新的城市化是否加剧了地方政府对土地的依赖？_新型城镇化论文

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      2011年我国总体城镇化率首次超过50%，标志着我国城镇化发展正式迈入诺瑟姆假说中的加速发展阶段。但我国前期城镇化发展模式粗放，“圈地造城”特征明显，流动人口尤其是失地农民的社会排斥问题一直悬而未决，诱发了学术界对我国实质城镇化率虚高判定的集体担忧(顾松年，2011)，对于城镇化质量的评估成为重新厘定我国真实城镇化水平的中心环节。

      另外，受世界经济形势持续低迷的影响，使得我国长期倚重的内部“轻消费、重投资”和外部“重外需、轻内需”型经济增长模式面临双重困境。内外经济结构失衡进一步加剧，同时随着我国经济发展阶段从所谓“刘易斯阶段”向“库兹涅茨阶段”的逐步转换，长期依靠农村剩余劳动力低成本供给优势的人口红利时代基本宣告结束(蔡昉，2013)，重塑和探寻主导国家和地区长期增长的动力机制成为今后一段时期理论界着力解决的关键问题。

      受累于连续几年国民经济下行压力不断加剧的困扰，国家开始着手制定调整经济结构以纠正传统经济增长方式扭曲换取长期经济增长的最优方略。党的十八大从现实国情和时代背景出发提出了以“新型城镇化、新型工业化、农业现代化和信息化四化联动，协调发展”为主线的改革方案，其实质在于通过城乡一体化发展进一步释放消费潜力，通过提振内需逐步纠正单向倚重的经济格局。在四化当中尤为关键的无疑又属新型城镇化战略，通过城乡劳动力和城乡土地和资本的空间流动转换和重新配置双向带动工业部门扩张和农业劳动生产率增进，成为天然助推新型工业化和农业现代化动态同步实现的连接点(倪鹏飞，2013)。

      传统城镇化是典型的“土地超前型”和“福利掠夺型”城镇化，在“圈地运动”盛行的同时导致土地依赖式城市增长，一方面造成城市规模快速扩张、土地利用粗放、城市蔓延失序，城市功能短缺、生态急速恶化；另一方面也形成城市内部流动人口、失地农民与原住民之间的社会冲突，导致城市内部因工资差异、身份差异、就业空间福利保障差异为特征的多重二元结构。这些特征不但无助于释放居民消费和投资潜力推动内生型经济增长反而会进一步助长贫困、扩大收入差距。因此实施新型城镇化战略必须在历史经验上改变思路，学术界普遍认为：与传统城镇化“土地中心主义”相比，新型城镇化的本质应更贴近于“人本主义”思想，因此必须体现出人口城镇化的主体支撑作用(魏后凯，2012)。同时，探寻新型城镇化的内生动力机制，公共投资和土地政策不应再次成为迫使农业人口向城镇转移的主要因素，反之应当贯彻价格机制和要素自由流动在城镇化推进过程中的调节作用，促使政府主导型城镇化向市场驱动型城镇化转型(Wei，2014)。纵观世界各国的发展实践，尽管大部分发达国家在到达城镇化中期之后基本都是由市场机制决定的城镇化后续发展过程，但对于我国这种转型国家而言，城镇化过程中的政府调控仍必不可少，这是由长期公共服务供给缺失和城乡社会保障不完善的历史因素所决定的，因这些领域存在严重的外部性和市场失灵，所以新型城镇化当中的政府干预则显得格外重要。为此，中央特别制定了今后6年的《全国新型城镇化发展规划》，从顶层设计的角度给出了各地实施城镇化驱动内需战略加快经济方式转型的时间表和考核目标，但受到当前财政体制和分税制后央地财力关系的约束以及构建流动人口和失地农民市民化公共服务与社会保障体系公共支出巨大缺口的限制，地方政府大都只能沿用土地财政补偿公共支出的老路，使得地方政府的“土地依赖病”积重难返(周彬，2013)。过分依靠土地财政又会加剧地方政府征地冲动，使得城镇化转型再次落入传统城镇化陷阱，因此必须构建系统的地方政府生财机制，使得新型城镇化进程中的财政支持逃离土地财政怪圈(贾康，2012)。目前理论界相关研究大多集中在对地方政府土地依赖病形成的制度基础和历史诱因的分析与探讨层面(杨志安，2013)，对于新型城镇化过程中地方政府土地财政的诱发机制和动态变化方向研究较少，特别是新型城镇化战略实施以后是否会进一步加剧地方政府的土地依赖程度这一问题的研究仅仅停留在理论探讨层面，实证性文献尚未出现。本文的工作恰好就是弥补这一空白，以便为各级政府在新型城镇化过程中重设土地分类，加强土地用途管制，理顺新型城镇化进程中的财政投入机制提供思路借鉴。

