，年均成灾率比一般发达国家高出10～20个百分点。另外，农业自然灾害具有群发性和伴发性特点。这是由于我国复杂多样的自然生态条件和农业自然生态环境的脆弱性所致。
而与此同时，我国承灾、防灾、抗灾、救灾能力不断减弱与灾害发生率、成灾率不断上升形成强烈的反差。以农业水利设施为例，我国现有水库8.5万余座，而病险水库占1/3，政府对水利设施的投入呈下降趋势，1980年以前全国水利投资一直占全国基建投资的7%左右，最高时达到15%，1981年以后逐年下降到1.9%，到1988年才回升到2.6%，而20世纪90年代以后稳定在1%～2%。这导致我国农业抵御自然灾害的能力下降，由此而影响了农业生产的发展和农民收入的增加，这也是造成一部分农村贫困的主要原因之一。
另一方面，无论在国际层面还是在国内层面，近年来，频繁发生的突发性事件也越来越多，对广大人民的危机防范意识和能力都提出了严峻的考验。可以看到，民众是最直接的受灾体，尤其是生活水平低下的广大农民在突发性事件中所承受的损失是相当惨重的。可以讲，某一特定的危机事件最终究竟能在多大程度上对公众的生命和财产安全构成威胁，除了危机事件本身（灾害体、灾害源）的潜在危险和政府的应对能力高低之外，另外一个重要影响因素就是受灾体自身抵御灾变的意识和能力，而后者直接反映在受灾体的脆弱性上。对于农民来讲，在危机事件本身的危害性和政府应对能力一定的条件下，危机的实际损失将主要取决于农民的脆弱性状况，危机的损失与农民的脆弱性程度呈现正相关关系，也即农民的脆弱性程度越低，危机损失就越小，反之就越大。我们要想把危机事件的风险损失降到最低，除了要重视政府能力与政府意识的建设外，必须尽可能及早而有效地解决农民的脆弱性问题。
（六）贫困文化的刚性逐渐突显
农村脆弱性贫困群体与以现代化为标志的文化生活相去甚远，思想文化上的弱势已经成为农村脆弱群体的最大缺陷，成为他们摆脱贫困的最大的障碍。同时，也是他们与其他群体相比而具有的典型特征。在贫困的经济生活和落后的教育水平下，农村贫困群体的文化生活必然是贫瘠的。
贫困是一种复杂的生涯状态的建构。在贫困建构中体现了多重权力、利益和文化关系的相互介入、对话、斗争和适应。其中有全球性的发展工业话语及其系统的进入，有特定地区或国家的行动者为政治、经济利益而做出的回应和相应的对属地内某些居民的状态定义、分类、确认和解释，也有特定的地方性和特定个人为了生存而作的选择和接受。
作为一种社会文化的亚文化，贫困文化是拥有自己的结构与理性的。它表达着在既定的历史和社会的脉络中，穷人所共享的有别于主流文化的一种生活方式。也表达着在阶层化、高度个人化的社会里，穷人对其边缘地位的适应或反应。贫困亚文化的存在，一方面是穷人在社会强加的价值规范下无法获得成功，而采取的种种应对挫折和失望的不得已选择。另一方面，也有相当一部分的穷人，他们完全心甘情愿地生活于自己的文化圈之中。
布尔迪厄(P.Bourdieu)在《世界的贫困》一书中认为，穷人的窘迫往往源于他们没有选择；而没有选择的主要原因之一是穷人在市场竞争中缺乏必要的文化资本。作为制度化形式的文化资本，明显具有代际传递特征。那么对于穷人来说，原本就贫缺文化教育，其孩子的受教育程度亦将是低下的。教育程度相对低迷的历史，使他们积淀或内化了的适应主流社会的才能也相当贫瘠，或其内化的禀性迥异于社会主流文化，因而他们的生存心态、他们所能建构或鉴赏的文化财产都绝非是主流社会能够认同和接受的[8]。于是可以说，穷人在文化资本上是匮乏而不入主流的，他们贫困因为他们自己别无选择。
