改革完善统一规范透明的财政转移支付制度，本文主要内容关键词为：转移支付论文,透明论文,财政论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、转移支付制度相关基本理论
对于转移支付的含义，联合国《1990年国民账户制度修订案》中给出了一个宽泛的定义：“转移支付是指货币资金、商品、服务或金融资产的所有权由一方向另一方的无偿转移。”政府间的转移支付，则是相对于政府的购买性支出而言的，是指财政资源在政府间的无偿流动，其基本特征是无偿性。公共财政理论从多级财政的财政职能配置与税制设计研究基础上，引出了转移支付的必要性及其应承担的功能，形成了转移支付制度相关的基本理论。
（一）政府间转移支付的功能。
1.弥补纵向财政失衡和横向财政失衡。纵向财政失衡和横向财政失衡的存在，是政府间转移支付产生的基本理论依据。纵向财政失衡是针对多级财政体制中，上下级政府之间财政收支状况的差异而言的，指的是各级政府的、自有财政收入与其承担的支出责任不对称，导致某些层级政府出现财政赤字，而其他层级政府存在财政盈余的状况。纵向财政失衡理论认为，不同地方的居民对政府提供的公共服务有着不同的偏好，即存在地方公共需求的差异。在信息成本、交易成本约束下，地方政府（主要是市以下政府）相对于中央政府可以掌握更多关于地方公共需求偏好的信息，能够以较低的成本满足差异性的地方公共需求。因此，地方政府往往需要承担比高层级政府更多、更具体的提供公共服务的责任，由此将产生出较高的财政支出需求。另一方面，在许多国家的政府财力分配格局中，出于收入再分配、经济稳定和资源配置等因素的考虑，高层级政府（尤其是中央政府）往往集中了大部分的财权和相应的财力。在这种情况下，地方政府就会面临着相对较高的支出需求和相对较少的自有财力并存的矛盾，形成本级的财政赤字。与此相反，中央政府承担相对较低的支出需求，但拥有相对较多的自有财力，出现本级财政盈余。纵向财政失衡客观上要求中央政府通过转移支付进行财力的纵向调节。
横向财政失衡是针对同一层级地方政府之间财政收支状况的差异而言的，指的是同一层级不同地区地方政府满足本地公共支出的能力不同，如一些贫困地区的某些公共服务因地方政府自有财力不足难以达到最低标准，① 而有些富裕地区在公共服务达到最低标准后财力仍富余。横向财政失衡理论认为，就一个国家内部同一级别的各地方政府所辖区域而言，自然资源禀赋和经济发展水平上的差异是绝对的，在国土广袤、疆域辽阔的国家尤其如此。各个地区之间的这种差异，会导致地方财政收支方面的差异。收入方面，受经济基础、产业结构、收入水平等影响，各地税基进而财政收入呈现出较大差异；支出方面，由于自然条件、人口规模和结构、行政管理规模等方面的差别，财政支出需求、公共服务成本也各不相同。具体来说，就是发达地区财政收入大大高于落后地区，同时落后地区往往由于地处偏远、人口分散等原因，需要更多的财政支出才能达到公共服务均等化的要求。由此形成了横向财政失衡的状况。理论上来说，横向财政失衡体现在不同地区自有财力与达到公共服务均等化要求所需的标准财政支出之间的缺口。实际上，在许多情况下，富裕地区的地方政府能够为其居民提供较高水准的公共服务，而贫困地区地方政府提供的公共服务达不到最基本的标准要求，这也是横向财政失衡的一种重要表现。地方政府自有财力与标准财政支出之间的缺口是很难通过地区间自发的财力转移来进行调节的。这是因为各地方财政的收支活动均以本地利益为出发点和归宿点。因此，横向财政失衡客观上要求高层级政府从较高的层次予以调节，缩小不同地方政府满足公共支出的能力差距，尽可能向公共服务均等化的目标靠拢。
2.矫正辖区间外溢效应。理论上，地方性公共产品应由地方政府提供，这类公共产品的受益范围仅限于某一地方政府的辖区范围，比较典型的地方性公共产品包括市政建设、城市公安、消防等。与地方性公共产品相对的是应由中央政府提供的全国性公共产品，即受益范围为整个国家疆域范围的公共产品。然而实践中，一些地方性公共产品的受益范围无法恰好被限定在地方政府的辖区之内，也就是说这些公共产品具有辖区间外溢效应。辖区间外溢效应包括正的外溢效应和负的外溢效应两种情况。正的外溢效应意味着地方性公共产品的受益范围超出地方政府辖区的界限，使其他地区在受益的同时并不承担任何成本；负的外溢效应则意味着地方性公共产品的损害超出地方政府辖区的界限，使其他地区在没有受益的情况下承担了一部分成本。