      二、新型城镇化导致地方政府土地依赖病的双重诱因分析

      新型城镇化是否必然会导致地方政府土地依赖本身就是一个值得商榷的命题，特别是在我国，回答这个问题必须高度关注经济转型期的制度因素和阶段性因素。从理论上来看，完全由市场机制所决定的城镇化过程不应具备诱发地方政府土地财政的动力倾向，原因在于价格机制和要素重置因素能够自发选择资本、劳动力和土地的空间区位配置方向，通过选择性地理集聚和规模性集聚形成节点形态，最终生成多中心、带状或片状的城镇体系格局；由劳动力工资差异导致农业人口向城镇转移在推动工业部门扩张的同时，形成产业集群和垂直分工体系，增加政府财政收入水平。简而言之，完全市场调节的城镇化过程具备内生化的自我生财机制，通过这一机制的重复能够基本满足实现城镇化的基础设施配套、公共服务供给和福利保障完善等资金投入。但实践操作中的土地财政高企又不得不让我们反思这一悖论出现的深层次原因。

      理论界相信：所谓新型城镇化导致的中国式地方政府土地依赖病，其根源决定于以下两个因素。一是改革开放以来推行的城市优先发展战略促使城乡二元经济结构进一步固化，城乡空间形态呈现明显的中心—外围结构，城乡公共服务供给与社会保障双轨制特征明显，在实施新型城镇化战略以后，城乡一体化发展思路迫使地方政府加快弥补农村公共服务与社会保障短板，赤字财政就成为必然，在当前中国土地城乡二元分治和城乡土地资源政府单边垄断的制度约束下，为快速补充地方财政缺口，地方政府往往采取以土地收储和批租为中心的土地生财机制，最终加剧了中国式地方政府土地依赖症(何代欣，2013)。二是分税制后财政体制存在内生性缺陷，常常引发央地财力关系不对称情境下的地方财政拮据，新型城镇化战略的实施目标采取层级分解，逐级下放之后，短缺财政毫无疑问将成为省以下特别是县域地区的最大症结，地方官员在传统晋升锦标赛的政治考核之下，必将想方设法动员地区资源强化财政汲取努力，以土地出让和土地运作收入为核心的土地财政①作为预算外资金的一部分开始成为地方政府解决财政危机的最优策略(郭珂，2013)。下面笔者将在上文所述的基础上详细剖析新型城镇化导致地方政府土地依赖病兴起的诱因。

      (一)新型城镇化质量与地方政府土地财政膨胀逻辑

      要分析新型城镇化引发地方政府土地财政超常规扩张的内在逻辑，首先必须厘清新型城镇化质量的基本内涵与当代城镇化转型中的政府财政困境。学术界在该问题上多有建树，总结起来，对于新型城镇化质量内涵、实质的分析主要可简单概括为以人口市民化为本质的六律协同框架(见图1)。

      从图1易知：新型城镇化与传统城镇化的最大区别便是土地城镇化规律让位于人口城镇化过程，同时更加注重城镇化进程中的产业支撑、就业拉动以及城乡一体化发展问题，特别需要强调的是，新型城镇化关注生态平衡，倡导自然资源利用的集约与可持续，因此强调人口城镇化过程中的生态承载问题，实施多中心分散化的城镇形态和立体化的城镇体系布局便是突出生态集约特性的最好例证。

      

      图1 新型城镇化质量描述的基本内核：六律协同框架

      上述分析表明：涵盖新型城镇化内涵的六个方面内容都需要巨大的政府财政支撑，其中以招商引资为核心的产业集聚与就业空间城镇化过程和城镇体系重构过程主要体现为财政长期投入性，当前最大的财政压力莫过于长期城乡分治而不断加剧的农村公共服务供给、社会保障支持(含保障房建设)和基础设施配套投入缺口。据国家统计局的数据显示，截至2013年，大约有2.34亿已纳入城镇人口统计的农民工群体因缺乏与城镇居民同质的住房和社会保障而未真正实现市民化，因此各级地方政府当前首要的财政支出对象便是解决存量农民工的实质城镇化问题。另据《国家新型城镇化规划2014-2020》中的总体部署，按照2020年我国总体人口城镇化率达到60%计算，未来6年还将有序转移1.1亿农村人口进城，若以每位农村人口完全市民化投入成本保守为10万元计算，财政总投入也将达到11万亿元，如再考虑2.34亿存量农民工群体市民化过程，总计投入将超过34万亿元，而这些资金将有超过50%用于农转非过程中的公共服务供给、社会保障支持等历史遗留问题(薛翠翠，2013)。