可见，正如我国学者周怡(2002)所讲的，当结构因素（经济的、政治的、自然的、社会的）造就出既定的贫困之后，需要倚重文化解释，尤其对较长时期的贫困现象就更应如此。理由是，每一种由结构使然的社会现象，包括贫困现象，都必然打上文化的烙印。反过来说，以文化支配力去度量贫困的结构逻辑，同样不失为一种研究和解释贫困的恰当的研究方法。
三、脆弱性贫困的治理与政策取向
脆弱性贫困呈现的是贫困或贫困边缘农民生命财产遭受到威胁及他们应对这些威胁的能力的界面。威胁可能来自于社会，也可能来自于自然过程，或是二者的综合作用，因此，脆弱性贫困综合了许多环境问题。每个人都对环境威胁非常脆弱，在某种程度上，这个问题影响到富人和穷人、城市和农村、北方和南方，而且可能影响我们国家的整个可持续发展进程。减少脆弱性贫困需要在灾害出现和对农民造成影响的因果链中把握干预时机。适当地干涉、恢复与缓解措施可以将脆弱性降低到较低的水平。
可以简单地用一个图来表示基于灾害与危机事件发生时，对脆弱性农民贫困群体进行治理的全过程 （如图一）。
图一 脆弱性贫困干预过程②
在图中，左边两个象限代表贫困治理的沟通过程，包括了对贫困农民脆弱性水平的评估与确认，以及相关信息的发布与沟通，其中，第二象限中的重点主体应当是政府；而第三象限中的认知主体是相当广泛的，包括了政府、贫困农民自身及其受其影响的家庭成员、亲戚等，因为恢复阶段的农民脆弱性具有相当的潜在性、长期性以及连带波及的特性。右边的两个象限则代表了贫困治理过程中的行为构成，包括了具体的自然灾害以及突发性的危机事件等物理影响，以及灾害与危机过后农民在精神方面的复原和生活热性的恢复。整体来讲，图中上半部分为脆弱性贫困的初始阶段，以生理上的影响为主；下半部分反映了事件发生后的治理与恢复阶段，以农民精神的影响为主。其中，利益相关者在此处的重要性非常突出，一方面，因为在脆弱性贫困发生前后不可预见的影响，就需要对每一利益相关群体进行系统分析，进而做出相对准确的判断，降低脆弱性和贫困水平；另一方面，脆弱性贫困农民的利益相关者概念涵盖了贫困治理过程中的诸多参与者，这些主体的确认与信息的获取对于反贫困战略的制定以及社会资源的调动都至关重要。脆弱性贫困干预示意图有助于从总体战略高度来进行贫困的治理。治理者应该考虑如何有效的减少不利事件的发生、如何降低脆弱农民的贫困发生率、如何做好防范与事件发生后的具体应对工作。对此，提出以下几方面的对策建议：
（一）积极研究设计测度脆弱性贫困的指标体系
对潜在威胁的危害性进行脆弱性评定与测度，是基于历史上的灾害、社会及个体脆弱性基础之上的，其意义在于，通过这种考量可以将早期预警信息转化为具体的预防性行动，同时在早期预警和紧急事故准备方面它也是一种必不可少的要素。脆弱性贫困评价的对象，可以是人，也可以是为人类提供商品与服务的环境。通过脆弱性评价，可以确定脆弱性贫困人群的位置、脆弱性程度、脆弱性对于人群福利以及环境提供商品和服务能力的威胁并提出应采取的措施等。但也应注意到，由于危险程度和农民的脆弱性会随着时间的推移而不断地变化，而且目前缺乏对各地区各种类型农户所面临各种风险和相应风险的特征及来源的深入认识，更缺乏对农户风险偏好以及风险处理行为的深入理解，从而也很难深入认识到农户的风险认知及行为对有关政策效果的影响，因此，测度脆弱性的有效性在很大程度上要取决于测度指标的选取。在此，笔者从经济系统、社会系统和生态系统三个维度构建了一个综合测度指标体系③（见表2）。
需要进一步指出的是，脆弱性评估有利于预防、缓解、减轻和恢复行动的决策与开展，但是在脆弱性评估与制定最佳应对措施之间有一个时间滞后的问题，比如环境退化增长迅速与社会反应缓慢之间的差距越来越明显。因此应该优先对脆弱性进行快速的评估与测定，据此制定出初步的保护方案（如早期预警系统），同时也需要将长期补救措施付诸实施。恢复行动及其降低潜在脆弱性的努力将成为可持续发展的重要组成部分。
