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如何正确地制定和实施国家档案政策，对档案工作进行有效地宏观指导和控制，是我国档案事业建设过去、现在和将来都面临着的一个重要课题。本文拟从关于档案政策的基本认识，我国国家档案政策的形成和发展，当前档案政策应研究解决的几个问题等3 个方面阐述对国家档案政策的认识和思考。
一、关于国家档案政策的基本认识
国家档案政策是指国家为实现一定时期内档案事业的建设发展目标而制定的基本行动准则。国家档案政策由一系列的方针、原则和规定组成，对国家档案事业具有全局性的指导意义。
国家档案政策的基本内容包括：确定国家档案事业基础结构的形式与功能；确定档案事业的管理体制和管理方法；确定一定时期内档案事业建设发展的方向、重点与途径；组织国家档案信息系统，促进档案信息资源的有效利用。国家制定和实施档案政策的目的是要协调档案事业各组成部分之间，以及档案事业与社会其他事业之间的关系，保证国家档案信息系统的有效运行，从而最大限度地实现档案工作的社会功能。
国家档案政策的作用主要表现在两个方面：(1)统一人们的思想认识。国家档案事业的建设与发展是一项要投入大量人力、物力、财力的社会实践，并且还需要社会其他事业的支持和协同，在这种情况下，没有统一的思想认识，档案事业的各项工作将会在各种失调与摩擦中无谓地消耗能量，相反，统一的意志能够产生不可估量的力量，从而保证档案事业的各项工作协调而有效地进行。(2)统帅和制约档案事业的各项工作。制定和实施档案政策，实际上是国家对档案事业进行的一种宏观管理活动，档案政策确定了，档案工作的计划、组织、协调、控制活动就有了依据和准绳。
档案政策的制定和实施应当遵循下列原则：
(1)针对性原则。 档案政策是为了解决一定时间条件下档案事业建设与发展的实际问题或倾向而制定的，因此必须具有鲜明的针对性。档案政策与档案学理论不同，档案学理论应力求全面，理论适用的范围越广，时间越长，其价值就越大，真理性就越强。档案政策则不应求全，有效的档案政策是根据档案工作发展需要而制定的对策，是一定时空条件下的行动准则，而不是对问题的全面阐述。广泛而长久适用的政策必然是高度原则性的政策，贯彻过程中，实际效果会打折扣，因为面面俱到的政策会使人们在特定的环境条件下感到无所适从。所以，缺乏针对性和倾向性是档案政策的大忌。
(2)明确性原则。档案政策是指导档案事业建设实践的， 是档案工作的行动准则，因此档案政策的内容必须清晰明确。政策内容的任何含糊不清，都会使执行者或者无所适从，或者各自按自己的理解去执行政策，结果都将破坏政策的功能。档案政策的明确性具体体现为：问题明确，对策清楚，观点只能做一种解释；政策的适用范围和条件明确；政策的执行效果能够进行具体考核。
(3)协调性原则。档案事业不是孤立的， 而是国家各项事业的一部分。档案政策也不是一个独立的政策领域，它处于国家各个层次的政策系统之中，在许多情况下，档案政策往往是作为国家经济政策、科技政策、信息政策、管理政策的一部分而制定的。保持与其他政策的协调，是档案政策的功能得以有效发挥的前提。制定档案政策应重点注意两个方面的协调：一是档案政策与国家基本政策的协调。国家在一定历史时期的基本政策是制定档案政策的依据，档案政策与国家基本政策保持协调，将会使档案事业的发展同国家的发展保持一致，档案政策也才能够真正被有效地贯彻执行。二是档案政策与国家信息政策的协调。国家信息政策是对整个国家信息工作进行宏观控制和调节的依据，档案政策是国家信息政策在档案工作中的具体化和专门化。档案政策与国家信息政策保持协调，将使档案政策的实施得到其他信息工作政策的协同和支持，产生“系统效应”，从而最大限度地实现档案政策的功能。
(4)时效性原则。 档案政策的作用是与具体的时间范围紧密联系在一起的，任何政策都只能在其生命周期内发挥功能和威力。一项具体的档案政策制定并实施一段时间后，随着客观环境和条件的变化，新情况新问题越来越多，档案工作的目标和重点也会进行相应调整，原有政策的内容不可避免地会出现老化现象，逐渐会为适应新形势新需要而制定的新政策所替代。没有一劳永逸的政策。僵化不变与政策固有的时效性特征是不相容的，因此，根据实践需要及时地制定或调整档案政策具有重要意义。
