中国地方政府融资及其融资平台问题研究，本文主要内容关键词为：融资论文,地方政府论文,中国论文,平台论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
地方政府投融资是地方政府为了促进地区经济发展和改善人民生活在非竞争性或者竞争性较弱的领域而进行的投融资行为。一般来说，地方政府投融资活动所涉及的主要领域是基础产业和公共基础设施建设，如道路、交通、学校、公共卫生等。改革开放以来，随着财政分权化改革的深入进行，中国政府投资主体也逐步呈现出多元化的态势。但从中国财政运行的现实矛盾来看，由于政府间财权事权划分不清晰，财政职能不明确，地方政府财力匮乏，以及大规模公共基础设施建设需要巨额资金，各级地方政府的预算内财力难以确保。为弥补这方面的不足，地方政府及其所属部门往往通过各种途径来负债融资用于相关方面的投入。一般来说，地方政府的融资渠道除了较为规范的财政债务融资(即中央政府规定的融资，如国债转贷、国际金融组织贷款、国外贷款、国家农业综合开发贷款等)外，主要通过建立各种类型的融资平台进行融资。所谓地方政府(投)融资平台主要是指地方政府组建的不同类型的投融资公司，包括城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司、土地储备整理中心等；政府通过划拨土地等，组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司，必要时辅之以财政补贴等作为还款保证，融入资金后重点投向市政建设、公用事业等项目。
一、中国地方政府融资的历史与现状
除却国家规定的而且也是规范有序的融资方式外，中国地方政府负债融资最为突出的“创新点”就是地方政府融资平台的出现，这也是中国经济转轨时期的特殊产物。1988年，国务院发布《关于投资管理体制的近期改革方案》，基本建设项目实行“拨改贷”，国家成立六大专业投资公司，各省级政府也相继组建了一批建设投资公司，这是融资平台的雏形。20世纪90年代后期，源于中国金融秩序相对混乱，财政风险日益显现，国务院着重治理金融环境，尤其重点治理财政信用和财政周转金，各地的省级投资信托公司相继“关、停、并、转”，致使地方政府融资平台(主要在省级)陷入调整整顿时期。1998年以来，在国家扩大投资拉动内需的背景下，国家开发银行按照投融资体制改革的总体要求，以地方财政未来增收、土地收益和其他收益为还款来源，以“组织增信”为宗旨(即主要以地方政府法定信用为基础和自身市场业绩为支柱，实现二者完整统一)，倡导设置地市级政府融资平台，并且向融资平台发放贷款用于基础设施项目建设，以满足城市化和工业化的发展需求，开启了中国新一轮的地方政府融资平台建设。随后，在其他商业银行的相继涌入或参与下，地方政府融资平台在沟通“银政合作”、满足地方政府融资方面起了积极作用，但也造成地方政府性债务的快速增长。2006年4月，国家发改委、财政部、建设部、中国人民银行和银监会五部委联合颁布《关于加强宏观调控，整顿和规范各类打捆贷款的通知》要求金融机构立即停止一切对政府的打捆贷款和授信活动，并且严肃要求，地方政府不得为贷款提供任何形式的担保或者是变相担保，致使地方政府融资平台建设到贷款规模受到了一定限制。地方政府债务规模的扩展也因此受到一定制约。
2008年下半年以来，随着美国次贷危机的全球性蔓延以及中国积极财政政策的重新启动，为了配合4万亿元建设项目的地方融资配套需求，2009年初根据央行和银监会联合下发的《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》(银监发[2009]92号文)，银行业金融机构开始大量向融资平台提供贷款。过度竞争令部分商业银行放松贷款条件和贷后管理要求，使地方政府融资平台特别是市县一级的融资平台负债快速增长，潜在风险不断积累。2010年6月10日，随着欧洲主权债务危机的爆发以及中国经济日益面临通货膨胀压力，在地方政府债务迅速膨胀的条件下，国务院颁发了《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发[2010]19号文)，对地方政府融资平台提出了诸多规范化改进措施，以防止可能出现的地方政府财政债务危机。至此，有关地方政府融资平台的留存和规范日益成为中国社会经济发展的一个重要焦点。