在辖区间外溢效应影响下，地方政府提供公共产品时所采取的策略容易产生某种程度的扭曲和偏差。当存在正外溢效应时，从本地利益出发，地方政府有可能高估提供公共产品的成本，而低估其整体效益，并囿于自身的财政实力，减少此类公共产品的提供数量；与此相反，当公共产品具有负外溢效应时，地方政府则容易高估其正效应，低估或者忽视提供该公共产品的成本，从而使这类公共产品继续存在乃至有所增加。从全国的角度看，这种政策扭曲损害了资源配置效率，也不利于地区间经济关系的协调。因此，中央政府有必要通过转移支付进行调节，如针对溢出收益的补偿。
3.实现中央政府的政策意图。除了承担公共服务的职能外，一国中央政府还应履行经济调节、社会稳定等职能，以保持国家经济的持续、稳定、健康发展，维护社会的长治久安、民族团结，这就要求中央政府制定有利于经济发展、区域协调、安定团结的大政方针和具体政策措施并加以贯彻实施。中央政府实施的经济社会政策中，有很多需要由各级地方政府加以实施，促使地方政府有效贯彻中央政策意图的手段和工具是多样性的，在很多情况下，中央给予地方相应的专项转移支付既是对政策实施给地方带来的成本的必要补偿，也是使地方政府行为与中央政府确定的“全国性目标”相一致，从而推动政策较快落实的有效手段。
4.中央委托地方事务。中央委托地方事务，是在明确划分中央与地方政府间事权的基础上，由于某些公共服务所具有的特征而产生的一个操作层面的问题。它不同于中央和地方共担事务，通常是那些影响面大、却需要地方加以实施的事务，例如戍边、反恐、重大疫情防范等。中央委托地方事务通常具有以下特征中的某一项：（1）由地方政府管理更有效率；（2）在空间范畴上具有很强的区域性特征；（3）出于政治控制的考虑划为中央政府事权，而以经济原则衡量适宜地方政府承担。
（二）转移支付的分类。
1.一般性转移支付（general）和专项转移支付（specific）。一般性转移支付也可以称为无条件转移支付（unconditional），专项转移支付也可以称为有条件转移支付（conditional）、指定用途转移支付（earmarked）。这种分类以获得转移支付资金的地方政府在使用转移支付资金方面的不同为依据，在获得一般性转移支付资金后，地方政府可以独立自主地安排其使用方向和数额。专项转移支付资金的使用由拨款的上级政府限定在特定的范围之内，地方政府在得到这类转移支付后，不能随意变更使用数额和方向。一般性转移支付直接增加地方政府的可支配财力，能够弥补纵向和横向财政失衡造成的地方财政缺口，也可以称为均等化转移支付。在地方政府标准财政收支测算的基础上，运用公式计算各地方应获得的转移支付份额，是一般性转移支付较为普遍的确定方法。
2.配套转移支付（matching）和非配套转移支付。这种分类以转移支付是否需要接受方提供配套资金为依据，配套转移支付要求接受方提供一定比例的配套资金，非配套转移支付则不要求接受方提供配套资金。这里所谓的“配套资金”，既可以是某一固定数额的资金，也可以是相当于补助金的一定比例的资金，意在使中央政府与地方政府共同承担提供公共服务的职责。
3.有限额的转移支付（closed ended）和无限额的转移支付（open ended）。有限额的转移支付指转移支付的支付方给接受方规定一个转移支付的最高限额，接受方在资金使用过程中不得突破总额。无限额的转移支付则是指没有总额控制的转移支付，即上不封顶，接受方可以在得到一定量的转移支付资金后申请增加资金数量。
需要指出的是，以上按照不同依据进行的分类，之间是存在交叉或包含关系的。如专项转移支付通常可以进一步划分为配套的和非配套的两种。
理论分析显示，一般性转移支付具有明显的收入效应，这里的收入效应，是指一般性转移支付使接受转移支付的地区预算约束线平行上移，导致当地私人品消费与公共品消费同时上升。收入效应可能使接受转移支付的下级政府依赖转移支付而不积极组织自己的财政收入。由于一般性转移支付不指定资金用途，因而不会出现某一方面公共开支增加替代别的支出的替代效应。专项转移支付则具有收入效应与替代效应双重作用，这里的替代效应，是指由于得到了上级政府的转移支付，下级政府供给某项公共产品的成本大为降低，这会使下级政府倾向于扩大该公共产品供给，从而也扩大来自本身财政收入的那一部分公共支出。也就是说，专项转移支付一方面会导致接受转移支付的公共品与其他产品消费的同时上升，另一方面，上升的幅度会存在差别，接受转移支付的公共品数量会有较大上升，而其他产品消费量上升较小。
