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中图分类号：D993.9文献标识码：A 文章编号：0438－0460（2008）04－0106－08
核保障制度作为国际核能秩序的重要组成部分，是控制核能用于军事目的的法律制度。国际原子能机构（International Atomic Energy Agency，以下简称为“IAEA”）作为国家之间在核能领域开展多边合作的有效形式，既是核保障的制度探索产物，又为核保障制度的产生、发展和实施提供了可资依附的常设机构。从某种意义上说，IAEA的产生与发展就是核保障制度的产生与发展。基于这种认识，本文旨在通过考察IAEA核保障制度的源流及其实施机制，认识和把握国际核能秩序变化的特点和规律，提供中国参与国际核能秩序建议的一些启示。
一、IAEA的诞生与核保障制度的源流
（一）核保障的制度探索与IAEA的诞生
核保障制度是伴随着IAEA的诞生而形成的。但国际社会对核保障的制度探索，早在IAEA诞生之前就已经开始了，从最初的酝酿到诞生，其中特别值得纪念的事件主要有：
1.1945年第一颗原子弹爆炸三个月后，美国总统、英国首相和加拿大总理一道发布了“原子能共同宣言”，建议联合国设立原子能委员会（Atomic Energy Commission,NAEC），研究如何限制核能只用于和平目的，如何从各国武器库中消灭核武器，如何建立保障措施以确保所有国家遵守它们基于这些目的承担的义务。[1]
2.1946年1月24日联合国大会通过了第一届会议的第一号决议，决定设立联合国原子能委员会，“处理由原子能之发现所引起的问题”，[2] “确保其仅为和平目的而使用”，“摒除国防军备中的原子武器……”[3] 之后，美国总统杜鲁门即提出了“巴鲁克计划”，主张对核活动实行国际共管，置于拟建立的“国际原子能开发署”（International Atomic Development Authority,IADA）监管之下，从而结束核武器的开发和生产，并销毁一切核武器。该计划由于前苏联的反对而最终流产。
3.1953年12月，美国总统艾森豪威尔发表“原子能用于和平（Atoms for Peace）”的演讲，提出一切有兴趣的国家均可共享核技术，但前提是接受保障监督，不得将裂变材料用于军事用途。该计划建议政府将铀或其他裂变材料交由一家承担类似“银行”职能的机构控制，并且将这家机构叫作“国际原子能机构（International Atomic Energy Agency）”。这一设想获得了国际社会的认同。
4.1954年，谈判首先在拥有核武器的美国、英国、法国，主要的铀资源国比利时、南非、加拿大，以及正与美国谈判采购铀的葡萄牙和奥地利八国之间进行。最后形成的IAEA规约草案被提交给前苏联① 和其他联合国成员国，要求所有联合国及其专门机构的成员国提出建议。②
5.1956年10月26日，“IAEA缔约大会”在联合国总部举行，经工作级别会议修订后的规约草案于当天获得一致通过。按照规定，规约于1957年7月29日生效，IAEA也在当天正式成立。
可见，IAEA是国际社会在进行核保障的制度探索中逐步酝酿产生的，它的成立无疑是核保障制度发展过程中最重要的事件。
（二）IAEA核保障制度的形成与发展
根据规约规定，IAEA主要有两方面的职能：一是促进原子能的和平利用，二是对原子能使用进行控制。为此，规约第三条A款5项规定，IAEA有权“制定并执行安全保障措施，以确保由机构本身，或经其请求，或在其监督和管制下提供的特种裂变材料及其他材料、服务、设备、设施和情报，不致用于推进任何军事目的；并经当事国的请求……实施安全保障措施”。但是，规约的这一核保障条款，并不具备自动执行的功能。为激活IAEA的保障功能，承担保障义务的国家必须和IAEA签订保障协定，此种协定才是保障制度的直接依据。然而，在实践中，除非已经就何时以及如何对某种类型的援助实施核保障这些细节达成一致，否则即使要达成一个微不足道的保障协定也将耗时长久，不仅复杂而且易引发争议。[4] 为了使此类协定易于达成，成员国决定制定协定范本为将来签订保障协定提供指引。但范本本身不能实施保障，只有当其中的条款被纳入到国家与IAEA签订的保障协定时才有法律拘束力。可见，所谓核保障制度，其实是一项以IAEA规约的核保障条款为依据，以核保障协定范本为基础，以IAEA与其成员国或其他当事方之间的保障协定为主要内容，用以控制核能用于军事目的的法律制度。