归纳起来，中国目前地方政府负债融资的主要渠道可以分为如下渠道：(1)直接的、规范的融资。较为规范的政府财政债务融资大多数是中央政府规定的融资方式，如国债转贷、国际金融组织贷款、国外贷款、国家农业综合开发贷款、中央代替地方发债等。(2)地方政府主要的延伸性平台。由于我国预算法规定，除中央政府特别指明的债务外，地方政府不得发行债券，也不能直接提供担保，因此，不少地方政府采取建立城市建设投资公司作为平台进行融资。在很多地方，土地储备整理中心也是地方政府融资的另外一个重要平台。(3)地方政府公共部门进行的投融资活动。这主要是一些政府相关部门，如交通、教育等部门，利用其代为政府行使非税收入的权力，利用相关资金(基金、收费和集资等方式)进行的投融资活动。这些利用政府授权管理基金和授权收费的公共部门，基本上属于行政事业单位，是政府公共职责的直接组成部分，其所进行的投融资资金来源一方面来自这些部门收取的公共收入(如基金、收费等)，另一方面也以收入权为质押向金融机构贷款融资。此外，还存在着一些地方营利性国有企业投融资平台程度不同地承担着为地方政府公共部门融资任务，例如国有钢铁公司、港务集团公司属下的财务公司为地方政府直接融资或者提供反担保融资等。
就地方政府的负债规模和地方政府融资平台的融资余额来看，在2009年以前，按照贾康等学者的评估，地方政府的总体负债规模已经超过4万亿元，其中直接债务规模约达3万亿元左右，①其中很大部分是地方政府融资平台的负债。对地方政府来说，2008年以来的积极财政政策甚至被称为“贷款盛宴”或者“投资盛宴”。在银行贷款相对宽松的情况下，区县政府融资平台雨后春笋般的增长，加大了政府信贷需求，推动了地方政府性债务的扩张。根据国家开发银行的估计，截至2009年底，仅地方政府融资平台的负债余额就达到7.38万亿元，远远超过中央以下的地方政府当年财政收入总额。中国人民银行的数据显示，截至2009年5月末，政府融资平台管理了约8万亿元的总资产，负债高达5.26万亿元，平均资产负债率约为60％；②中金公司研究报告称，截至2009年末，地方政府融资平台贷款余额约为7.2万亿元，其中2009年净新增约3万亿元。③世界银行的分析报告认为，截至2009年底，地方政府债务的规模估计有9万亿元左右。④按照较为保守的估计，2009年底地方政府融资平台贷款至少约5万亿元。其中，区县政府融资平台很可能在2万亿元上下。
从一些典型调查的地区来看，一些县级政府2009年通过融资平台融资规模数倍于其当年财政收入规模。就其债务存量来看，大多数区县政府债务余额占其当年财政收入规模的比重约在100％～500％之间。在我国基层财政还没有从根本上摆脱困难局面的情况下，大量依赖政府融资虽然在短期内可以解决一些问题，但从长远看，则无疑进一步加剧了区县财政负担，很容易引发财政危机。而且，根据财政部的统计，截至2009年底，省、地(市)、县三级融资平台的数量超过8000多个，其中70％以上为县级政府融资平台，由此可见中国地方政府“求资若渴”之甚，也说明科学合理地控制地方政府债务增长的必要性。
二、地方政府融资存在的主要问题