（二）构建快捷有效的共同治理网络
为了具体做好对脆弱性贫困问题的治理，有必要构建开放的、有机合理的、协同运作的贫困治理网络 （见图二，下页）。
表2 脆弱性贫困测度指标体系
通过这个网络系统，将尽可能地吸纳各种社会资源参与贫困的治理过程，扩大贫困治理体系的组织和资源吸纳能力，实现系统的有序化、规范化和可操作化。特别是在现阶段，由于自然灾害以及危机事件的频繁发生，更应当完善具有权威性、强制性的反贫困系统，使之成为强有力地阻挡贫困发生的“防火墙”。
在这方面起步较早的国家有日本，日本早在1961年就制定了《灾害对策基本法》，把“预防—应急—恢复重建”的防灾政策有机地联系起来，综合地进行防灾政策的制定和编制及实施，形成以中央和地方政府为主体，民间和家庭参与，积极争取国际援助的防灾体系，并将单一灾种的防灾管理体系转向多灾种的“综合防灾管理体制”。通过这样的体制建设和加大公共投资，自1959年以后的35年中，日本的灾害死亡人数没有超过230人[9]。
图二 贫困治理网络
一个完整的贫困治理流程包括事前的预测与评估、事中的治理以及事后的恢复与缓解等阶段。作为政府来讲，在这个过程中涉及到政府的贫困决策机制、贫困沟通机制、内部信息传递机制、各职能部门的联动机制等，而整个贫困治理的核心就在于建立功能完善、反应迅速的贫困治理体系。而当下我国政府不同职能部门之间缺乏应急联动及组织的反应时效与能力。目前各个职能部门彼此封闭，各自设立单独的指挥中心，相互之间相应的职权授予没有做详细的法制化规定，整体上没有形成有章可循的整体制度框架。政府官员与广大农民缺乏风险意识，整体上的应对能力和自我恢复能力差。因此，从这个角度来讲，无论是政府还是民众，都有很长的路要走。
（三）提高脆弱性农民群体的应对能力
提高脆弱性贫困群体对重大灾害的应对能力可以在很大程度上降低由突发事件或自然灾害造成的破坏。1999年美国灾害的报道比印度和孟加拉国分别多2倍和3倍，但印度和孟加拉国的死亡人数比美国分别多14倍和34倍，这些统计背后的关键因素就是美国市民拥有高应对能力的优势。
贫困群体的应对能力是自然和社会特点以及在某一区域可获得的减轻脆弱性影响的资源的综合，包括资产、技术、教育、信息、技巧、获得资源和管理能力等因素。
从资产的角度来讲，人们可以利用各种有形和无形的资产来应对脆弱性，资产能够帮助减小危害发生的可能性与数量。在需要的时候，人们可以动用一切资产来寻求帮助，这些资产将成为预防灾害与贫困的关键要素。资产包括经济资产、社会与政治资产、生态资产、基础设施资产和个人资产等。从资金的角度来讲，多渠道筹集资金，是扶贫工作本身可持续的重要前提。扶贫开发是中央、地方各级政府和全社会乃至全球的共同责任和任务，从资金与资金安全的角度来讲，全方位的农业金融扶持政策是必不可少的，这其中重点制定与实施的政策包括农村保险政策、农村信贷政策等。而且，在此过程中，要充分发挥中央、地方两个积极性，增加各级政府扶贫资金投入，调整资金使用结构，加强资金管理，提高资金使用效益。要推行机制创新，从政策上、政府服务上，为市场资金进入扶贫领域创造条件，促使政府社会目标与企业经济目标的结合，实现社会效益与经济效益的有效统一。另外，在制定反贫困战略时，应当充分考虑那些易受影响人群的现有资产状况以及他们的资产需求，在事件和灾难发生时，要及时地通过救援、救济和恢复等手段来弥补脆弱性群体在突发事件或灾难中的财产损失，这样做也可以减少突发事件或灾难的影响。但需要注意的是，在许多情况下，过去看来已经具备足够的应对能力，到现在可能已经跟不上环境变化的速度了。当传统的选择方式减少或消失时，或出现了新的威胁，但没有应对机制、缺乏应对资源、不能获得应对的技术和技巧时，就会出现这种情况。而且，建立并完善对贫困群体心理、经济与法律等社会救助体系也是提高他们应对能力所不可或缺的。