以《不扩散核武器条约》（Non- proliferation Treaty，以下简称为“NPT”）的缔结（1968年7月）和生效（1970年3月）为标志，IAEA核保障制度的发展经历了以下两个阶段：
第一阶段，NPT缔结之前。这一阶段的保障协定范本包括INFCIRC／26、INFCIRC／26／Add.1、INFCIRC／66③ 和INFCIRC／66／Rev.2。
1961年制订的INFCIRC／26是IAEA历史上第一个保障协定范本。该范本规定，特定材料和设备，以及使用这些材料和设备产生的裂变材料“不能以促进军事目的的方式使用”，[5] 范本还详述了IAEA监视国家是否遵守承诺的权利。之后1964年新修订的保障协定范本INFCIRC／26／Add.1将核查范围扩大到100兆瓦及以上功率的核反应堆，并且增加了“跟踪”的权利，即把核保障自动适用于各阶段生产的核材料上。
1965年，IAEA制定了INFCIRC／66，建立了可具体操作的技术性的原则与程序。与此相比，再次修订后的INFCIRC／66／Rev.2把保障制度扩展适用于核材料和使用、加工、储存或容纳此种核材料的设施。但是，INFCIRC／66并不要求成员国把所有的核活动置于IAEA的保障下，只涉及进出口核活动中指定的项目和设施，因此被称为“项目型核保障制度”。④
第二阶段，NPT缔结之后。这一阶段的保障协定范本包括INFCIR／153和INFCIRC／540。
NPT缔结并生效后，IAEA制定了新的保障协定范本INFCIRC／153，以方便NPT的成员国与IAEA签订新的保障协定。与INFCIRC／66相比，INFCIRC／153涵盖了一国境内现今和将来所有和平核活动中的核材料，因此被称为“全面核保障”（comprehensive safeguards或：full- scope safeguards）。
伊拉克的秘密核设施在海湾战争后被发现，让全世界对INFCIRC／153型核保障协定的效果表示质疑。随着NPT在1995年被无期限延长，为适应新的形势要求，IAEA制定了新的保障协定范本INFCIRC／540（1998年修订为INFCIRC／540／Corr.1），以确保“公开的核活动中的核材料没有被转用，并且没有未公开的核活动”。[6] 迄今为止签署INFCIRC／540型保障协定的国家已经有112个，其中已经生效的有78个。⑤
从INFCIRC／26到INFCIRC／540，是保障协定范本逐步完善的过程，规定的保障范围越来越广泛，实施措施的规定也越来越具体。最初的INFCIRC／26主要是为了增强各方的信心，所以其规定政治性较强而技术性不足，INFCIRC／66则规定了相关的技术性原则和程序，INFCIRC／153更是建立了一套完整的核材料衡算系统，INFCIRC／540则弥补了以前的范本在发现秘密核设施方面的不足。可以预见，随着核保障认识与实践的深入，今后还可能出现新的核保障协定范本。另外，值得注意的是，在一国先后与IAEA签订不同类型的保障协定的情况下适用哪个保障协定的问题，其实质为相同当事方先后就相同事项签订的条约之冲突问题。根据1986年《关于国家与国际组织间以及国际组织相互间条约法的维也纳公约》第30条第1款、第3款和第59条的规定，由于国家与IAEA签订新的保障协定时一般不终止或停止施行先订保障协定，所以先订保障协定仅于其规定与新保障协定规定相合之范围内适用。
二、IAEA核保障制度的实施