目前看来，中央政府规定的地方政府融资方式，如国债转贷、国际金融组织贷款、国外贷款、国家农业综合开发贷款等，无论在规模和结构上说基本上是有序可控的，但地方政府自行设立的融资平台负债融资行为却产生诸多隐患。尽管这些机构本身也是政府某些公共职责的延伸，但也同时具有自身的利益考虑。因此，在政府公共财政改革不到位和管理不严密的情况下，容易产生问题，诱发不良后果。根据相关资料显示，无论是城市投资建设公司、土地储备整理中心，还是依托政府公共收费权力的政府公共职能部门及其下属机构融资均存在着诸多盲目性和高风险倾向。
(一)地方政府各类融资平台面临着较为严重的资产债务失衡和现金回流匮乏问题。
这里分别以城市投资建设公司、土地储备整理中心和政府其他公共部门融资平台为例加以说明。
1.城市投资建设公司运作中存在的问题。近年来，全国各地各种类型的城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等政府城建平台相继成立。这些服务于地方政府城市建设投融资的存在平台，为各地城市基础设施的开发和建设，完成了大量的融资，对各地方经济和社会发展，对提升本地城市形象作出了重大的贡献。一般来说，地方政府对城投公司的定位，大部分为以下三个方面：(1)城建国有资产经营管理主体，承担授权国有资产保值增值的责任，且主要手段是资本运营。(2)城市基础设施及市政公用项目的投融资平台。(3)城市基础设施及市政公用项目市场化运作主体。
在实际运营中，城市建设投资公司主要是以企业化方式运营的。通过一部分城投公司当年资金支出所进行的分析，其中：70％～80％用于公益性城建项目投入，这部分是没有盈利可言的，像城市道路、广场、公园、环境整治；10％～20％用于准经营性项目，这部分盈利能力不确定，像水厂、污水处理厂、垃圾处理厂等的建设项目，投资回收期很长；8％～10％用于支付累积的贷款利息。往往政府财政拨款仅仅略高于累计利息支付，但是有的地方有时还倒挂，无法形成对债务偿还的有效支撑。大部分城投公司的资产状况并不是非常好(指盈利能力)，负债率也比较高(基本在75％以上)。由于地方财政能力有限，财政对城市建设投资公司的投入有限、经营收益微不足道、建设投入持续加码，银行贷款不断加重，利息支付压力很大。受这些因素的影响，城投公司的资金流转经常处于“借新债还旧债”的模式之下，偿债能力也受到影响，有的城投公司甚至出现当年资金流入不够偿还银行利息的情况，不断用公司的有效资产填补缺口，加剧有效资产不断缩水的风险。也给城投公司主体的运作带来巨大的财务风险。这些财务风险如果不能得到有效的改善，最终必然会转嫁到地方财政，成为财政风险的一个重要汇聚点。
2.土地储备整理中心运作中存在的问题。各地政府还通过建立土地储备制度、“土地批租”融资，实施政府担保贷款等，大大提高了地方政府的投融资能力。建立“土地储备制度”，不仅推动了符合市场经济体制要求的土地要素市场的形成，带来土地收益的增加；而且因为在土地储备制度基础上形成的土地储备基金为地方政府进入资本市场融资提供了前提。例如，2003年6月6日天津市土地整理中心获国家开发银行500亿元贷款授信，专门用于天津市的城市基础设施建设。天津市将未来15年内的土地转让收益作为还款来源。
正是由于土地储备制度扩展了政府的融资渠道，以至于一些地方政府有“现阶段是新中国成立以来城市建设最不缺钱的阶段”的感觉，出现了“政府手中没有地，比财政没有钱还要可怕”的说法。在此背景下，2003年以来的城市建设投资规模迅速增大，不少城市的城建投资规模是以往年份投资规模的数倍。在土地储备信托的交易结构中，通常以政府投资企业担保、地方财政担保或者储备土地抵押等作为主要风险控制措施，以政府财政预算、储备土地转让收入等作为资金偿还来源。然而，由于土地储备的特殊性和土地价格的波动性，在以储备土地抵押、地方财政担保以及储备土地转让收入实现还款等风险控制措施上，财政风险仍然不能轻视。