      如此巨大的财政资金缺口迫使地方政府改变单纯依靠中央财力性转移支付和税收给养为主体的财政主体结构，转向土地运作与出让批租为主体的预算外财政，最终促成日益严重且结构扭曲的单一土地依赖病，据国土资源部和财政部的统计数据显示：2002-2013年我国人口城镇化率从39.6%上升到52.5%，年均增长1.1个百分点，但同期国有建设用地使用权出让金占地方政府财政收入决算数的比重却从28.4%上升为60%，年均增长率为人口城镇化增长率的2倍，国有土地出让金总额12年间翻了四番(见图2)，更为严峻的是，以土地价格和土地出让金为核心的土地财政本意在于推进新型城镇化进程，但实践中却成为引发耕地危机和城市蔓延蚕食新型城镇化成果的最大风险，因此约束地方政府土地倚重倾向和征地卖地冲动成为当前中央政府调控国土资源利用保障新型城镇化发展质量的难题。

      

      图2 历年全国国有土地使用权出让金与占地方财政收入比重走势

      (二)压力式财政体制、官僚竞争与地方政府土地财政膨胀趋势

      以提高两个比重为主线的分税制改革之后，我国的财政体制基本具备了“准财政联邦主义”性质(J，2005)，但因分税制主要致力于重构央地财力关系而忽略了基本财力划分准则下的对应事权界定，使得多级财政制度运行过程中财政支出责任混乱的弊端逐步显现，地方政府对可支配财力和公共支出责任的不对称性划分使得省以下地方政府财政拮据问题日益严重(贾俊雪，2011)。学术界公认的是，当前我国实行的这种“纵向发包与属地管理”相结合的财政分权体制具备高度的压力型特征(周黎安，2008)，地方官僚在获得经济管辖权下放后自由量裁权扩张激励的同时，也自发被内生性嵌入的末端淘汰式晋升锦标赛所约束，新型城镇化作为今后一段时期指导我国增长方式转型的国家重大战略决策，势必成为中央考核地方官僚政绩的重要权衡因素，因此不难推断，在当前这种M型结构的压力式财政体制和垂直式政治锦标赛的双重驱动下，必将引发新一轮以新型城镇化为核心的财政与税收竞争行为，造成公共财政收支失衡(赵文哲，2010)。

      这种以加速推进新型城镇化为目标的标尺竞争，势必加重地方政府财政短缺困境，使其陷入长期赤字财政怪圈，为增强地方可支配财力水平和逐步消减财政赤字，地方官员只能积极动员属地管理内的优势资源，举债和扩充预算外资金成为地方政府弥补财政缺口的常见政策工具，其中导致地方预算外资金加速膨胀的源泉正是以土地出让金为核心的土地财政(匡小平，2012)。因地方政府举债具备严重的寅吃卯粮性质，所以现实中的土地财政不仅充当为地方政府扩充可支配财力的重要渠道，也具有通过土地运作和抵押等开发融资手段利用土地溢价逐步偿还政府债务的功能(周业安，2009)，如此一来，两者交织使得地方政府的土地依赖病越发严重，据审计署的数据显示，截至2010年和2012年年底，地方政府负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额分别为25 473.51亿元和34 865.24亿元，分别占省市两级政府负有偿还责任债务余额的37.96%和37.23%，地方政府债务的偿还对土地出让收入依赖程度很高，而从地方政府债务的资金投向来看，主要还是用来解决新型城镇化所需的基础设施建设和公共服务配套问题，因此从实践上来看，新型城镇化所致的地方政府土地依赖病一方面是受政府主导推进城镇化所需资金缺口导致，另一方面则是由现行央地非对称性财力与事权分配财政体制的制度约束所决定(见图3)。

      

      图3 新型城镇化加剧地方政府“土地财政依赖症”的双重因果演化逻辑

      三、变量选择与模型设定

      上文我们通过深入剖析新型城镇化的本质、内涵与地方政府土地财政兴起的制度根源构建了新型城镇化诱发地方政府土地财政依赖的双重传导框架，但仍不能回答新型城镇化战略实施在多大程度上促进了地方政府土地依赖病的恶化问题，为了进一步解开这个谜团，需要构建系统的新型城镇化评估指标与土地依赖症测度指标，通过参数估计方法全面反映两者因果演化关系。