庞德说过，“法律的生命力在于实行”。实行即实施，IAEA核保障制度的实施是实现核保障制度实效的重要手段，从理论上看应该包括国际和国内两个层面上的实施。但是，防止核能用于军事目的所涉及的只是政治问题，核保障协定规定的权利和义务，原则上只关乎缔约国本身，与国内的自然人和法人无关，其内容也大多是可自动执行的，无须再用国内立法予以补充规定，因此，核保障制度的实施基本上属于国际层面上的实施。
（一）IAEA的核查机制
核保障制度是用来查明国家是否遵守其核不扩散义务的手段，其本质上是条约履行的监督制度，也是一种透明度工具，渗透到核不扩散机制的各个环节，包括出口控制、无核区制度，是核不扩散体系的支柱。在实施核保障制度时，IAEA和被核查国家在不同保障协定范本下具体的权利义务是不一样的。以适用范围最广的保障协定范本INFCIRC／153为例，它要求每个成员国建立自己的核材料衡算与控制体系，使机构能够核实和确定该国没有把核材料从和平用途转用于核武器或核爆炸装置，[7] 在技术上采取材料衡算、封隔和盯梢三种方式，在组织措施上采取报告和核查制度。报告分为账目报告和特别报告，目的在于使IAEA能准确了解核材料的情况及变化，为核查当事国履行义务提供基础。核查分为三类：其一，定期核查，核实提交给机构的报告是否符合运行记录，核实核材料的地点、数量、特征，输出与输入的核材料之间的差额；其二，临时核查，核实递交给机构的新设备的设计信息，核实缔结保障协定后递交给机构的首次报告，核实首次报告与定期核查之前的变化；其三，特别核查，适用于两种情形：核实国家提供的特别报告中的信息，机构认为国家提供的信息（包括国家对相关问题的解释和例行核查中获得的信息）不足以实现其在协议下的职责。
核查是为了敦促成员国履行核保障协定。虽然IAEA规约第七条C款没有规定“不遵守”的构成，但是规定了在可疑的情况下IAEA可以采取的行动，包括核查人员向总干事报告，总干事再把报告转给理事会，如果理事会发现违反的情形则可以召集相关国家要求矫正。[8] IAEA也可同时把不遵守情形及相关报告向成员国、安理会和大会报告，其报告程序如图1所示：
图1 IAEA核查报告程序
如IAEA确认存在不遵守情形，可以采取三种措施：中止技术援助，要求召回机构提供的材料和装备；限制或中止该成员国在规约下的权利；宣布该成员国未遵守核保障制度并提请联合国注意以采取进一步的行动。前两项措施对未遵守保障制度的国家而言威慑力是非常有限的，而在决定是否向联合国安理会报告时，IAEA理事会一般是非常谨慎的，因为国际社会希望尽量把违反核保障制度的问题留在IAEA框架内解决。迄今为止，IAEA理事会只就罗马尼亚、伊拉克、朝鲜和伊朗核问题向安理会报告过四次。
（二）联合国集体安全机制
防止核能用于军事用途，是维持国际和平及安全的重要内容。对核保障义务的违反，意味着对国际和平及安全的威胁，按照《联合国宪章》第39条的规定，它属于联合国有权断定并对之采取行动的“情势”。宪章赋予安理会维持国际和平与安全的主要责任，规定安全理事会应断定任何和平之威胁、和平之破坏或侵略行为之是否存在，并采取一切必要手段，包括制裁和使用武力，以恢复和维持国际和平及安全。[9] 安理会对伊拉克核问题的介入，是联合国在核保障领域启动集体安全机制的重要实践，它促成了安理会成为判定国家是否违反NPT的机构。[10] 1992年安理会的主席声明宣告“所有的大规模杀伤性武器的扩散都构成对国际和平与安全的威胁”，[11] 联合国安理会2004年1540号决议也申明“核武器、化学武器和生物武器及其运载工具的扩散对国际和平与安全构成威胁”，这些都表明核扩散实质上是一个安全问题，安理会的介入符合宪章的规定，具有合法性。IAEA理事会把成员方不遵守保障协定的情势向安理会报告以后，如安理会确认某国违反NPT并构成对国际和平与安全的威胁，一般会考虑实施何种制裁措施，包括使用武力。安理会的制裁措施是按照《联合国宪章》第七章第41条所采取的行动。