3.其他公共部门的投融资问题。如果说，城市投资建设公司和土地储备整理中心作为地方政府直接融资平台存在诸多问题的话，那么地方政府其他公共部门所进行的投融资行为就更加值得关注了。这主要是因为，前者虽然存在盲目性的融资冲动，但其运作是以公司化方式运作的，其运作方式也是显性的、明了的。但地方政府其他公共部门依托非税收入权力的投融资活动却往往更加隐晦和间接，风险更大。
首先，以公路交通为例。我国交通基础设施现行投融资政策包括公路投融资政策、水运(航道和船闸)投融资政策、交通枢纽站场投融资政策。公路现行投融资的基本政策可以概括为：(1)以地方政府为主的公路资金收费筹措政策；(2)公路资金依靠公路用户税的政策；(3)多种筹资方式并存的政策。其根本之处在于公路部门长期以来拥有收费的权力并且依据收费资金的多寡进行信用的杠杆化操作来扩大债务融资规模，不但侵蚀政府财政收入而且很容易放大财政风险。
其次，以教育部门为例。教育收费是我国近年来大力整顿的领域之一。其原因：一方面是因为教育收费混乱，造成了很多社会问题；另一方面是因为教育本身的公共性倾向较强，尤其是基础教育本应该有国家财政直接支持。也正是因为教育部门收费秩序混乱使得教育部门这样一个“清水衙门”得到金融部门的青睐。金融部门愿意给予教育部门贷款的重要原因：一是教育本属于政府公共部门，即使没有财政的正式承诺，至少有一种隐含的担保或者兜底。二是教育部门本身就有相对宽松的收费机制，可以以未来的收入权作抵押来偿还贷款。例如，一些高校借助产业化的契机，利用收取的学费、住宿费等收入，一方面直接投入校园建设中，另一方面也以这些收入源为抵押向银行举债筹资，造成了大量债务。一些高校由于借贷太多，每年的经费还不够还银行的利息。根据不完全统计，全国高校债务规模高达5000亿元之多，引起了全社会的普遍关注，加大了政府尤其是地方政府的债务负担。迄今为止，高校债务引发的问题似乎更加倾向于政府财政如何兜底和何时兜底的问题。由此看来，这些债务回归财政恐怕是迟早的事情。其中，不少高校是属于地方政府管辖的，因此无疑会加重地方财政的负担。
此外，还有一些其他地方政府公共部门也以各种各样的方式自行进行投融资活动，在缺乏财政统一管理控制的情况下，造成了不少地方政府债务，不断积累着地方财政风险。根据财政部对全国65个大中城市建设的财政性资金来源调查，1997年各种用于城市投资建设的财政性资金来源总量只有190.19亿元，2004年财政性资金总量增长到965.64亿元，共增长5倍多，而同期城市建设负债却以50％的高速增长，增长了25倍多。⑤
(二)地方政府财政能力有限，难以有效应对巨额直接债务的清偿和担保债务的回归。
在公共财政体制下，地方政府融资平台所借贷的资金也大多数用于公共性较强的领域，这决定了这些融资建设项目自身的资金回流明显不足，绝大多数债务偿还只能依靠本级政府财政支撑。例如，西北某地由政府出资设立的投资公司和国有资产经营公司7家，土地储备中心1家。8家平台的注册资本金为7.75亿元，2010年4月末融资余额达23.81亿元(包括异地银行融资)。这些公司资产负债率高，88.57％的负债是完全没有现金流的公益性基础设施建设项目，主要依靠财政偿还债务。
但自1994年以来，中国的地方财政在政府间财政关系方面一直处于劣势地位，即基本上是“吃饭财政”。这就决定了地方政府融资的脆弱性，孕育着不可忽视的财政风险。例如，华北某地市级政府2009年末融资平台的负债总额达到107.92亿元，但2009年其预算财政收入合计达40亿元，平台负债总额是其当年政府收入的2.5倍以上。更有甚者，西北某省某市2009年融资平台负债总额是其当年财政收入的5.6倍之多，大大超出其财政清偿能力。总的来说，如果处置不当，不排除中国一些局部地区会爆发地方政府债务危机。