      (一)变量测度与设定

      欲实现本文的研究目标，首先必须对新型城镇化发展进程进行科学侦测与评估，根据前文笔者对新型城镇化内涵的多维阐释和中国社会科学院发布的《中国城镇化质量综合评价报告》中所使用的测量新型城镇化指标体系，基本可将新型城镇化发展水平的测量尺度划分为如下五个方面：一是人口城镇化率基准，综合反映常住人口城市空间分布和城市适应性水平；二是就业空间布局基准，反映劳动力城市迁徙后全面定居城镇的生活方式转变水平；三是产业软化基准，综合反映产业就业创造支撑人口城镇化承载力与适应城镇化发展的产业结构转换匹配性程度；四是城乡公共服务配套基准，体现新型城镇化推动城乡一体化发展的协调要求；五是城乡社会保障一体化基准，反映新型城镇化多中心城镇形态发展和城镇体系构建中的市民化水平(白重恩，2013)。

      立足于上述五个基准，文章分别使用常住人口城镇化率、就业非农化率、产业支撑系数、人均公共服务支出水平、人均社会保障投入水平五个指标作为衡量新型城镇化发展水平的标尺，除此之外，考虑到新型城镇化对于拉动内需发展，助推经济增长的正面效应，我们同时将反映居民收入水平的人均GDP指标纳入新型城镇化考核体系下，但因该指标不直接包含于新型城镇化的本质系统内，可将其作为控制变量使用，如此全面测量新型城镇化发展水平与质量的变量体系得以建立，各变量的计算基准如表1所示。

      

      在确立新型城镇化发展的测量指标体系之后，还需建立衡量地方政府土地依赖水平的测度指标，考虑到数据的可获得性，大多学者在处理这一问题时喜欢利用国有土地出让金占地区预算内财政收入的比重来代替，本文也同样采用这种方法处理，为方便分析问题，我们将衡量地方政府依赖程度的变量命名为土地依赖系数(LI)，而各变量的数据来源分别来自于相关年份的《中国国土资源统计年鉴》、《中国财政年鉴》和《中国人口与就业统计年鉴》。

      (二)模型设定

      在选择了合适的测量变量之后，采用何种计量经济模型和参数估计方法便成为解决问题的关键，在本文所研究的问题中，新型城镇化发展的地区水平分异和地方政府的财力水平与财政努力差别是两个极易忽略的问题，因受地区发展阶段不同的限制和国家区域发展政策长期非均衡性的路径依赖影响，各地区特别是以行政区划分标准的省际地方政府之间的土地财政依赖度存在明显差异，从我们收集到的统计数据来看，2002-2011年我国省际常住人口城镇化水平与地方土地财政依赖程度基本呈现出双边极化特征，即高城镇化率地区与高土地财政依赖并存，低城镇化水平地区同时伴随着较低的土地财政依赖率。而单从各省区的土地依赖系数分布情况来看，并不满足正态分布格局，其概率密度分布形态具有突出的左偏态势。在这种情况下，选择一般的面板数据最小二乘估计方法并不能很好地刻画不同地区新型城镇化对地方土地财政依赖程度的影响大小，因此在权衡之下，我们使用我国31个省直辖市、自治区的省际面板数据分位数估计方法来避免上述参数估计的有偏性问题，在对具体估计模型进行设定之前，应先对各变量序列进行面板数据单位根检验以避免伪回归问题的出现，在研究中，我们主要利用Eviews7.2软件并采用面板数据单位根检验中的LLC、Fisher-PP与Fisher-ADF三种检验方法进行，检验模型的滞后阶数由AIC准则确定，检验结果如表2所示。

      

      由面板数据的单位根检验结果可知，原人均GDP序列、人均公共服务支出序列和人均社会保障投入序列属非平稳序列，需经过对数变换后方能实现平稳化，因此在最终计量模型设定之时，需要对这三个解释变量进行对数处理，以有效避免模型的伪回归问题，因此本文所用的面板数据分位数模型做如下设定：

      