二、现行转移支付制度存在的主要问题及改革思路
（一）我国转移支付制度的现状。
1.现行转移支付制度的基本框架。我国现行中央对地方财政转移支付制度体系是在1994年实施的分税制财政体制改革基础上逐步演变形成的。1994年伴随分税制改革实施了增值税和消费税“两税返还”；1995年作为分税制改革的配套措施，推出了“过渡期转移支付”，后改为“一般性转移支付”；2002年所得税分享改革增加了所得税基数返还；2005年推出缓解县乡财政困难转移支付（“三奖一补”）；近年为配合机关事业单位调资、农村财税体制改革、天然林保护工程、退耕还林还草工程等政策实施，还出台了相应对地方财政增支减收进行补助的各项转移支付；专项转移支付方面，分税制改革后，特别是1998年实施积极财政政策以后，专项转移支付项目增多，规模快速扩大。目前，按照财政部的分类方法，中央对地方转移支付主要由以下类型构成。
在这些不同类型的转移支付中，一般性转移支付的主要项目普通转移支付，② 是以公式为基础的转移支付。它可以直接用公式表示为：某地区普通转移支付＝（该地区标准财政支出－该地区标准财政收入）×该地区转移支付系数。式中的标准财政支出和标准财政收入都根据客观因素确定。转移支付系数的确定，一方面考虑中央用于普通转移支付的资金总额，另一方面还对财政困难的地区实行倾斜。
2.近年来转移支付的规模和结构情况。1994年分税制实施以来，随着中央政府财政收入的不断增长，中央对地方的补助资金规模也逐年增加，1994年补助总额为2386亿元，2006年已增加到13501亿元，增长了4.66倍，年均增长率为15.5％。中央对地方转移支付占中央财政收入比重及占地方财政支出比重的情况如表2所示。可以看出，1994年以来，中央每年约将本级财政收入的60％～70％以转移支付的形式划拨给地方，而地方财政支出的约40％～50％是由中央转移支付来支持。1994年，财力性转移支付数额仅99亿元，占中央对地方补助的比重仅为4.1％。2006年，财力性转移支付已达到5025亿元，是1994年的50.8倍，年均增长率接近40％。
1995年以来，中央对地方转移支付的内部结构有以下几个方面明显的变化趋势：两税返还比重持续下降，从1995年的74％下降到2006年的22％；财力性转移支付占比呈上升趋势，1995～1999年其所占比重在10％左右，2000年达到19％，2001～2004年在26％～29％的区间缓慢上升，2005年进一步上升到33％，2006年达到37％；专项转移支付占比有所提高，从1995年的15％提高到2006年的34％；2002年增加了所得税基数返还，占比大体上呈逐渐缩小的趋势，2006年为7％。财力性转移支付与专项转移支付之比由1994年的22∶78转变为2006年的52∶48。
财力性转移支付的构成显示，一般性转移支付占财力性转移支付的比重徘徊在20％上下，多年来没有根本的提高。1999年起，出于弥补政策调整导致的地方财政减收、激励地方政府积极执行相关政策等原因，在财力性转移支付这一大类下，相继设立了农村税费改革转移支付、调整工资转移支付、县乡奖补转移支付等项目。此后，特别是2001年以后，各项为弥补政策因素导致地方财政增支减收而进行的转移支付成为财力性转移支付的主要部分。截至2005年，因增支减收因素增加的转移支付占财力性转移支付的比例达到56％。
图1 中央对地方转移支付内部结构
图2 财力性转移支付内部结构
（二）转移支付制度存在的主要问题。
1.转移支付结构不合理，弥补横向财政失衡的均等化功能薄弱。在现行转移支付制度形成之初的1995年，税收返还占据绝对主体地位，财力性转移支付和专项转移支付大体相当。其后转移支付结构的变化趋势是税收返还比重降低，财力性转移支付和专项转移支付比重上升。到2006年，形成财力性转移支付和专项转移支付大体相当，税收返还略低于前两者的格局。