IAEA模式与联合国模式往往构成实施核保障制度的前后承接关系。IAEA模式有一套完善的程序和技术控制，整个过程相对来说受大国控制较少，政治色彩较淡，结果也相对公正，再考虑到IAEA的制裁权限，涉嫌违反核保障制度的国家都愿意用IAEA模式解决核保障争议。在IAEA模式未能解决的情况下，则通过IAEA理事会的汇报进入联合国模式。联合国安理会广泛的制裁措施是实施核保障的有力手段，但是由于各大国利益不同，安理会的决议方式很容易让核保障制度的实施沦为大国博弈的结果。从法理上看，IAEA与联合国安理会在实施核保障制度上的合作，源于它们职能的契合，也是实施国际法的资源稀缺的结果。对IAEA而言，其权利能力与行为能力严格受到其规约的约束，为应对新的日益严峻的核扩散威胁，一个明智的选择是与安理会合作，以安理会为后盾，相互支持。安理会需要IAEA去执行核查任务，IAEA在对相关国家实施制裁措施时更离不开安理会的道义和行动支持。在可以预见的将来，这种相互依赖的状况只会加强。
（三）国际司法与仲裁程序
每一个国际事件都可以被确定为一个法律问题，[12] 争议各方有权就该法律问题诉诸相应的独立的国际法庭或仲裁庭，即使对于这一局势没有明确的法律可以利用。IAEA规约第十七条A款规定：“与本规约的解释或实施有关的任何问题或争端，未能以谈判方式解决，有关各方又未商定其他解决方法，则应按照国际法院规约，提交国际法院。”保障制度即是“与规约实施有关”的问题，甚至可能涉及规约的解释，因此从理论上讲，围绕核保障制度的争议可以提交国际法院。但IAEA不是一个国家，在国际法院没有诉讼权。因此，IAEA与其成员之间的争端，只能根据该条B款的规定，由IAEA大会及理事会请求国际法院发表咨询意见。这种咨询意见尽管能够澄清一些法律问题，并给涉嫌违反核保障制度的国家带来强大的道义压力，但毕竟没有法律约束力。不过，规约第十七条A款也规定了“其他方法”，前提是由各方“商定”。据此，仲裁可以成为各方能够接受的争端解决选择，尽管迄今为止还没有利用仲裁解决核保障争议的历史。事实上1992年IAEA与朝鲜签订的保障协定中就有仲裁的规定：“机构呼吁朝鲜采取必要的不延迟的行动，不管根据协定的第22条采用仲裁解决纠纷的程序有否采用”。[13] 考虑到IAEA和涉嫌违反核保障协定的国家两方面的情况，运用仲裁方式解决在实施保障制度中发生的纠纷，不仅是必要的，而且也是可行的。
三、IAEA核保障制度面临的困境及前景
（一）IAEA核保障制度面临的困境
IAEA核保障制度的产生与实施虽然在一定程度上遏制了核武器的扩散，但面对巴基斯坦、印度和以色列已成为事实上的有核武器国家，以及伊拉克核查危机、伊朗核危机、朝鲜核问题等重大国际事件，也暴露出了它所面临的困境和不足。
首先，国际社会缺乏切实保障无核武器国家安全的制度安排，影响了核保障制度的实施。在美苏对抗的冷战时期，处于美苏核保护伞下的国家没有必要发展自己的核武器，但是在冷战结束后，随着核保护伞的消失，各国开始考虑依靠自己的力量维护自己的利益，于是有些国家着手发展核武器，核扩散的危险空前也凸现出来。对于安全情势空前紧张的伊朗来说，它处于世界上八个拥有核武器的国家中四个国家的包围之中：东有巴基斯坦和印度，北有俄罗斯，西部有以色列（以色列虽然从未正式承认或否认拥有核武器，但国际社会一般认为以色列拥有核武器），而且还被美国列为“邪恶轴心”国，对美国在其东部的阿富汗和西部的伊拉克的军事存在更忧心忡忡，这是当前伊朗在核问题上与美国和国际原子能机构尖锐对立的最根本原因。所以，仅依靠核保障制度防止核扩散是不够的，还必须建立保障无核武器国家安全的制度，包括建立无核武器区，有核武器国家承诺给无核武器国家以安全保证，在国际关系上降低核武器的政治和军事价值。