不过，中国地方政府与西方地方政府最大的不同在于拥有大量可以出售变现的公有资源和资产，而且快速的城市化和工业化也为这些资产价格的快速上涨提供了某些契机。这固然可以暂时满足部分条件成熟地区的资金清偿需求，但大多数中西部地区由于依然缺乏产业基础和必要的城市化规模，以土地为代表的资源性价值大幅度增值显然是一个漫长的过程，至少会存在短期流动性不足的严重问题。⑥在这方面，区县级政府的债务清偿问题更为严重，但因区县政府所处的地理位置不同，其融资平台的脆弱性也有不同的特征。一般来说，区政府往往是隶属于某个城市的市政府，因此尽管区政府也是城市的范围，区域内经济的发展和基础设施建设要明显好于一般的县域，但区级政府无论在经济发展规划还是在城市基础设施和公用设施建设中均要服从市政府的统筹规划与布局，因此反而相对缺乏独立性和自主性。而且区政府的财政能力受市政府和区政府之间财政体制的明显约束，从而使区政府的自有财政收入与其辖区内全口径财政收入之比明显偏低。加之，很多城市的土地规划和土地收益权限基本上集中在市级政府，留存给区政府的空间非常有限，所以大多数区级政府难以通过土地滚动开发有效积累发展资金，土地财政实际上是“彼岸花”。和区政府相比，我国大多数县级政府相对独立于大中城市，在土地开发、城镇规划方面独立性强，回旋余地要大，具有空间开发的潜力，但由于县域经济总的来说较为薄弱，工业化程度不高，农业占比较高，因此，即使其自有收入占辖区内全口径财政收入比例较高，但由于收入总量不足，财政能力也处于弱势。并且，由于县域内工业化和城市化率不高，县级政府即使具有相对独立的空间开发潜力，但在短期内缺乏开发潜力，“土地财政”也一样不能有效形成。结论是：无论是区政府还是县政府基本上都缺乏如期清偿债务的实际能力，是中国当前地方政府债务风险的汇聚点，脆弱性很大。因此，有必要在及时规范区县政府债务平台融资行为实行谨慎融资的同时，进一步加强其债务的管理，控制债务余额的膨胀，防范财政风险。
三、规范地方政府债务平台的一些想法和建议
鉴于我国地方政府债务财政能力不足的实际情况，为了有效杜绝债务危机，需要规范其融资行为，加强对融资平台的管理。如前所说，国务院颁发了《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发[2010]19号文)，对地方政府融资平台提出了诸多规范化改进措施，但笔者认为，从长计议，还可以考虑如下措施：
(一)进一步加强对地方政府融资平台的治理。
其总体原则是在认同地方政府融资平台目前在城市化和工业化过程中有其合理存在的基础上，尽可能抑制其消极作用。
1.尽快对地方融资平台情况进行清查摸底，掌握可靠的债务信息。我国地方政府债务目前存在着“底不明，数不清”的状况。有些债务，甚至当地政府也不能清晰明了。这必然增加债务管理控制的难度。因此，应该尽快要求地方政府特别是区县政府彻底清查债务情况，并以此决定债务平台的再融资行为。
2.统一和规范同级地方政府融资平台，加强对融资行为的统筹管理。根据一些地方的调查，不少地方依然存在着若干个融资平台，多头举债，而且脱离政府财政的监管，不利于加强债务管理。为此，应该首先把不同种类的政府融资平台统一整合，其融资必须和政府的公共职责相吻合，有科学合理的规划为指导，其未来年度债务偿还规模必须和财政能力相协调，否则就不能开工项目和盲目举债。这样，才能使地方政府融资建立在财政可持续发展基础之上。对那些有一定现金回流基础甚至有市场化潜力的公益性项目可以考虑程度不同地强化与私人资本的合作机制，舒缓政府财政压力和债务融资需求。
3.进行体制创新，梳理和纵向整合地方政府融资平台。可以考虑的是，在地方政府自身融资平台整合和统一的基础上，通过将上级政府的融资平台和下级政府的融资平台做进一步的规范整合，采取母子公司方式，加大融资平台总体财务能力和从内在机制上构建规范管理与控制。如县级政府融资平台可以考虑以省级政府牵头进行规范性整合，加强顶层设计，形成集团化组合。
4.加强地方政府及其融资平台的信息公开，让民众和社会来监督政府。政府信息公开是我国未来改革的重点内容之一。结合政府信息公开，可以考虑首先将政府财政信息、融资信息公开。这一方面可以推进政府信息公开的改革步伐，另一方面也借此引入民间监督和社会监督约束地方政府的融资行为，使政府举债建立在广泛的群众基础之上。