二、我国国家档案政策的形成和发展
根据档案政策内容的倾向和重点，建国以来我国国家档案政策的形成和发展粗线条的可以划分为三个阶段。
（一）建立档案事业基础结构阶段（50—70年代）
1956年4月16日国务院作出《关于加强国家档案工作的决定》。 《决定》针对建国初期档案分散混乱、档案机构不健全、档案工作管理体制不完善等问题，确定了有计划有步骤地建立国家档案事业基础结构的指导思想，并系统阐述了当时档案事业建设的基本政策：
(1)建立国家档案信息资源体系。 国家全部档案包括：中华人民共和国成立以前的革命历史档案和旧政权档案；中华人民共和国成立以后的机关、部队、团体、企业和事业单位的档案。
(2)健全各级各类档案工作机构。 在中央和地方人民政府中设立档案事业管理机关；各级各类机关、团体、企业和事业单位设立档案室；有计划地建立中央和地方的国家档案馆。
(3)国家对档案工作实行统一管理。 全国的档案工作由档案事业管理机关统一地、分层负责地进行指导和监督；国家全部档案由各级各类档案机构集中管理。档案工作的基本原则是：集中统一地管理国家档案，维护档案的完整与安全，便于国家各项工作的利用。
(4)加强档案干部培训和档案学研究。 档案工作是一项专门业务，档案干部必须经过专业培训，掌握档案业务。成立档案科学技术研究所，加强对档案学专业理论和技术方法的研究。
（二）档案工作恢复和发展阶段（80年代）
档案工作面临的主要任务是：全面加强业务建设，提高档案工作的科学管理水平，大力开发档案信息为社会主义现代化建设服务。1983年4月国家档案局制定了《1983至1990年全国档案事业发展规划》， 1986年10月国家档案局下达了《档案事业发展“七五”计划》。“规划”和“计划”确定了80年代我国档案事业建设的基本思路，与之相适应，档案政策的重点也进行了相应的调整，具体表现在：
(1)强调档案事业与国民经济、社会发展的紧密结合，协调发展。要求把档案事业列入国民经济和社会发展规划，使档案工作成为党和国家各项事业必不可少的组成部分。
(2)将档案馆工作作为档案事业业务建设的重点。 在全国范围内建立一个布局合理，馆藏丰富，初具现代化科学管理手段，为社会主义建设事业全面提供档案信息服务的档案馆网。
(3)加速对档案专业人才的培养。根据档案事业发展需要， 稳步地发展档案高等教育，有计划地大力发展档案中等教育，积极开展档案在职教育，合理调整教育结构，提高教学质量。
（三）档案工作全面为经济建设服务阶段（90年代）
1991年国家档案局制定了《全国档案事业发展十年规划和“八五”计划纲要》，1992年在全国档案局局长工作会议上，国家档案局冯子直局长作了题为《关于在全国档案工作中贯彻党的十四大精神的意见》的报告，“纲要”和“报告”系统地阐述了90年代国家档案政策的基本思想：
(1)档案工作必须面向经济建设主战场， 服从并服务于经济建设这个中心。经济建设部门的档案工作是整个档案工作为经济建设服务的主要阵地，要巩固已有的经济建设部门的档案工作，建立新开辟的经济建设区和领域的档案工作，做到经济建设发展到哪里，档案工作就延伸到哪里。非经济建设部门的档案工作要从实际出发，根据自身特点，积极开发档案信息资源，为经济建设服务。
(2)在市场经济条件下， 国家对档案工作的宏观控制将主要通过法律手段，因此必须加强档案法制建设。要尽快完善以《中华人民共和国档案法》为核心的档案法规体系，使档案工作的各个方面都有法可依。同时，要加强对现有档案法规的贯彻执行，提高执法水平和执法力度，维护档案法规的严肃性和权威性，使档案事业真正走上依法管理的轨道。
(3)各级各类档案部门进一步理顺关系，明确职能， 探索适应社会主义市场经济体制的运行机制和管理方法；多角度、多形式、深层次地开发档案信息资源，拓宽服务范围，兴办档案信息开发、咨询、服务的实体，充分发挥档案的社会效益和经济效益；深刻认识科学技术是第一生产力，把档案工作业务水平的提高真正建立在有效地应用各种现代信息技术和提高档案人员素质的基础之上，增强档案事业的整体活力和发展后劲；档案学理论研究的重点是探索在社会主义市场经济条件下档案事业建设的理论和管理模式，档案科学技术研究的重点是档案传统保护技术的继承和革新、新型载体档案的保护技术、现代化技术在档案工作中的应用。