但是，从转移支付功能上来看，对于以上大类的划分，必须进行一定的调整。具体来说，就是财力性转移支付包含的调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、退耕还林还草转移支付、天然林保护工程转移支付等在内的一些项目有明确的指向，不论从计算公式还是弥补特定政策减收或增支的意图来看，都应视为专项转移支付；县乡奖补资金作为激励性的转移支付，在类型上也应归为专项转移支付；具有均等化功能的只有一般性转移支付。因此，按照功能划分的转移支付结构（2006年）应该是，一般性转移支付占11.3％，专项转移支付占59.8％，税收返还占28.9％。
当前转移支付结构，一是显示出我国转移支付功能设置的过渡性特征仍然很明显。一方面，税收返还占比高，接近30％；另一方面，总额的近60％，为专项转移支付，且其中以弥补政策增支减收为目的的诸多项目，作为相关政策的配套措施，与税收返还性质相似。二是反映了弥补横向财政失衡的均等化功能十分薄弱。这不仅在于唯一能够明确发挥均等化功能的一般性转移支付占比低，还在于比重较高的税收返还采取以特定年度各省相应的实际税收数额为基数，运用全国统一的增长率计算确定，存在财政收入较多的省获得税收返还多、财政困难省获得返还少的状况，其效果是加剧横向财政失衡。
总之，现行转移支付在功能配置上没有体现出全面平衡的系统性思路，包括税收返还、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付等在内的临时性“打补丁”项目占据过多可用资源，影响了转移支付对公共服务均等化、地区间协调发展等重要功能的发挥。
2.转移支付功能不完善，一些对地方应有的补偿性拨款缺失或不足。首先是矫正辖区间外溢效应的功能不完善。对于我国这样一个大国来说，辖区间外溢效应问题复杂多样，如由人口流动带来的教育特别是基础教育的外溢性，由流域跨辖区引起的污染或环保的外溢性等，并且这些外溢性问题对地区间协调发展影响重大。因此，中央政府有必要通过转移支付矫正辖区间外溢性，以促进区域协调发展。
在我国现行的转移支付体系中，已经存在一些涉及辖区间外溢效应的项目，如财力性转移支付项下的天然林保护转移支付、退耕还林还草转移支付，专项转移支付中的退耕还草工程转移支付、京津风沙源治理工程转移支付、生态移民搬迁转移支付等。这些转移支付项目，针对生态治理的问题，对生态治理过程中利益溢出的地区给予一定的转移支付。但是，现有的这种通过转移支付进行的利益补偿，侧重于对工程本身的补助，与外溢效应带来的总体损失所需补偿存在相当的差距；项目限于部分生态建设工程，对诸如基础教育的外源性这类涉及面更广、影响更大的问题尚未考虑在内，补偿明显不够全面；转移支付跟随政策或工程下拨，政策性强，没有明确矫正辖区间外溢性的职能，也缺乏连续性和经常性，尚未形成制度化的长期性解决方案。
其次是中央委托地方事务缺少对应的转移支付。由于1994年分税制改革主要解决的是中央与地方的收入划分问题，对事权的划分仅作了原则性规定，导致我国中央与地方政府的事权范围缺乏明确界定。在这种条件下，哪些事权应属地方、哪些为中央地方共担事权、又有哪些属于中央委托地方事务的问题就很难明确。模糊的划分使得中央政府忽视了一些委托性事务的支出责任归属，进而没有给予地方相应的转移支付用于提供这些公共服务。
在这个问题上，很多国家都在专项转移支付项下专门列出了一个类别，如日本规定应由中央承办、但因发生在地方、按照效益原则委托地方承办的事务，如国会议员选举费、自卫队驻扎费等，由中央负担全部费用，并在国库支出金（相当于专项转移支付）中设置了国库委托金，用于向地方转移这类费用。
3.省以下转移支付制度不统一，省与下级的纵向财政失衡问题仍普遍存在。在1994年分税制改革中，规范了中央与省级之间的收入关系及转移支付制度，但对包括转移支付制度在内的省以下财政体制，至今没有一个统一的规范。在分税制改革后，地方各级政府普遍参照中央做法对本级与下级的收入进行了划分，但出于保本级财力的原因，仅少数省份建立了省对下的一般性转移支付制度，多数省份仅将中央直接对市县的转移支付和由其省级配套的资金下拨到市县。在县级财政得到的转移支付中，专项转移支付约占半数，③ 加之财力性转移支付中的调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、县乡奖补转移支付资金计算到县，在县级转移支付中占比不小，表明县级政府能够从省级获得的一般性转移支付比例是较低的。