      其中i表示省份个体，t表示时间，p表示分位数比例且0＞p＞1，ε为随机误差项。

      四、实证估计结果分析

      计量经济学界普遍认为，采用面板数据分位数估计的优势在于一方面它不会受到样本离群值的干扰，一方面对样本没有独立同分布的假设前提要求，同时相较最小二乘估计而言，分位数估计方法在原模型被解释变量不满足正态分布和存在异方差的情况下，其参数估计更为有效和稳健，因而更适合用于本研究的模型设定，为了精确刻画并描述省际不同发展水平下新型城镇化引发地方土地财政依赖的路径差异，我们在具体估计时分别选择0.1，0.25，0.4，0.5，0.6，0.75，0.9七个分位数水平进行，在具体估计中，因Eviews7.2提供了多种参数检验方法，我们根据参数估计的有效性和最优性假说分别进行选择，确定了基于面板分位数估计的Bootstrp自举法和HS法，同时采取逐步回归方法消除变量间的多重共线性问题，分别将式(1)改写为如下两个模型：

      

      具体估计结果如表3所示。

      从报告结果来看，引发地方政府土地依赖病的新型城镇化因素呈现出多重分异的特点，主要表现在以下方面：一是以常住人口城镇化率作为考察自变量来看，研究期内农村人口的城镇转移不是引发地方土地财政的主要诱因，反之通过人口城镇化过程促进了市场型生财机制，这种生财机制建立于通过人口市民化与社会化之上，通过城镇化适应城市生产经营模式，形成新增消费与投资，以增加地方财政收入，此外报告显示：随着地方土地财政依赖水平的不断提高，常住人口城镇化进程从边际上具有约束土地财政扩张的负向效应亦越来越强。二是以产业软化倾向和产业支撑作用为依托的新型城镇化因素以其自身强大的税收创造作用对地方土地财政超常规膨胀起到良好的矫正效应，且这种矫正与调节效果随着地方土地财政依赖水平的提高而逐步增进，当地方政府土地依赖系数不超过60%分位数时，其矫正效应小于常住人口城镇化过程的市场调节效果，当土地依赖率超过60%分位数后，以产业支撑为代表的新型城镇化因素将成为主导抑制地方土地财政加速积累的首要因素。三是从就业空间城镇偏向的新型城镇化因素来看，其与地方土地财政表现出极高的相似性与同向性，在实践中多是由政府主导通过税收优惠与财政补贴吸引企业落户以支撑新型城镇化过程中的新增就业需求导致，因此考虑新增就业的空间创造必然成为进一步推高地方土地依赖的根源，从估计结果来看，这种同向联动性甚至超过人口城镇化与产业软化对地方土地财政的共同约束作用，说明以解决就业为核心的财政支出缺口已经成为各级地方政府实现新型城镇化目标任务中的最大困境。四是实现城镇化所需的城乡公共服务配套供给对土地依赖的影响的正向压力明显，且压力随着土地依赖程度逐步提高，因我国长期实行城市倚重的经济发展战略，导致农村公共服务供给缺失严重，历史性欠账较多，因此在新型城镇化战略实施过程中，需要统筹联动解决农村公共服务供给失衡问题，因此必然加大地方政府的财政支出压力，土地财政无可厚非成为最快的财源补充渠道。五是新型城镇化致力于解决的城乡社会保障一体化亦是助推地方土地财政的动力之一，但研究结果发现城镇化进程中对于城乡社会保障的持续性投入并不随着地方土地依赖度的增加而同步增加，相反其与土地依赖度之间呈现出较强的“倒U型”关系，发达地区和省份这一趋势则更为明显。这一发现进一步印证了大多数学者关于社会保障支出具备增加居民可支配收入和刺激消费功能的论点(苑德宇，2010)。最后报告还显示了人均收入水平增长与经济增长和地方土地依赖存在负相关关系的结论，与我们的经验假设基本吻合，进一步验证了本文上述观点的正确性。

      

      五、结论与主要政策意蕴

      系统探讨新型城镇化与地方政府土地财政的动态关系演变有利于解决当前地方政府陷入的短缺型财政与土地绑缚型赤字财政双重困境问题，通过厘清新型城镇化发展的实质与土地财政的生发机理建立城镇化发展与公共财政投入支撑的良性匹配机制是今后一段时期制度调整的核心任务。文章借助我国31个省市自治区2002-2011年的面板数据深入剖析了该时期城镇化进程与地方土地财政积累之间的因果关系，通过划分新型城镇化测量的不同基准从五个不同视角探索了新型城镇化的多维动力机制对地方政府土地财政行为的压力倾向，得出了较为丰富的结论，我们认为，部分结论有助于政府和学术界进一步辨识新型城镇化与地方政府土地依赖病之间的动态发展规律，进而根据发展阶段的不同确立合理的生财机制，制定差异性财政支撑新型城镇化发展的经济政策。