三、当前我国档案政策应研究解决的几个问题
（一）国家在档案信息资源管理和开发中的主导作用问题。在市场经济条件下，我国档案的所有权形式和档案机构的性质呈现出多元化的特点，这并不意味着国家在档案信息资源管理和开发中的作用应当削弱，相反却应当进一步加强。因为，档案信息是一种重要的社会公共财富，档案信息积累、管理和开发利用的周期长、投资大，必须主要依靠国家的力量才能实现。因此，国家应充分发挥在档案信息资源管理和开发中的主导作用，进一步加强国家档案信息系统建设，以国家档案馆为主干，充实和配备其他各种类型的档案信息机构，形成一个既分工又统一合作的国家档案信息基础网络，为其他社会组织档案信息的管理和利用提供良好的环境条件。国家在档案信息资源管理和开发中的主导作用主要体现在国家档案信息系统的基础建设，包括档案财富的积累和管理，建立档案信息中心和检索系统，组织信息技术的开发，制订档案信息加工处理标准等方面。
（二）政府档案机构和非政府档案机构的职能区分问题。在计划经济体制下，我国档案事业管理一直采用较为整齐划一的管理模式，政府档案机构的运作方式通过行政或其它途径，带有引导性和强制性地为非政府档案机构所接受，不同性质或类型的档案机构的职能和行为无明显的区别。随着市场经济体制的建立，政府部门和非政府部门的职能进行了明确划分，与之相适应，政府档案机构和非政府档案机构的职能、目标、行为评价标准也应有所区别。政府档案机构是国家档案事业的主体，其工作主要应着眼于档案事业基础结构的建设，着眼于档案事业各组成部分的协调，政府档案机构的活动应当是公益性和非营利性的，其行为评价标准主要是系统存贮和开发档案信息的能力，以及由此产生的社会效益。非政府档案机构一方面是档案事业的组成部分，另一方面由于其所有制形式和活动性质各异，因而职能特点和行为方式也各不相同。例如，企业的档案机构的工作是所在企业生产经营活动的组成部分，在企业档案机构的活动中，市场机制和价值规律发挥着重要的调节作用，档案信息资源的开发利用走商品化、市场化之路是一种发展趋势，其工作活动的评价标准是经济效益与社会效益并重，这与政府档案机构有着明显的区别。由此可见，对于非政府档案机构的活动，国家应给予较为宽松的政策，在法律允许的范围内，应鼓励它们充分发挥其职能特点和创造性，积极从事信息经营活动，相互竞争，相互促进，进而形成充满活力的档案信息市场。
（三）档案信息数据库和信息网络建设问题。以计算机技术和通讯技术为核心的现代信息技术的飞速发展，特别是联机服务技术广泛应用于信息活动领域，使得任何一种信息资源，如果不以数据库的形式存在和进入信息网络，那么对其进行及时而广泛的利用都是难以实现的。必须充分认识到建立档案信息数据库和档案信息网络对于开发利用档案信息资源的重要作用，在政策、经费和技术人才保障等方面实行一定程度的倾斜，尽快以国家档案馆为依托，建立起各种综合性或专门性的档案数据库。同时，档案信息的传递应尽可能进入国家的各种公共信息网，或者在地区、系统或专业范围内建立专门的档案信息网，尽快实现档案信息联网检索服务。
（四）档案信息交流国际化问题。社会信息化使信息交流国际化成为一种必然趋势。档案信息交流如何顺应这一趋势，是档案政策研究的一个重要课题。改革开放以来，档案界的国际交往与合作日益增多，但从总体上看，目前的交流活动主要还停留在相互访问、考察、参加专业会议等一般层次上。为了使档案信息交流真正顺应信息交流的国际化趋势，国家应加强这方面的政策导向：提倡根据国际标准或惯例制定或调整我国有关的档案法规和业务标准，为进行广泛的国际交流奠定基础；允许档案部门与国际档案界进行深层次的合作，共同开发具有国际意义的档案信息资源，积极参与国际信息交流；明确档案界国际交往与合作的原则和规范，对交流活动实行有效的宏观控制。
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