（四）实施良好的生态建设与保护政策
良好的生态政策保护生态环境不受破坏是降低脆弱性的有效途径。从长远的角度来看，任何可持续使用资源、减少污水排放与污染和恢复当地与全球人地系统平衡的努力都可以降低人类脆弱性，在环境计划当中，每一个目标都应该考虑评价和降低脆弱性问题。我们要充分认识到自然灾害的发生与人类自身破坏生态环境的因果关系，要从可持续发展的高度认识生态建设的重要性。一方面，国家要加大生态建设的投入，即加大对天然林保护、退耕还林还草以及防沙治沙的投入力度，从宏观上、根源上遏制住生态环境恶化的趋势，并使其不断改善，从而实现减少灾害，可持续发展的目的。另一方面，从扶贫开发的角度看，必须立足于生态扶贫，应利用扶贫资金积极进行生态扶贫，推行小流域生态治理与恢复项目[10]。重点支持特色农业、节水农业、生态农业，以及有利于生态保护和恢复的圈养畜牧业和庭院经济等。另外，要研究有步骤、分阶段实施生态扶贫移民开发的可行性。结合小城镇建设的推进，采取集中投资、成片开发的方式，把生态恶化、自然条件恶劣不宜人类生存的地区同时又是退耕禁牧区的贫困人口进行搬迁。与此同时，我们还可以利用许多自然系统有效地应对特殊的环境灾害，它们对环境灾害具有固有的吸收能力。比如，植被可以固定河岸，减缓流速并防止侵蚀。海滩可以吸收波浪的能量，保护海岸线。这些自然防御系统遭到破坏也会导致环境灾害不断增加。它们的恢复是解决问题的最好办法，因为这样做比人工防御设施成本低而且效用持久，有时人工防御设施只是简单地把灾害推移到了其它地区。许多洪水控制工程加剧了河流系统其它部位的问题，这种做法现在遭到了系统性地推翻。
四、结语
我国农村的快速发展在提高生产力的同时，也加速了深植于传统计划经济体制下的农户风险处理机制的瓦解。农户不得不直接面对着各种各样的风险冲击，尽管他们自身采取了种种策略，但脆弱的贫困农户仍可能经历没有预期到的收入减少或福利损失，进而导致因支付能力不足形成的生计无保障、或健康无保障、或受教育无保障等困境。如何更好地帮助这些脆弱性群体应对这样的困境常常成为政府的一项重大决策。比如，国务院实施的“再造西部秀美山川”，退耕还林、退耕还草的浩大生态工程，不仅是生态环境恢复观念的突破，也是防灾、减灾向降低系统脆弱性发展的一个标志。
无论怎样，贫困都是个世界性的难题，它既是一个经济问题，又是一个社会问题，它涉及到资源、要素的合理利用和生态保障以及社会稳定的重大问题。反贫困战略采用得是否得当、成功与否直接关系到我国新农村建设的成败，关系到和谐社会的建设以及可持续发展的重大问题。脆弱性贫困的研究使我们看到，扶贫战略与政策不能仅仅以低于贫困线为标准作为衡量贫困的唯一尺度，更为准确而合理的标准应当是脆弱性这个指标，它综合了潜在的贫困、现实的贫困、长期的贫困以及短期的贫困于一体，从而拓展了反贫、扶贫的视野，在更深的层次上挖掘了贫困的内涵，找到了防范和消除贫困的新的突破口。即便如此，贫困问题仍然是一个系统的、复杂的课题，许多领域还依然有待于研究与探索。
注释：
①全国共有592个国家扶贫开发工作重点县（以下简称扶贫重点县）。
②根据罗伯特·希斯(2001)的危机管理范围示意图修改而成。
③在此指标体系中综合了潜在的脆弱性与现实脆弱性因子、长期脆弱性与短期脆弱性因子。
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