      具体结论如下：

      第一，逐级分包和官员政治晋升内生嵌入型的新型城镇化发展战略与财力事权不匹配的压力型财政体制是强化地方政府财政汲取激励，加剧土地财政的制度根源，政府双边垄断与城乡二元分治的土地制度是维系地方政府土地生财化倾向的制度润滑剂，三者交互形成了当前积重难返的地方政府土地依赖病。

      第二，以市场机制为资源配置基础的新型城镇化过程具备完整的自我生财机制，通过人口集聚、产业集聚和生产经营方式的专业化和规模化形成巨大的税收创造效应，新型城镇化必须依仗政府公共投资推动的论点缺乏实际依据，当前地方政府财政缺口主要存在于历史遗留问题而需弥补的城乡公共服务配套与社会保障一体化领域。

      第三，以提高城镇化质量为目的的新型城镇化过程并不必然导致地方政府的土地依赖病，以劳动力城乡迁徙和市民化转型为特征的人口城镇化和以产业升级、产业支撑为导向的产业城镇化过程具备减轻地方土地财政依赖病的负向效应，只有以就业拉动为核心的就业城镇化才是当前地方政府因税收竞争引致地方土地财政的最大压力。

      第四，虽然推行城乡一体化的公共服务配套与社会保障支撑给地方政府可支配财力带来冲击，但其流动人口市民化转型质量提升功能能够有效助推新型城镇化提速，特别是社会保障全面补偿性供给还能在城镇化发展后期通过内需扩张和再分配弥补地方财政缺口，呈现出社会保障与土地财政之间的“倒U型”变化规律，文章发现，在发达地区这种规律已经开始显现。

      基于以上认识，本文提出如下政策建议：

      一是分类推行地方政府土地代偿机制改革，重构以公共税收为主体的地方财力结构，东部发达地区地方债务高企，土地财政依赖严重，可借实现城镇化战略目标较轻之便，改变地方财政收入来源结构，在适当时机建立健全以物业税、房产税为主体的土地代偿机制，逐步化解土地财政依赖病。西部与中部地区因城镇化发展进程落后，城镇化建设所需财政资金缺口较大，但同时土地财政依赖水平和地方债务规模仍在可控范围之内，可以在今后一段时期沿用土地财政供养反哺城镇化发展的思路，但必须将土地财政纳入预算内财政控制进行规范，设置土地财政预留金反向投入城镇化建设的上限比例并逐年减少，以实现地方政府土地单一生财机制向多元生财机制的平缓过渡。

      二是逐步扩大地方政府的财政自主权，将地方自主发债纳入地方财权体系建设，以市场化信用评估机制设立为导向，构建多层次、可侦测的地方债券市场，直接建立以城镇化融资为方向，以地方政府为发债主体和债务偿还责任联动的市政债市场来替代当前以地方政府融资平台等机构进行曲线融资的城投债市场。

      三是综合考虑新型城镇化进程的地区差异和地区财力差异，全面推行以“因素法”和“府际公共财政均等化”为核心的新型转移支付制度，除了为缓解央地财力和事权责任不匹配加大一般性转移支付力度以外，还应重点建立考虑新型城镇化财政缺口不均衡条件下的长期专项转移支付资金。

      四是地方政府应重新认识公共服务配套城乡一体化与社会保障支撑城乡一体化对于新型城镇化质量提升的重大意义。虽然短期来看，公共服务供给支出与社会保障配套支出对地方财力压力明显，但长期来看，两者具备高度的财源扩充效应。

      五是地方政府要逐步弱化以就业创造为核心的税收竞争行为，将财政支出转向促进流动人口市民化和改善民生的保障房建设领域，加快产业扶持和产业结构高度化，建立具有地区优势的主导产业，强化产业支撑在新型城镇化的总领作用，依靠市场自发生财机制扩充财力规模，如此才能从战略上扭转长期倚重土地财政的扭曲财政收入结构。

      ①学术界普遍认为：狭义的土地财政主要是指以国有土地使用权出让金为主体的财政收入，而更为广义的土地财政还应包括政府土地运作和开发商进行土地开发和运营过程中产生的土地增值税、契税、印花税以及附加等间接收入。

      ②对于公共服务支出的计算口径，本文采用的是广义公共服务支出计算方法，包括一般公共服务、科学、教育、文化、卫生支出、公共安全与司法支出等。

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