5.强化区县政府融资平台的风险预警机制和加快建立偿债基金制度。要加强对地方政府及其融资平台债务风险预警机制的制度建设，并且针对不同风险级别设定相应的应对机制。与此同时，根据警示程度的不同，相机设定级别不同的政府偿债基金制度，多方筹集化解债务风险的渠道，确保地方政府债务融资的可持续发展。
6.科学合理鉴别地方政府融资平台，将经营性融资平台与公共性融资平台分别对待。调研显示，不少地方政府既通过其直接控制的融资平台融资，也通过其辖下的经营性国有企业融资平台融资，这容易造成“政企不分”和“政资不分”问题。建议政府部门按照公共财政的公共性原则，逐步将从事公共业务的融资平台与从事营利性业务的融资平台分离，为规范地方政府融资平台奠定前提。
7.加强贷款供给方控制，消除“纵容性”贷款因素。目前，我国银行还是处于国有金融占主导地位状态，银行与政府之间“大而不倒”、“公而不倒”相互映衬，你情我愿，助长了地方政府负债经营的盲目性。因此，无论从短期治理还是长期制衡角度看均需要进一步强化商业银行的治理机制，消除“纵容性贷款”因素。
(二)进行深层次的制度改革，为地方政府融资规范化提供宽松的环境和制度基础。
1.继续深化政府间财政体制改革，加强财力向基层倾斜的力度。我国政府间财政体制改革有待进一步深化，其主要着眼点在于尽可能释放财力到县区政府，以缓解基层财政困难。因此，在加快地方税收体系建设的基础上，要改革现行政府间财政体制，尤其是省以下财政体制，想方设法增强基层财政能力，相对缓解区县财政的压力，从而为合理控制地方政府债务筹资、防范财政风险创造条件。其中，财政体制改革尽可能确保地方政府的公共服务保障能力，避免出现“保障性债务”。
2.加快政府职能转变，调整政绩考核机制。地方政府债务迅速膨胀和非规范融资在很大程度上与政府职能转换、政绩考核机制陈旧有关。目前，我国地方政府不但承担着日益繁重的公共服务职责，而且还需要力保辖区经济发展，财政压力很大。而且，行政考核机制依然是“见物不见人”，即虽然号之曰“以人为本”，但实质上还是偏重诸如GDP、财政收入以及一些看得见摸得着易于考核的“形象工程”和“政绩工程”，劳民伤财的因素不容忽视。因此，在整体合理鉴定政府与市场边界的基础上，科学区分不同层级政府的事权划分，形成各有侧重、整体协调的政府间事权脉络显得十分必要。把政府由“全能型”转为“服务型”，由“无限型”转为“有限型”。例如，政府可以进一步“简政放权于市场”，基层政府可以考虑侧重辖区公共服务的保障，而上级政府可以肩负更多的投资和调控管理职责等。
3.逐步探讨构建约束力更强、透明度更高的地方公债制度。建立规范的地方公债制度，在有限制的条件下授权地方政府发行债券，将是我国公债制度改革的方向，并且使之日益成为地方政府融资平台的正式替代物。
注释：
①⑤贾康等：《财政风险视角下的地方债务研究》，财政部财政科学研究所研究报告，2008年第108期。
②和阳：《地方债面临两难》，载于《商务周刊》2010年第7期。
③《七亿负债“排雷”地方融资渠道谋变》，载于《中国证券报》2010年3月17日，引自：http://paper.cs.com.cn/html/2010-03-17/content_58980.htm?div=-1。
④World Bank.China Quarterly Update.2010年版，第15页。
⑥且不说这样的驱动机制会加剧中国土地资源的浪费和粮食安全。
标签：土地储备论文; 地方政府融资平台公司论文; 政府融资平台论文; 政府债务论文; 融资风险论文; 融资公司论文; 国内宏观论文; 建设投资论文; 土地财政论文; 财政制度论文; 宏观经济论文; 财政学论文; 投资论文; 债务论文;