此外，尽管预算法不允许地方财政收支出现赤字，但一些调查显示，我国基层财政的困难程度，远远高于省级，这从一个侧面反映出省以下各级政府间纵向财政失衡的情况。因此，有必要规范省以下转移支付制度，形成针对省以下纵向与横向财政失衡的平衡机制。
4.转移支付体系尚不适应推进形成主体功能区战略的要求。推进形成主体功能区是“十一五”规划提出的一项重大战略，是落实科学发展观，统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹人与自然和谐发展的一项重大举措。主体功能区的形成需要得到转移支付体系的支持和配合。主体功能区从实质上可以分为两大类：一类是以开发为主的区域，包括优化开发和重点开发区；另一类是以保护为主的区域，包括限制开发和禁止开发区。其中后一类地区由于形成主体功能区的需要，在发展上将受到一定限制，生态环境保护方面需要加大投入，因此需要上级财政给予相应转移支付，以促进主体功能区形成。首先，限制和禁止开发区由于自然条件、地理位置等因素经济发展基础普遍较差，被划为限制和禁止开发区后，产业发展方面又要受到政策的限制，财政收入很难大幅度提高，要达到公共服务均等化的标准，存在较大收支缺口，需要上级财政加强一般性转移支付支持。其次，限制和禁止开发区的确定标准中提到，这两类区域是“关系到全国或较大区域范围生态安全的区域”，④ 这表明限制和禁止开发区的形成在具有明显的区域间外溢效应，需要上级针对外溢性，通过专项转移支付对当地付出的成本加以补偿。最后，限制和禁止开发区内的部分公共服务属于中央政府事权，如大江大河的治理，对此中央财政应以转移支付的形式承担相应支出责任。
现行转移支付体系与限制开发区、禁止开发区提出的要求存在差距，一般性转移支付无法弥补限制和禁止开发区因牺牲当地的经济发展而减少的财政损失，无法保障公共服务均等化目标的实现；用于生态保护和建设的专项转移支付资金分散、力度不足。
5.转移支付资金分配不科学，影响预期效果的实现。目前的均等化转移支付，即一般性转移支付尽管按照标准收支缺口与转移支付系数乘积的公式计算确定，但在公式中的因素设定仍然比较粗，需要分档的因素档次设定少，价格等易变动指标更新慢，从地方反映的情况来看，存在很多不符合实际的地方。这种状况于缺少足够的专业人员从事相关研究、跟踪效果并定期改进有一定的关系。
专项转移支付虽然规模增长迅速，从1994年的361亿元上升到2006年的4634亿元，年均增速达到23.7％，但是，专项转移支付的资金分配和管理存在很多问题，不利于资金的有效利用。目前专项转移支付项目繁杂，涉及包括基本建设、农业、文教科卫、生活保障、抚恤和社会救济、公检法司、政策性补贴等几乎所有预算支出科目，在农业、教育、医疗卫生、社保、科技及其他大类下，细分为200多个项目。项目设置过多，导致了资金使用的分散化，进而可能导致产生的效果不明显。很多专项转移支付项目分配额度的确定也缺乏准确的基础数据支持，有些时候以地方能够提供的配套资金规模作为分配标准，加剧困难地区与富裕地区可用财力的差距，有违转移支付初衷。
6.转移支付管理不规范，影响资金使用效率的提高。转移支付管理方面的问题，一是多头管理。目前，包括发改委、财政部、民政部、科技部、文化部、卫生部、交通部、水利部、农业部、国土资源部、气象局、国家防汛抗旱总指挥部办公室等在内的10多个中央政府部门都负责着一部分专项转移支付资金的分配和管理。政出多门、多头管理和缺乏协调使得部分转移支付项目重复，也在一定程度上加大了地方政府的执行成本，从而影响资金实际使用效率。二是部分资金使用范围规定过细。由于地区间差异的广泛存在，各地在同一公共服务领域的现状和实际需求是不同的，采取“一刀切”的方式对资金使用范围加以严格约束，难以满足各地公共服务方面不同的迫切需求，还可能导致重复建设和资金的浪费。三是配套要求没有考虑地方政府的配套能力。不考虑地方财政状况采取统一的配套比例，可能会因贫困地区无财力予以配套而使专项转移支付资金更多地流向富裕地区，或使贫困地区选择增加负债以满足配套需要，又或制造假配套，从而因没有足够的资金造成工程质量差。四是缺乏有效监督机制，在转移支付划拨过程中可能出现跑、冒、滴、漏，上级特别是中央政府也较难掌握每一笔资金的实际使用情况。