其次，和平核活动与军事核活动之间的区分困难，极大地阻碍了核保障制度目标的实现。无论是IAEA规约还是保障协定范本以及NPT，都没有也不可能对核活动的“军事用途”与“和平用途”作出明确的解释。因为在实践中，和平核活动与军事核活动并不是泾渭分明的，比如，民用核材料和设施没有被转用，但是核技术方面知识和经验的积累却为军事用途打下了基础。就伊朗核问题而言，伊朗进行的铀浓缩和后处理活动确实让它离制造核武器越来越近，但由于相关国际协议对此类核活动属于军事用途还是和平用途没有明确界定，因此伊朗坚持认为它对核能的利用是和平的，伊朗有和平利用核能的权利，而IAEA也认为，没有证据表明伊朗正在发展核武器。但美国则认为，伊朗进行的核武器研发对国际和平与安全构成威胁。可见，核技术本身是中性的，判断一项核活动是属于军事活动还是和平活动，关键在于判断标准的确立，即是采用主观标准还是客观标准？
最后，核保障制度在具体实施中也存在困难。第一，除了人力、物力及财力的不足以外，IAEA从与各国签订的保障协定获得的授权其实非常有限，因此核查制度的实效是要打折扣的，因为很少有国家愿意接受无条件的、不受限制的现场视察。第二，违反核保障制度的责任问题。尽管IAEA和联合国安理会甚至某些国家可以采取一些必要的制裁措施，但是受国际政治与国际关系大环境的制约，这些制裁措施并不是违约国必然招致的结果。违约国即使遭受制裁其程度也是大不相同的，印度、伊朗和朝鲜就是明证。这种差异很大程度上取决于某个超级大国的选择，这使得有些国家怀疑核保障制度执行的公平性，从而不愿与IAEA签署保障程度较高的核保障协定。而另一些已签署核保障协定的国家则仍抱有侥幸心理秘密发展核武器。第三，由于NPT把核扩散狭窄地定义为核武器和核爆炸装置的扩散，[14] IAEA核保障制度不能制止浓缩铀和分离钚的设施所具有的制造核武器的内在潜力，更不能阻止国家获得制造核武器技术的能力。
（二）IAEA核保障制度的前景
IAEA核保障制度面临困境是不争的事实，当前国际社会对IAEA保障制度也确实存在一股悲观情结。1995年，NPT审议大会一致同意NPT无期限延长，但随后印度和巴基斯坦就先后进行了核爆炸，而现在朝鲜和伊朗核问题的解决仍然充满了未知数。不过看问题的角度不一样往往会得出不同的结论。尽管IAEA核保障制度不是尽善尽美，但是它在防止核扩散方面起到的作用有目共睹。如果没有IAEA和国际社会的努力，当今的国际社会有核武器的国家就不是几个，而是几十个。事实上，在南非、乌克兰、白俄罗斯和哈萨克斯坦这些曾经拥有核武器的国家选择放弃核武器、利比亚放弃发展核武器的过程中，IAEA核查机制都起了非常重要的作用。尽管核保障制度面临上述困境，但并不妨碍国际社会对核保障制度的依赖与厚望，因为有些困境不是核保障制度自身可以解决的，而取决于国际社会的政治意愿和决心。IAEA总干事巴拉迪曾说过，核保障制度是核不扩散体系的核心要素，也是国际安全体系的重要组成部分。无疑，这也是国际社会的广泛共识。
对于将来防止核武器扩散的制度设计，专家和学者一致认为只能在现有的基础上完善，而不是重起炉灶。纵观IAEA核保障制度产生和发展的历程，它本身就是一个与时俱进的过程。在保障制度建立之初，国际社会更关注和平利用核能（特别是核能发电），之后工作重心开始向防止核扩散转移，今后更可能向核裁军方向转变。[15] 此外，美国、俄罗斯和IAEA订立的三方倡议已经决定把相当数量的先前用于核武器的裂变材料置于IAEA监督之下，尽管《禁止生产用于核武器目的的裂变材料公约》谈判还没有开始，但是早期的研究已经表明需要附加一个保障措施，至少会把所有的再处理和浓缩工厂置于核保障制度之下或者关闭。[16]
同时，国际社会也在努力强化现有保障制度的实施。美国布什总统、IAEA总干事巴拉迪和联合国秘书长高级别名人小组报告都指出，现有的安全保障监督协议的附加议定书（即INFCIRC／540（Corrected）应该对所有国家都具有强制性。[17] IAEA要求增加联合国安理会的授权以有效执行核查任务和执行决议，建议联合国安理会以一揽子决议的形式，授予IAEA以下权力：第一，对于宣布为违反核保障协定的可疑国家，自动启动核查程序，直到确定该国没有秘密的核材料和行为；第二，要求该国在60天内就发现的违反协议的材料和设备做出解释；第三，如果发现拥有敏感核燃料和相关转化行为，决定中止此类行为至少10年时间。[18]