7.转移支付信息透明度差，不利于地方财政预算管理。我国财政的总体透明度不高，转移支付方面同样如此。Kopits和Craig（1998）将财政透明度概括为制度透明度、会计透明度、指标与预测的透明度三个方面。对应于转移支付透明度，需要公开的信息至少应包括：（1）转移支付制度的基本框架，如转移支付的功能、分类、分配原则和方法、绩效评价与审计结果等；（2）转移支付的分配结果，如各类转移支付年度的实际比例结构、不同类型转移支付在地区间的实际分配情况；（3）转移支付计算确定以及绩效衡量的指标体系，如计算转移支付在地区间分配所依据的指标、衡量转移支付效果的指标体系等。以此衡量我国转移支付的透明度，需要改进的方面显然还很多，特别是专项转移支付的分配原则和方法、依据的指标，以及各地获得各项转移支付的详细情况。
目前转移支付透明度低的状况，地方财政对每一年度能够获得的各类转移支付资金规模难以建立稳定、有效的预期，地方在预算中难以准确地把转移支付的影响计算在内。较低的转移支付（特别是专项转移支付）透明度再加上多头管理、缺乏协调，还容易导致地方政府的寻租行为，“跑部钱进”、关系拨款等情况的存在，严重制约着转移支付资金分配的规范化；由于缺少公众监督，资金划拨和使用过程中的跑冒滴漏也难以得到有效约束，资金使用效率降低。
三、改革完善转移支付制度的总体思路与基本设想
（一）转移支付制度改革总体思路。
按照党的十七大提出“加快形成统一规范透明的财政转移支付制度”的目标要求，构建结构合理、功能完善、制度统一、分配科学、管理规范、信息透明的转移支付制度。以合理的结构强化转移支付促进公共服务均等化的能力，以完善的功能促进上下级、地区间财政关系的理顺，以统一的制度实现中央—省—市县的多级均等化机制，以科学的分配体现转移支付意图，以规范的管理提高资金使用效率，以透明的信息完善地方财政对转移支付的预算管理。转移支付制度改革的目标模式具有以下主要特点。
1.一般性转移支付与专项转移支付并重。从我国现阶段实际需要出发，建议以一般性转移支付与专项转移支付并重的模式作为转移支付体系改革的目标模式。原因在于：一方面，较为严重的地区间横向财政失衡需要大幅度提高一般性转移支付来弥补；另一方面，中央委托地方事务需要专项转移支付切实保障经费补偿，辖区间外溢效应需要增加相应专项转移支付予以矫正，基本公共服务水平特别是贫困地区的基本公共服务水平亟待提高，现阶段仍需专项转移支付投入以适当调整财政资金流向，加快基本公共服务建设。为此，要整合简化转移支付类型和项目，加快收缩税收返还规模，提高一般性转移支付比重到50％左右，将目前财力性转移支付包含的具有专项性质的转移支付项目，涉及的部分因素纳入一般性转移支付的计算公式，继而根据功能划入或归并入各类专项转移支付。最终形成一般性转移支付与专项转移支付大体相当，功能明确、互不交叉的转移支付框架。
在以功能区分的转移支付类型中，补偿中央委托地方事务的转移支付是必须优先满足的，在事权明确划分的情况下，中央政府有责任承担委托地方事务相对应的支出，而不能把支出责任转嫁给地方政府。其次应满足的转移支付需求是弥补财政失衡和矫正辖区间外溢效应的转移支付，这两项转移支付对区域间协调发展具有重要意义。实现中央政策目标的转移支付优先级低于其他几项，应视中央可用资金规模合理调整。
2.中央对省、省对市县两级转移支付。在完善中央对省转移支付制度的同时，建立规范的省对市县转移支付制度框架，参照中央对省转移支付制度，规定省对市县负有的转移支付责任与转移支付分配原则，具体分配方法由省级制定，中央负有监督省对市县转移支付方法合理性和转移支付效果的责任。
3.以增值税收入作为稳定的转移支付资金来源。明确全部增值税收入作为中央对地方转移支付的资金来源。根据课题组提出的事权与支出责任划分改革、税种调整与分税制改革方案，经过逐步调整，中央财政收入和支出占全国财政总收支的比重均为35％左右，两者大体相当；增值税收入占比接近30％，在中央征收取得这部分收入后，全部用于中央对地方转移支付，其中，50％～55％用于一般性转移支付，以确保一般性转移支付与专项转移支付并重的基本结构，其余45％～50％与少量其他可用收入作为专项转移支付。
4.以推进形成主体功能区为重点。转移支付改革要以主体功能区特别是限制和禁止开发区的基本公共服务均等化、外溢效应补偿、生态环境治理投入为重点，发挥两级两类转移支付的作用，中央和省级分工负责，一般性转移支付和专项转移支付共同作用，推进主体功能区尽快形成。
（二）改革完善转移支付制度的基本设想。