四、中国与IAEA核保障制度
中国对IAEA核保障制度的态度，经过了一个从抵制到逐渐接受的过程。
在IAEA成立和核保障制度创立之初，新中国刚成立不久，受西方国家的封锁，又与前苏联交恶，历史上曾饱受列强欺凌的中国，感到必须要有强大的军力，才能维护自身的和平与安全，认为中国应该不惜一切代价研制核武器。因此，这时的中国对美苏主导核保障制度是抵制的，认为它是核大国维持核垄断的工具，“把一切爱好和平的国家的手脚束缚了起来”。[19]
自中国爆炸原子弹到70年代末，中国一直把自己定位为一个“特殊的核国家”，认为中国发展核武器是为了抗衡核大国的核威胁，同时也不反对其他国家发展核武器。但随着中美关系的改善，中国对核不扩散体系的态度开始变化：一方面批评NPT是歧视性的，另一方面又不主张核扩散。这种对NPT的矛盾态度意味着中国开始脱离特殊核国家的定位。
1984年1月1日，中国正式成为IAEA的成员，开始走上了国际核领域的舞台。同年，IAEA理事会接纳中国为理事国，随后中国宣布在自愿的基础上将部分民用核设施置于IAEA保障制度之下。1988年9月18日，中国与该机构签订了《中华人民共和国和IAEA关于在中国实施保障的协定》（INFCIRC／369）并于同日生效，1998年，中国与IAEA签署了保障协定的附加议定书，2002年初，中国正式完成该议定书生效的国内法律程序，成为第一个完成该程序的有核武器国家，最终开始全面参与IAEA的核保障制度，在防扩散问题上采取了与其他有核国同样的立场。目前，IAEA对陕西铀浓缩厂、秦山核电站和清华大学10兆瓦研究型反应堆实施核保障。
当前，中国在积极主动接受IAEA核查的同时，也开始参与地区性核扩散问题的解决。例如，在朝鲜和伊朗核问题中，中国就起到了举足轻重的作用。中国在参与实施核保障制度的过程中不仅表达自身关切，加强与其他国家的安全联系，创造有利于缓解核扩散威胁的周边环境，同时也为IAEA核保障制度的完善主动争取规则制定的话语权，提出建设性的意见。例如，在IAEA于1993年制订和实施“93＋2”计划时，中国就发挥了积极的作用。
中国对待IAEA核保障制度的上述态度转变，是由国际关系的变化与自身实力的提高所决定的。国际社会从冷战时代进入后冷战时代的巨大变化，为中国调整自身的核政策提供了有利的外部环境；中国改革开放所带来的经济实力的提高和观念的变化，则为这种政策调整提供了有力的内部条件。正是在内外因素的作用下，中国调整了自身的身份定位和利益取向，从而使自己逐步成长为一个在世界舞台上负责任的大国。可见，一个国家对待国际法的态度并不是一成不变的，它取决于这个国家对国际关系的观察、对自身实力的把握和对国际观念的认同。正如建构主义国际关系理论所认为的那样，世界“不是特定不变的”，是被建构起来的，规范、法律、习俗、学习和技术发展可以改变国家的行为和利益，观念和身份可以用来理解国家的对外政策与国际关系。[20] 可以预见，随着从地区大国向世界大国的转变，中国必将在核保障问题上发挥更大的作用。
收稿日期：2007－11－19
注释：
① 1954年联大第九届会议上，大多数国家认为，应先由拥有裂变材料的国家就国际组织的类型达成协议。前苏联开始拒绝参加这样的会谈，直到八国谈判的后期才参加。
② 这一规则实际上排除了德意志民主共和国，朝鲜民主主义人民共和国，越南民主共和国，但是把属于联合国专门机构成员但还不是联合国成员的德意志联邦共和国，韩国，越南共和国和瑞士包括在内。
③ “INFCIRC”是IAEA发布的一种与国家沟通的文件之标识，全称为“information circular”。
④ 该类型保障制度目前主要适用于已加入IAEA但是尚未签署NPT的国家，如印度、巴基斯坦和以色列等。
⑤ 此为截止2007年5月10日的统计结果，此外适用这种加强的保障措施的还有欧洲原子能机构、中国台湾（作为非政府机构）。
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