1.建立完善统一规范的转移支付制度框架。
（1）通过规定一般性转移支付的特定资金来源，提高一般性转移支付比重。针对一般性转移支付比重过小的问题，借鉴国际上较为成功的经验，赋予一般性转移支付特定的资金来源。改变目前一般性转移支付较大程度上与财政收入增量挂钩的状态，从财政收入总量中划出一个部分，用于弥补财政失衡的缺口，保障最低标准的公共服务均等化。可以考虑将增值税的一定比例作为一般性转移支付的固定来源。尽快研究确定适应我国国情的公共服务均等化原则，细化全国范围的公共服务最低标准，以此为基础测算一般性转移支付需要量，结合税收现状和发展趋势确定比例。
图3 转移支付目标框架
（2）整合专项转移支付，引入整块拨款的专项转移支付形式。清理现有专项转移支付项目，对情况已经发生变化、不能发挥预期政策作用的项目予以取消；对重复交叉的项目进行整合，适当借鉴美国整块转移支付⑤ 的经验，对亟待完善、属于中央委托地方事务或中央政策应大力支持，同时涉及多种支出类型的公共服务（既有基建支出，又有运转支出等需求），如公共卫生服务，引入整块拨款的专项转移支付形式，由指定具体支出项目的专项转移支付转为指定支出方向、具体分配和管理的权利由地方政府自主掌握的整块转移支付，这样的安排更能适应不同地区的实际需求。
（3）建立专门用于矫正辖区间外溢效应、中央委托地方事务的补偿性专项转移支付，完善专项转移支付体系。设立用于矫正辖区间外溢效应和中央委托地方事务的专项转移支付项目，并将其制度化、长期化。结合主体功能区规划，整合现有生态环境保护领域的补偿性转移支付，以限制开发区和禁止开发区为突破口，探索矫正辖区间外溢效应转移支付的计算方法和公式，尽快试行并逐步推开；研究制定基本医疗等领域的辖区间外溢效应补偿机制，逐步完善外溢效应补偿制度，实行对提供外溢性公共服务或承担公共服务负外溢性的地方政府的有效补偿，矫正外溢效应对地方政府公共支出投向的扭曲作用。在明确界定中央与地方政府事权的基础上，对中央委托地方事务，设立专项转移支付项目。结合实际，合理确定转移支付标准，采取措施监督事务执行效果。
在专项转移支付项目设计上，坚持以实现中央政策意图、矫正辖区间外溢效应、补偿中央委托地方事务的主要功能为导向，尽可能做到不缺位、不越位；以中长期及年度发展规划为引导，使专项转移支付服务于中长期规划目标，避免因缺少长期考虑出现“打补丁”式的支出需求，过多占用可用的转移支付资源，降低资金的总体效益。
（4）规范省以下一般性转移支付制度。在明确划分各级政府事权的基础上，完善省以下转移支付制度，特别要建立目标明确、责任清晰的省以下一般性转移支付制度。应明确省级政府弥补省以下纵向和横向财政失衡的职责，各省应参照中央对省一般性转移支付办法，建立省以下一般性转移支付制度，出于成本方面的考虑，也可在中央对省方法基础上适度简化。各省对下一般性转移支付分配方法、分配依据、分配结果及实施效果等都要接受中央政府监督，同时应公开信息接受社会监督。
2.建立以转移支付为主的主体功能区财税体制及政策体系。
（1）推进形成主体功能区的财税体制框架。推进形成主体功能区的财政体制改革与具体政策设计要以各类主体功能区的功能定位和发展要求为出发点。对于优化和重点开发区这类以开发为主的主体功能区，要实行促进自主创新、优化调整经济结构、促进经济增长、转变增长方式、实现又好又快的可持续发展的引导性、鼓励性财政税收体制与政策。具体政策手段主要是税收领域的调整，包括增值税转型，针对自主创新、高技术产业化的税收优惠政策，生态环境税等。对于限制和禁止开发区这类以保护为主的主体功能区，要实行突出支持生态环境建设，实现生态环境可持续发展，保障基本公共服务均等化的财政税收体制与政策。转移支付是推进形成限制和禁止开发区的主要财税手段，包括完善对限制和禁止开发区的两级两类转移支付体系，加大一般性转移支付，加强生态环境治理、外溢效应补偿专项转移支付等。
（2）完善对限制和禁止开发区的两级两类转移支付体系。
——中央和省市区两级转移支付体系。根据“十一五”规划要求和主体功能区规划的设想，主体功能区划分为国家和省两个级次，对限制和禁止开发区的转移支付制度应该是中央与省市区两级转移支付体系——中央财政负有对国家级限制和禁止开发区提供主要转移支付的责任，省市区级财政负有对省市区级限制和禁止开发区提供主要转移支付的责任。
——一般性和专项两类转移支付体系。限制开发和禁止开发区地方财政既面临财政收入难以提高带来的财政收支缺口问题，又要承担辖区间外溢效应和生态环境保护投入带来的成本，因此，要运用一般性转移支付和专项转移支付两类手段加以解决，通过一般性转移支付实现基本公共服务均等化；以专项转移支付支持生态建设和环境保护。
（3）加大对限制和禁止开发区的转移支付力度。要加大对限制和禁止开发区的一般性转移支付力度，力争完全弥补地方标准财政收支缺口，使地方政府具有提供均等化的基本公共服务的能力。特别是在一般性转移支付总额不能完全满足弥补各地标准财政收支总缺口的要求时，应提高限制和禁止开发区的一般性转移支付系数，尽可能完全弥补其财政收支缺口，以避免地方政府为增加财政收入违背主体功能区要求。以专项转移支付弥补因辖区间外溢效应和中央委托事务产生的地方财政支出需求，加大生态环境保护专项建设资金投入，推动主体功能区功能的完善。
3.改进转移支付分配方法和资金管理，提高转移支付科学性、规范性和透明度。
（1）科学确定各类转移支付分配方法。在财政部建立相对独立的转移支付局，集中一部分专业人才，负责各类转移支付分配原则和方法的制度，包括：一般性转移支付分配原则与方法、具体计算公式、因素、权重等的设计及定期改进；整块转移支付分配原则与方法的确定及改进；矫正辖区间外溢效应的转移支付和中央委托地方事务的补偿项转移支付分配原则、方法及计算公式的确定及改进；专项转移支付投入方向、力度、周期等的确定，等等。
通过收集准确的基础数据、借鉴国际经验、设计符合实际的计算公式，为转移支付的科学分配奠定基础。形成获取地方反馈意见、定期或不定期考察实施效果、定期改进分配方法的制度化程序，促进分配方法不断向合理化方向发展。
（2）建立规范的转移支付管理、监督与绩效评价制度。由转移支付局负责专项转移支付项目的协调、整合，包括与掌握转移支付的各部门进行协调，等等。通过建立职能相对集中、具有相对独立性的管理部门，提高转移支付资金分配的科学性、客观性、规范性，同时也有利于提高透明度。
建立转移支付的绩效评价制度，强化激励约束机制。绩效评价制度应体现转移支付资金的政策目标，以量化指标为主。以绩效评价结果为基础建立奖惩机制，对绩效保持良好的地区适当加大专项转移支付投入力度，对不按中央要求使用资金或支出效益低的地区要相应调减专项转移支付投入力度，以促进地方政府加强对转移支付资金的管理，落实中央政策意图，提高资金使用效率。发挥审计部门作用，加强对转移支付资金的审计力度。
（3）提高转移支付透明度。提高转移支付的透明度，不仅有利于提高财政的总体透明度，增强地方财政对转移支付资金的可预期性，对于转移支付制度本身的规范化也有促进作用。应通过在公开发行的出版物、相关网站上公开转移支付分配方法、分配标准、分配结果的相关数据和信息，使地方财政较为准确地将转移支付的影响纳入预算，促进预算管理的稳定和规范；形成较为有效的社会监督，从而多方面了解制度有待改进的问题；对滥用职权、寻租设租行为形成制约，降低转移支付资金的漏损；促进地方政府合规使用资金，提高转移支付资金使用效率。
注释：
① 与横向财政失衡的衡量相关联的一个概念是公共服务均等化。不同国家对公共服务均等化的表述不尽相同，如加拿大宪法中规定，议会和联邦政府承诺：在可比较的相等税负前提下，确保各省财政均等化，使之有足够的财政收入来提供品质适度的基本公共服务；在德国，人们把国家意义上的均等化称为“全国一致的生活标准”；澳大利亚的财政均等化原则是：每个州必须具有提供符合本州特点的、平均标准的公共服务的能力。文中这里所说的“最低标准”，就是指实现均等化所要求的公共服务标准。
② 一般性转移支付包括普通转移支付、民族地区转移支付、革命老区转移支付和边境地区转移支付四个子项，2005年，普通转移支付占一般性转移支付总额的85％。
③ 杨之刚：《财政分权理论与基层公共财政改革》，经济科学出版社2006年版，第246页。
④ 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，人民出版社2006年版。
⑤ 整块转移支付是指虽然在使用上有一定限制，但规定的使用范围较宽，在规定范围内，地方政府可以自主安排支出的具体项目和数额。
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